美國檔案數據戰略及其對我國的啟示

王天一 向立文

大數據時代背景下，檔案工作需要緊跟時代發展潮流，積極融入國家大數據發展戰略，才能更好地促進檔案工作戰略轉型升級，從而推動檔案事業高質量發展。美國的網絡信息化產業處于全球領先水平，不僅率先提出國家信息化基礎建設計劃，而且在檔案數據戰略方面也積累了不少典型經驗。他山之石，可以攻玉。本文通過對美國檔案數據戰略進行歸納梳理，以期為我國檔案數據戰略的制定提供有益借鑒。

一、美國檔案數據戰略的主要舉措

簡言之，美國的檔案數據戰略在政策、項目、技術三個方面成效顯著。

1.積極出臺有關檔案數據戰略的政策。2011年11月28日，美國白宮正式向外界頒布了美國總統奧巴馬所達成的具有改革意義的“聯邦政府檔案管理”總統備忘錄，要求司法部、管理與預算辦公室、國家檔案與文件署需要適應開放政府的需求，用最快的時間修訂并且公布《檔案管理指令》，對聯邦政府展開“以促進電子檔案優化升級為核心”的檔案管理活動。隨后美國總統辦公室在2012年8月24日發布《政府檔案管理指令》（以下簡稱《指令》），要求所有行政機關應在最大程度上消除紙質文件并實現電子檔案管理。該《指令》明確提出各聯邦機構在2016年底之前，必須以電子文檔格式保存所有臨時和永久聯邦檔案。2019年底前，這項文件數字化保存要求必須擴展到所有類型檔案，即紙質文件、錄像、推文移交時必須都是數字格式的[1]。在此項法令基礎之上，2017年8月24日，美國國家檔案館發布一份最新的“戰略計劃初步構想”，宣布各聯邦機構移交的臨時和永久檔案必須采用數字格式，且要配備適當的元數據，凡對移交的模擬格式檔案一律“拒收”。同時承諾，國家檔案館在2020年將完成5億頁檔案電子化轉換，使之可通過檔案目錄調閱；2021年前確保82%館藏檔案可向公眾開放。2020年，美國國家檔案館正式公布，在2020年末將中斷對聯邦機構移交非電子檔案的業務。這一決定也彰顯了美國國家檔案館將率先促進聯邦機構檔案信息化發展的魄力。

2019年6月28日，美國預算執行局以及總統辦公室攜手國家檔案館向聯邦行政部門和機關負責人發出關于向電子檔案過渡的備忘錄。這一備忘錄的生效，取代了2014年的《電子郵件管理指南》以及2012年的《政府檔案管理指令》，其也發展成為聯邦機構電子檔案管理升級的重要象征。按照這一備忘錄的規定，截至2022年末，美國聯邦機關一切相關檔案的工作以及與國家檔案館之間的工作，如檔案保管期限表審批、監督檢查、行政指導、信息公開、檔案利用與移交等工作都會在網絡上開展，這將全面進入到電子檔案管理的時代。上述政策的宣布與落實，也為美國檔案數據戰略的實施創造了良好的政策環境，成為美國檔案部門實施檔案數據戰略的有力推手，進而更好地促進檔案數據資源的開放共享[2]。這一系列政策的出臺，為檔案數據戰略的制定奠定了政策保障與發展方向。

2.積極推進有關檔案數據戰略的典型項目。

（1）積極實施電子文件檔案館項目。隨著網絡和信息技術的日益普及，電子文件數量大規模增長，類型多樣，這也導致了在電子檔案管理方面，美國國家檔案與文件署（NARA）遭受著巨大的挑戰。為了應對這一挑戰，NARA作出了戰略性的回應——啟動“電子文件檔案館”（Electronic Records Archives，ERA）項目。從1997年立項開始，經過14年的開發和6年的運營，ERA系統（ERA base system，以下稱為ERA1.0）已兼顧了聯邦機關與NARA往來的相關功能，涵蓋了移交電子文件、審核保管期限表，電子文件接收、加工、長時間存放以及開放運用等功能，聯邦機關用戶已經達到了800個，國家檔案與文件署用戶達到了200個，數據存放量達到了500TB，這一系統也成為美聯邦政府最為核心的數字檔案系統[3]。

