大數據時代新《檔案法》中電子文件管理相關配套制度思考

趙瑞紅 王 旭

大數據時代的到來及其發展趨勢深刻影響著社會各行業，從工作模式、社會關系到生活方式等都發生著前所未有的變化。信息資源越來越多地以電子化的形式存在，電子文件成為信息資源的重要組成部分。各國政府、學界和企業都已開始高度關注大數據技術的應用和研究，這種趨勢也迫使各行業進行適應性改革。

一、大數據對檔案工作的影響

隨著大數據技術的飛速發展，電子文件形式的檔案信息資源呈現爆炸式增長，且紙質文件越來越少，傳統的檔案工作方式已不能適應新時代的發展要求。

1.“雙套制”與業務實踐的沖突。目前，我國大部分行業單位仍然以“雙套制”來應對大數據時代電子文件的挑戰。在電子文件較少存在的早期看似沒有問題，因為紙質文件依然占主導地位，電子文件處于輔助管理的階段。如果說“雙套制”的存在是特定背景下應對電子文件管理的權宜之計，有其合理性，那么隨著大數據的發展，工作模式、社會需求的改變，電子文件數量暴增，很多行業的業務從開始到完畢都是系統操作、線上進行，已經取消了相對應的紙質文件的生成，實際上已經發展為電子文件占主導，紙質文件為輔助的階段，“單套制”的實行乃是大勢所趨。如果檔案部門依然要求“雙套制”歸檔，勢必造成業務部門與檔案部門的矛盾，不管最后由哪一部門來完成電子文件紙質化的工作，都違背了實現信息化條件下提高工作效率、降低工作成本的初衷，大大增加了業務部門的負擔，對于人力、物力、財力方面都是極大的浪費。而且電子文件類型多樣，像是音頻、視頻等多媒體文件、數據庫文件特別是維護電子文件“四性”的背景信息是無法進行紙質化輸出的。

當然從另一個角度來講，檔案部門要求“雙套制”的考慮也有其合理性。“檔案是歷史的真憑實據，它的這種可資為憑的特性構成了檔案的基本價值之一——憑證價值”[1]48，這是檔案不同于其他資料的最基本的特點。同樣，“憑證性是電子文件的基本價值，是電子文件的根本立足點和出發點。電子文件既要充當機構開展業務的有效工具，又要充當機構依法履職的有效證據”[2]104。接收并長期保管具有憑證價值的電子文件，是檔案部門的根本職責所在。然而電子文件的生成、流轉、歸檔、移交及后端的長期保管所受的影響因素太多，比如元數據，它是保證電子文件真實性和長期可讀性的重要背景信息。“沒有真實、完整充足的電子文件信息通過規范的程序進入檔案機構，電子文件的利用就是無源之水。”[3]110綜上，檔案部門在這一過渡期內必將面臨管理模式和業務實踐的沖突，處于尷尬境地。

2.電子文件管理系統與業務系統對接困難。檔案部門在應對電子文件歸檔工作中，必然要實現檔案管理系統與電子文件管理系統及各業務系統的對接，來支持“雙套制”模式下電子文件的運轉和管理。但是各單位用于管理電子文件的管理系統，也存在接收范圍不同、功能模塊各異的情況，更不用說各業務系統了。單就一個單位來講，不同業務部門使用的信息系統不同，保存電子文件的格式也不盡相同。如果沒有統一的電子文件的接收管理制度、科學運轉流程和格式規范，系統之間的對接就無所適從，檔案部門接收到電子文件載體各異、格式多樣，數據轉換、數據遷移等整理工作也很難開展，勢必會影響電子文件的長期保管和利用。

3.電子文件長期保管存在風險。電子文件移交并進入檔案部門保管后，保證電子文件的長期可讀性是檔案部門的重要職責和任務。但是目前大多數檔案部門在電子文件長期保管方面缺少全面科學的規劃和策略。有的只是采取定期檢查、備份、保存電子文件配套軟硬件環境、進行格式轉換等基本措施，而且各單位針對不同問題，各自解決，基本措施也不盡相同，如果電子文件長期可讀性存在如此隱患，那么電子文件的利用也無從談起，最終勢必會成為未來信息資源整合和深度開發利用的桎梏。

