克什克騰旗自然保護地整合優化對策探討

趙斌

（內蒙古自治區第二林業監測規劃院，烏蘭浩特 137400）

1 概述

1.1 背景

自然保護地是由各級政府和行業部門依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、自然生態系統和生態服務功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[1]。根據我國各類自然保護地存在的重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題，2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出構建科學合理的自然保護地體系。文章根據克什克騰旗自然保護地分布狀況，提出了整合優化對策建議，為做好自然保護地整合優化提供參考。

1.2 研究區概況

克什克騰旗地處內蒙古自治區東部、赤峰市西北部，位于內蒙古高原、大興安嶺南端山地和燕山余脈七老圖山的交匯地帶，南北長約207 km，東西寬約170 km，土地總面積206.73萬公頃。

境內分布有13個自然保護地，分別是內蒙古白音敖包國家級自然保護區、內蒙古達里諾爾國家級自然保護區、內蒙古青山地質遺跡自治區級自然保護區、內蒙古黃崗梁自治區級自然保護區、內蒙古樺木溝自治區級自然保護區、內蒙古烏蘭布統自治區級自然保護區、內蒙古克什克騰旗潢源自治區級自然保護區、內蒙古貢格爾草原旗級自然保護區、內蒙古黃崗梁國家森林公園、內蒙古樺木溝國家森林公園、內蒙古平頂山自治區級森林公園、內蒙古飛云渡自治區級自然森林公園、內蒙古克什克騰世界地質公園。按保護地類型級別劃分，其中：2個國家級自然保護區、5 個自治區級自然保護區、1 個旗縣級自然保護區、2 個國家森林公園、2 個自治區級森林公園、1個世界地質公園。

2 自然保護地整合優化思路及原則

2.1 自然保護地整合優化思路

自然保護地整合優化以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態文明思想，貫徹黨中央、國務院和自治區的決策部署，根據《指導意見》的要求[2]，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持問題導向，解決矛盾沖突，科學界定自然保護地范圍，優化功能分區，細化管控措施，加強和改進自然保護地管理，確保重要生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到有效保護，為構建以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，筑牢北方重要生態安全屏障提供生態保障。

2.2 自然保護地整合優化原則

自然保護地整合優化堅持保護第一，全面覆蓋，科學、先進與實用相結合等原則。

一是科學評估，合理整合優化。以生物多樣性為基礎，建立科學評價體系，著眼解決現實矛盾沖突和歷史遺留問題，為編制合理的整合優化方案提供依據。

二是應劃盡劃，應保盡保。保持自然生態系統完整性和生態廊道連通性，劃入與調出相結合，將應該保護的地方都保護起來，謀劃新設一批自然保護地。

三是實事求是，簡便易行。不預設自然保護地面積，簡化功能分區，采取差別化管控措施，對生態搬遷、永久基本農田、鎮村、礦業權等逐步退出設置過渡期，依法加強產權保護，穩妥推進。

四是統籌協調，做好銜接。結合國土空間規劃編制，銜接三條控制線劃定，與生態保護紅線評估調整同步開展，與永久基本農田核實整改協調推進，合理安排生產、生活、生態空間。

3 存在問題分析

3.1 自然保護地批復面積與矢量面積存在較大誤差

過去自然保護地批復時，只有大概范圍，現今自然保護地確定邊界時使用的是精度極高的“大地2000”坐標系統，造成了批復面積與矢量面積存在較大誤差的現象。如達里諾爾國家級自然保護區、克什克騰旗青山自治區級自然保護區等，面積相差400多公頃。

3.2 自然保護地界線不合理

過去劃定自然保護地時，調查研究不到位，只在地形圖上確定范圍，導致自然保護地界線不合理，在高技術手段已很成熟的今天，進行勘界調查時，與實際自然保護地保護邊界有很大出入，如克什克騰旗貢格爾旗級自然保護區等問題突出。

3.3 自然保護地之間交叉重疊現象嚴重

過去建立自然保護地部門之間不溝通，一些自然保護地存在多頭管理，導致自然保護地之間交叉重疊現象嚴重。如克什克騰旗黃崗梁自治區級自然保護區與黃崗梁國家森林公園、克什克騰旗樺木溝自治區級自然保護區與烏蘭布統自治區級自然保護區等。

3.4 自然保護地權屬有爭議

過去建立自然保護地，未對自然保護地權屬進行明確定義，造成現今因自然保護地權屬引起的矛盾較多，嚴重影響了自然保護地保護與管理。

3.5 自然保護地管理難

過去建立自然保護地，只進行了審批，未對管理機構進行建設，造成了現今很多自然保護地處于代管，甚至無管理機構的現象，已成立管理機構的自然保護地人員編制大部分也屬于空缺狀態。