ERA作為數字時代美國國家檔案館開展日常業務的基礎平臺，是實現NARA文件檔案管理政策規范的基地。因此，NARA高度重視這個數字檔案館系統的持續改進。2017年，NARA投入了3.5億美元用于ERA2.0的開發，ERA2.0系統延續了ERA1.0標準引導的優良傳統，堅持立足于業界既有最佳實踐，遵循DAIS、PREMIS、TDR、TRAC和DRAMBORA等數字保存國際標準;堅持集成開源軟件，整合使用PRONOM、DROID和JHOVE等常見技術工具。與此同時，NARA更加注重自我修正，以開放的姿態積極擁抱新理念、新技術，放下了開發單一超級系統的期望，取而代之以提供一整套相互獨立、可復用、互操作的軟件和工具的務實做法。在這一理念的指引下，NARA采用更為靈活、經濟的敏捷方法論、微服務技術架構和云計算服務等，整合更多樣化的工具，創建安全可靠的數字檔案長期保存環境，提升系統的水平[4]。該項目為美國檔案信息化工作打好了根基，有力地促進了美國檔案數據戰略的發展。

（2）積極開發與應用檔案信息導航系統。在NARA的率領下，美國建成了檔案信息導航系統（NAIL），這是自ERA項目成功推出后，美國在檔案數字化方面實施的又一項新政策。NAIL這一聯網可檢索數據庫擁有整個國家不同的檔案館藏數據，可以把整個國家目前信息化的檔案數據依照應用對象、來源以及區域歸入到標準的檔案管理網絡里面，完成整個國家信息化檔案資源的網絡集中利用和檢索，同時圍繞著檔案信息導航系統，建成了更強大的電子查詢系統（Eectronic Access Project，簡稱EAP）。這一系統完成了全國檔案數據資源的網上集成化的查詢、檢索以及利用，這也讓美國發展成為全球首個完成檔案數字網絡一體化的國家[5]。在NAIL的應用過程中，檔案數據交流步伐也跟著加快，極大地促進了美國檔案數據戰略的發展。

3.積極利用技術為檔案數據戰略賦能。美國檔案部門及時應用新技術為檔案數據戰略賦能，在檔案數據戰略框架中，技術創新亮點突出，涉及社交媒體存檔、人工智能和區塊鏈等方面。

（1）社交媒體存檔得以商業化應用。在美國的檔案數據戰略中，其技術創新的亮點之一是社交媒體存檔技術開始商業化。繼Instagram實現帖子存檔功能后，Facebook也實現了存檔功能，用戶可將在社交媒體上發布的帖子保存下來，存儲帖子的文件夾直接保存在Facebook上，除用戶本人外，其他任何人都無法看到存檔文件夾。這樣一來，用戶可以輕松地保存和刪除個人社交媒體檔案。

（2）應用人工智能技術從資源挖掘到深度處理。從2017年起，人工智能技術突飛猛進，在業界掀起新一輪的熱潮。知識發現同計算機視覺、圖像加工、語言識別與合成以及機器學習等人工智能的主要技術都及時地運用到檔案資源的進一步開發當中。美國電子檔案館依靠智能識別技術來鑒別美國總統特朗普在電視上的講話，充分運用音頻指紋技術追蹤其話語，為研究其思想演變和促進政府數據透明化創造有利條件[6]。

（3）通過區塊鏈技術保證檔案的高水平管理與存儲。區塊鏈技術屬于現階段最新發展的熱門技術，依靠其不可篡改以及去中心化等特征在社會不同領域上都掀起應用熱潮。電子檔案要代替紙質檔案發展成為以后檔案的主要形態，就一定要處理好電子文件安全性與真實性的問題。區塊鏈技術可保證互聯網信息的安全，為處理檔案界的疑難雜癥提供新方法[7]。美國在檔案數據戰略實施的環節當中依靠區塊鏈技術保障檔案的管理與儲放的安全性問題。如美國特拉華州與IBM公司簽訂合同，合作建立基于區塊鏈技術的政府企業檔案管理系統，以加強政府企業數據管理，提高工作效率，增加政府收入[8]。

二、美國檔案數據戰略的基本特征

1.重視頂層設計。美國檔案數據戰略的實施，非常重視戰略的頂層設計，通過建立完善的機制，以行政力量推動工作開展。美國政府將數字檔案資源的建設納入電子政務的發展規劃當中，為了最大限度地開發數字檔案資源，NARA積極參與到開放政府計劃中，進一步推動數字化政府建設，并且專門成立了三個職責重點不同的政府開放數據治理小組，用以規范并監督各政府部門數據開放。

2.重視用戶需求。在美國檔案數據化建設過程中，國家檔案館十分關注用戶需求，全力支持圍繞著用戶需求的檔案數字化的創新模式，進而保證具體的解決方案可以更好地處理用戶的數字服務需求。“2018—2022財年戰略規劃”當中，明確規定了美國國家檔案館要堅持提升用戶服務，推動公眾參與，讓公眾能夠最大限度地了解檔案對民主的關鍵性。NARA持續性地同用戶（組織、個人與別的聯邦機構）接觸且向他們學習，增強整體效益與效率，確立了長期與戰略性的用戶關系，保證NARA的服務獲得客戶的肯定[9]。在逐步邁向全面電子化環境的階段當中，NARA依靠確立服務基準同時修訂標準，能夠更快地響應需求，制定新標準以提高客戶滿意度。