以上，不管從電子文件管理模式、電子文件運轉的管理系統對接或是電子文件長期保管措施方面，都存在同一個問題和根源，即缺少統一的接收、管理和利用制度、標準和規范。檔案機構建立標準統一的電子文件接收、管理和長期保管及服務利用規范體系，制定保障工作依法開展的法律法規，是大數據時代檔案工作應有之義。

二、新《檔案法》的新特點及相關條文分析

“2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過了新修訂的《檔案法》，國家主席習近平簽署第47號主席令予以公布，于2021年1月1日起正式施行。這是我國檔案法治建設進程中一個新的里程碑，是檔案工作適應國家治理體系和治理能力現代化要求，走向依法治理、走向開放、走向現代化的重要標志。”[4]10這必將對大數據時代檔案事業的發展產生深遠的影響。

1.新《檔案法》的特點。

首先，新《檔案法》相比之前，除了強調“公民保護檔案的義務”外，增加了公民“享有依法利用檔案的權利”的表述。檔案封閉期由“30年”縮短為“25年”，這使得公民享有更多利用開放檔案的范圍。體現了“以人為本，為民服務”的檔案工作理念。

其次，新《檔案法》在檔案工作責任機制、明確檔案館文化功能、檔案信息化建設、監督檢查等方面都做了補充完善。尤其是檔案信息化建設方面，增加了全新的第五章“檔案信息化建設”，這一新增部分突出了檔案信息化建設在檔案工作中的重要位置及要求，反映了大數據環境下檔案工作重心轉移及其發展走向。隨著信息技術的發展，電子文件形式的檔案資源呈現井噴式增長的趨勢，傳統的檔案工作面臨的問題及尷尬的處境在上文中已經提及。為適應新形勢的發展要求，在建立健全相應的法律法規、制定統一的可操作性管理制度和標準規范的基礎上，借用技術手段來解除大數據環境下檔案工作的尷尬處境，成為當前檔案界的共識。新《檔案法》新增的第五章很好地反映了檔案信息化建設成為當前檔案機構的重點工作這一現實需求，也為檔案機構對電子文件進行規范化管理提供了法律保障。

2.檔案信息化建設部分相關條文分析。新《檔案法》新增第五章“檔案信息化建設”部分，從第三十五條至第四十一條共7條。

首先，第三十五條“各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發展規劃，保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全保存和有效利用。檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織應當加強檔案信息化建設，并采取措施保障檔案信息安全。”明確指出了檔案信息化的總體原則，明確了需要各級政府層面介入，對檔案的信息化加以重視。這就要求各級政府、企事業單位在電子政務、電子商務、電子校務信息化發展規劃中，從宏觀上把檔案信息化統一考慮進去。但是在信息化的微觀實踐中，同樣也需要配套可操作性的規范來實現宏觀層面的規劃。檔案工作的相關制度和規范都需要固化至整體信息系統的各個環節中，通過技術的手段在系統中得以實現。從檔案的角度講，就是將電子文件的管理納入國家和行業信息化的規劃中，涉及電子文件從生成、流轉到鑒定、長期保管的各個環節都需要有可遵循、可操作的規范，只有這樣才能保障檔案信息的真實和安全。