3.6 自然保護地與地方經濟發展矛盾

生態保護與經濟發展是自然保護地整合優化工作中存在的最大矛盾，受到礦業權大面積審批、城鎮村莊和農田迅猛擴張、資源大力開發等影響，克什克騰旗自然保護地生態空間被大批占用，自然保護地面積急劇減少,自然保護地形勢依然嚴峻，保護與發展矛盾依然突出[3]。

4 自然保護地對策及建議

4.1 保護地面積以矢量面積為準

針對技術手段落后導致“自然保護地批復面積與矢量面積存在較大誤差”的問題,根據勘界調查數據、自然保護地地理位置、地形地貌、自然植被等各項因素，建議本次自然保護地整合優化工作中使用的所有面積數據，均以矢量數據為準。

4.2 勘界調查，明確界限

針對調查研究不到位導致“自然保護地界線不合理”的問題，根據自然資源部國家林業和草原局《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》自然資函【2020】71 號（以下簡稱“71號函”）的要求，建議在自然保護地整合優化前，進行勘界調查，并以勘界調查數據為自然保護地整合優化前數據，防止在后續的工作中，一個自然保護地出現兩個整合優化前數據。

4.3 調查交叉重疊地塊，連片補充減少的地塊

針對多頭管理導致“自然保護地之間交叉重疊現象嚴重”的問題，依據保護面積不減少，保護強度不降低，保護性質不改變的總體要求，建議對交叉重疊的自然保護地，按照保護級別的高低，對交叉重疊地塊進行調整。因此造成面積減少的現象，按照“應保盡保”的原則，把非自然保護地地塊納入到自然保護地當中，非自然保護地地塊應與自然保護地集中連片，避免出現“分離”現象，地類應以林地、草地、濕地等有保護價值的地塊為主。

4.4 評估自然資源，明確權屬

針對建立自然保護地導致“自然保護地權屬有爭議”的問題，建議以自然保護地自然資源評估為基礎，對自然保護地權屬進行明確。著眼解決現實矛盾沖突和歷史遺留問題，進而減少矛盾，為確定合理的整合優化方案做好準備。

4.5 健全管理機構，明確管理責任

針對管理空缺導致“自然保護地管理難”的問題，抓住自然保護地整合優化這次機遇，建議由政府出面，健全自然保護地管理機構，補齊人員編制，做到“一個自然保護地一個牌子”、“一個自然保護地一套班子”，加強自然保護地管理。

4.6 有的放矢解決保護與經濟發展中的矛盾

針對生態保護與經濟發展矛盾導致的“自然保護地與地方經濟發展矛盾”問題，依據“71 號函”的要求，并結合克什克騰旗實際情況，建議如下。

針對礦業權審批未考慮自然保護地“自然保護地內礦業權面積較大”的問題，自然保護區核心保護區內礦業權逐步有序退出，一般控制區內的礦業權停止勘查開采活動，到期后做退出處理。自然公園內礦業權應同自然保護區一般控制區對待。

針對保護地權屬不明確“自然保護地內城鎮建成區及村莊較多”的問題，根據“71號函”的要求，結合克什克騰旗現狀問題，建議城鎮建成區及100 戶以上村莊調出自然保護地，剩余村莊在不擴大現有建設用地的情況下，允許修繕生產生活以及供水設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖等活動。

針對建立自然保護地未考慮地方群眾生產生活發展空間“自然保護地內基本農田較多”的問題，建議自然保護區核心保護區內基本農田退出至一般控制區，一般控制區內基本農田保留現狀，減少甚至禁止農藥使用。自然公園內基本農田應同自然保護區一般控制區對待。

針對人工商品林的保護規劃與開發利用不明確“自然保護地內人工商品林面積所在比例較高”的問題，按照“71號函”的要求，克什克騰旗屬于荒漠化和水土流失嚴重地區，人工商品林應保持現狀。

針對充分依賴地方經濟發展空間“自然保護地內合法線性基礎設施和供水等涉及民生的基礎設施較多”的問題，根據“71號函”的要求，建議保持現狀。

5 結語

克什克騰旗地理位置特殊，自然保護地類型眾多，自然保護地整合優化工作中出現的問題具有代表性與典型性，針對研究區問題提出對策與建議，以期對其他區域自然保護地整合優化工作的推進有積極的引導、示范作用。