3.重視合作共享。美國在檔案數據戰略實施的過程中重視合作共享，目前實現了政府間合作、政企合作和政民合作的模式。其中，上下級政府間、平級政府組織間及國際組織間的合作共同構成了政府間合作，推動了政府間的良性互動。政企合作立足于政府與企業間的共同利益，力求整合各自資源、發揮各自長處，實現共贏。政府采取多種措施促進公民參與，包括通過社交媒體與公民互動等，以吸引公民參與到政府數字檔案資源利用中，利用群體智慧推動透明、開放及協作政府的建立，實現政府數字檔案資源的創新利用。在數字檔案資源的挖掘與開發方面，為了更好地挖掘數字檔案資源的潛在價值，政府吸引企業投資，利用企業的資金和技術開發數字檔案資源，或通過與企業簽訂協議的形式，轉讓數字檔案資源的開發權、經營權，引導數據產業蓬勃發展。

4.重視技術革新。數字技術的發展為檔案工作帶來全新的挑戰，檔案部門一定要在數字化浪潮當中乘風破浪，依靠新技術進行自我技術革新，才能謀求進一步的發展[10]。美國檔案部門積極開發符合數字檔案以及檔案存放、運用和管理的先進技術，依靠高級查找等技術，完成對大宗電子文件的智能化加工。這是美國在加快檔案整理、提高檔案可利用化程度方面的創新實踐。此外，將人工智能技術應用于深度挖掘檔案資源，應用虛擬現實技術呈現檔案資源，這一系列熱門技術的應用，都體現了美國檔案數據戰略中對技術革新的重視，由此推動著美國檔案數據戰略的發展。

三、美國檔案數據戰略對我國的啟示

1.做好前期規劃，明確戰略目標。戰略規劃是戰略的核心。美國檔案數據戰略的實施，很注重戰略的規劃工作，國家檔案與文件署每十年便會推出一個長期戰略計劃，之后每三年又會針對實踐的變化不斷調整長期戰略計劃，并配合推出一系列的長短期計劃，適應了現代技術快速發展和檔案信息技術不斷變革的需要。這些計劃密切聯系，相互滲透，為以后工作的開展提供了策略與方法。此外，美國檔案部門為確保檔案數據戰略的成功開展，從人才培養、文化培育、合作、管理、技術以及標準等不同方面都作出了詳細的策略規劃，以保證戰略目標的完成。這啟示我國在做檔案數據戰略規劃時也需要從檔案工作的全局出發，從檔案事業整體發展需要出發，綜合考慮，結合我國實際制訂出檔案信息化工作的階段性及長遠規劃，明確戰略發展目標，檔案數據戰略才會有明確的發展方向。

2.與有關技術部門積極合作，提升戰略的效能。美國國家檔案與文件署認為，今天的社會不再是一個機構可以單獨運行的，必須與具有類似職能的機構展開合作，才能執行高效、高質量的服務與更節省資金的計劃[11]。這些機構涵蓋了商業化實驗室、超級計算機中心、通訊公司、設備制造商以及軟件開發商等。因為這些機構具有最新的信息技術產品和服務，可能彌補檔案部門在技術方面的不足。在美國的檔案數據化建設過程中，同美國國家檔案與文件署聯手的例如谷歌公司、腳注網站以及EMC公司等，這些機構都是技術型的，具備全球一流的研究水平與技術，如此強強合作不單單節約了檔案館的成本，還可以發揮出技術公司的優勢，形成高質量的數字化產品，提升檔案數據戰略的效能。美國這種“揚長避短”的做法值得我們參考。

3.主動開展檔案數據服務，滿足公眾需求。美國檔案數據戰略的實施，主要是為了推動檔案數據資源的共享以及實施檔案數據服務。目前，中國政府數據積累少，只能發布極其有限的文本數據和統計數據，數據可用性不足和開放程度不高阻礙了數據的進一步共享利用[12]。因此，作為檔案數據資源管理的專門機構，檔案部門要承擔起數據開放利用的責任，主動開展數據服務，最大程度地滿足社會和公眾的數據資源需求。首先，檔案部門可以建立大數據服務中心，統籌管理本區域的檔案數據資源，為利用者提供一站式檔案數據服務。其次，檔案部門可以主動開展檔案數據服務的宣傳指導工作，編制數據指導服務指南，幫助利用者了解檔案館保存了哪些種類的檔案數據資源和查詢檢索檔案數據的流程方法。最后，不斷完善檢索條件，使用戶能夠通過主題、數據類型、形成者等條件快捷地查詢到自己所需要的檔案數據資源，從而提高檢索效率。