其次，從檔案的管理模式分析，“大數據的興起，以浙江‘最多跑一次’、上海‘一網通辦’等為代表的電子政務服務的快速發展，要求檔案工作實現全面數字轉型，從‘雙套制’、‘雙軌制’過渡到‘單套制’、‘單軌制’”[5]3。新《檔案法》第三十七條規定了“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從根本上解決了檔案信息化建設的一大法律障礙，是社會需求的反映，檔案事業的一大進步。但是現實情況是，絕大多數檔案部門出于依賴心理或各種考慮依然固守“雙套制”。以前主要是大多數機構存在對電子文件認知的盲目性，不承認電子文件的憑證價值。現在新《檔案法》明確了電子檔案的法律地位，但是問題依然存在，檔案機構仍然存在對“單套制”的恐懼和對“雙套制”的依賴，在國家明確提倡或強制實行“單套制”之前，不愿做第一個吃螃蟹的人。究其根本原因即是電子文件管理中缺少對電子文件真實性進行認證的配套標準，或是這種認證的標準和手段不統一，不能讓所有人都認可這份電子文件的真實性。新《檔案法》第三十七條也明確規定了“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”。但是，怎么讓所有人都認可其來源可靠、程序規范、要素合規，沒有統一的標準或是技術手段來認證，就無法保證其真實性，也就無法讓檔案部門打消對“單套制”的疑慮。

再次，從管理電子文件的主要工具——電子文件管理系統來說，新《檔案法》第三十六條就具體明確地規定，“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當積極推進電子檔案管理信息系統建設，與辦公自動化系統、業務系統等相互銜接”。但是目前各行業領域發展水平不同，電子文件管理系統與業務系統對接模式各異、方案不一。電子文件管理系統接收范圍也不盡相同，系統功能不完善，大部分功能單一，僅能進行簡單的接收、管理、提供利用，甚至不能對元數據進行統一管理，這直接影響電子文件的管理質量，這種電子文件管理系統嚴格意義上講不是真正的電子文件管理系統。2012年國家標準《電子文件管理系統通用功能需求》的出臺至今也未能改變電子文件管理系統整體發展不平衡、不統一的狀態，這在耗費人力、物力、財力的同時，為未來的信息資源整合及共享埋下了隱患。

最后，從電子文件的管理目標來說，對具有憑證價值的電子文件進行長期保管，使其具有長期的可讀性和可用性，是檔案部門的根本職責所在。對此新《檔案法》第三十九條也做了明確規定：“電子檔案應當通過符合安全管理要求的網絡或者存儲介質向檔案館移交。檔案館應當對接收的電子檔案進行檢測，確保電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性。檔案館可以對重要電子檔案進行異地備份保管。”這對檔案部門長期保管電子文件提出了要求和挑戰。電子文件同紙質文件的保管利用有著本質的區別，電子文件本身就具有易改、易變、易失等特點，要保證它在接收、保管及利用的任何一個環節都符合安全要求，確保其“四性”特征，除了定期檢查、備份、進行格式轉換之外，更重要的是配套制定全面、科學的電子文件長期保管措施和遷移規劃。

三、新《檔案法》中電子文件相關配套制度之拙見

根據大數據時代給檔案工作帶來的影響，結合新《檔案法》中“檔案信息化建設”章節所述電子文件相關條文的分析，特提出以下配套建議。

1.將電子文件管理要求納入統一的信息系統平臺。從宏觀層面看，國家、各級政府除了把檔案信息化納入信息化發展規劃外，還建議把這一思路反映在統一的信息系統平臺構建上，從技術上給電子文件的安全保存和有效利用給予保障。從國情出發構建地域內、區域內、領域內統一的信息系統平臺，各區域領域又可互相搭建、轉換。由國家電子文件管理部際聯席會議辦公室牽頭，以項目或試點的形式，自上而下全面推進。

2.改革檔案管理模式，電子文件相關配套規范先行。“雙套制”運行使電子文件面臨風險，而且造成很大的資源浪費，從信息化發展及社會需求看，“單套制”的運行乃大勢所趨，要實現管理模式的改革，縮短“雙套制”向“單套制”的過渡時間，除了人的觀念、心理、國家層面的行政干預外，最重要的是電子文件自身需要克服歸檔難、鑒定難、保管難、利用又得不到認可的各種阻礙。如何做到新《檔案法》中要求的“來源可靠、程序規范、要素合規”？第一，建議制定《電子文件歸檔范圍與保管期限表》，從電子文件的來源處把關，歸檔范圍必須真實、完整、充足且具有可操作性，哪些電子文件及其哪些要素需要歸檔并永久保存，哪些只需要短期保存就可以刪除都需要逐一界定，這一工作必須通過開展需求調研來實現。這是電子文件管理的前端，前期的準備工作無法保證，后端的開發利用就無從談起。第二，電子文件的真實性是其作為證據的關鍵要素，新《檔案法》雖然規定了電子文件的法律效力，但是沒有真實性的統一認證，很難得到公眾的認可。而涉及電子文件真實性的核心技術——電子簽名（章）、認證技術、機構等技術規范不完備，已有的《中華人民共和國電子簽名法》較多針對電子商務領域。目前電子商務、電子政務領域運用最普遍的“數字簽名”技術，如果能夠保障電子文件的真實性、完整性和責任人的唯一性，得到絕大多數人的認可，筆者認為可以考慮上升為《數字簽名法》，作為規范進行全國推廣和應用。

3.配套制定相關標準，規范電子文件運轉程序。我們以“單套制”模式為目標，電子文件的管理及運轉需要通過完善、科學的管理系統來實現。無論是電子文件管理系統本身，還是新《檔案法》中提到的與OA系統、業務系統之間的對接，都存在不同程度的系統異構、流程異構、對接模式多樣的問題。針對這些問題，我們需要統一的解決思路。比如：要求各單位在國家已有的《電子文件管理系統通用功能要求》前提下，梳理各自業務流程，完善系統功能，與技術認證機構合作，保證電子文件真實性，建設適合電子文件運轉的科學、規范的管理系統。以上解決思路的每一步都需要配套統一的、可依照的、操作性強的標準和規范。梳理業務流程環節需要樹立電子文件全程管理的思想，有相對統一的系統間的對接方案，如高校檔案館檔案管理系統與OA系統的對接，各大高校就大不相同；為使電子文件流程管理更規范，更具操作性，還需要配套制定《電子文件歸檔與整理規則》，對電子文件運轉的每個環節進行整理規定和質量要求；在完善系統功能過程中，最重要的應是增加元數據的捕獲功能，這就需要有統一的《電子文件元數據規范》來支撐；電子文件管理系統中電子文件鑒定功能也是必不可少的，檔案人員對電子文件進行“四性”檢測，就需要統一的《電子文件“四性”檢測標準》；電子文件流轉至后端檔案管理系統后，檔案人員的主要任務即是電子檔案的長期保管和提供利用，要保證電子檔案“四性”特征，需要對不同重要程度、不同利用程度、不同等級的電子文件采取分級保管和遷移的策略。因此，還建議新《檔案法》應配套統一的《電子文件長期保存規范》《電子文件遷移規劃》，讓檔案人員在制定保管措施和遷移規劃時有據可依。

4.結合行業領域特點，配套專門性規范。新《檔案法》第四十一條提出：“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用。”如果沒有以上電子文件各個環節從管理到技術各層面統一的標準、規范的制定和推廣，這一目標很難實現。新《檔案法》同樣指出：“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定。”同樣，國家檔案主管部門也可會同各行業主管部門出臺適用于專門領域的電子文件相關標準和規范，對于推動數字資源跨區域、跨部門的共享利用具有積極的作用。如國家檔案局可會同教育部出臺適用于高校電子文件管理的《高校電子文件管理辦法》《高校電子文件管理系統功能需求規范》《高校電子文件管理模式規范》《高校電子文件歸檔范圍與保管期限表》等等。

又例如，海洋檔案是國家檔案的重要組成部分，其作用也日益凸顯，海洋領域檔案主管部門已經對各涉海單位海洋檔案做了統一的歸檔整理和移交規范要求，包括紙質和電子文件的管理。但是，對于電子檔案的管理和要求僅存在于移動介質，紙質檔案電子化的程度未從構建統一的系統平臺層面作出統一規范和標準要求。這也需要國家檔案主管部門會同相關部門進行規范化地推進。

另外，我們殷切希望的是，現有的檔案法律、標準、規范以及本文建議配套的相關規范的有效推廣必要時是否可以采取強制性的舉措及嚴密有序的監管措施來保障。避免因為法律、規范的推廣不充分、應用不足，致使法律、規范的權威性和認可度得不到保障。