基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的探索與思考
——以F市為例

陳融梅

（中共福清市委黨校 福建福清 350300）

基層治理是國家治理的基石，基層治理是否有效，直接決定著經(jīng)濟社會是否能夠持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮[1]。黨的十九大報告提出，要“推動社會治理重心向基層下移”,“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[2]。習近平總書記在全國組織工作會議上強調(diào)，基層黨組織要“引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向”[3]。黨的十九屆四中全會進一步明確了要將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為重大戰(zhàn)略任務(wù)。可以說，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其重點及瓶頸均在于基層。創(chuàng)新并優(yōu)化基層治理機制，既會促進國家治理能力、治理體系的發(fā)展，也會推動上到省市下到鎮(zhèn)村等各級黨政部門加快改革的進程。在實施鄉(xiāng)村振興的大背景下，著力探尋適用于新時代發(fā)展環(huán)境下的基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的路徑，對促進基層黨建穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展、全面提升鄉(xiāng)村治理能力大有裨益。

一、F市基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的探索實踐

近年來，F(xiàn)市大力加強基層黨組織建設(shè)，積極開展“黨建引領(lǐng)、多維治理”行動，全面推進“紅色領(lǐng)航工程”。經(jīng)過不懈探索和持續(xù)發(fā)展，逐步走出了一條與F市特有的鄉(xiāng)村治理模式，為全面提高鄉(xiāng)村治理能力提供了強大保障，既有助于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又保證了鄉(xiāng)村的安定和諧。

（一）搭建鄉(xiāng)賢平臺，發(fā)揮民間資源優(yōu)勢

F市深入挖掘并充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢僑賢等資源優(yōu)勢，全面推行“黨建引領(lǐng)，鄉(xiāng)賢補位”的基層治理模式，由鎮(zhèn)街黨員干部牽頭，嚴格按照《社會組織登記管理條例》規(guī)定，搭建各類規(guī)范有效的平臺，引導鄉(xiāng)賢們通過會議活動、建言獻策、捐資出力等方式參與鄉(xiāng)村治理，為推進基層社會治理提供了新理念、新方法。有數(shù)據(jù)顯示，F(xiàn)市494個村（居）已廣泛建成鄉(xiāng)賢促進會，實現(xiàn)了全面覆蓋，容納鄉(xiāng)賢28643人。2018年至2020年，共籌集資金近9億元，組織鄉(xiāng)賢助力鄉(xiāng)村振興活動6千余次。鄉(xiāng)賢在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強F市基層治理等方面發(fā)揮了不可忽視的作用[4]。

（二）實施“同置業(yè)、壯村財”工程，培育壯大集體經(jīng)濟

為發(fā)展村集體經(jīng)濟，近年來，F(xiàn)市注重發(fā)揮黨組織優(yōu)勢，制定并踐行“村集體經(jīng)濟發(fā)展三年行動計劃”，發(fā)布了《F市“同置業(yè)、壯村財”行動實施方案》，組織并開展黨建引領(lǐng)“同置業(yè)、壯村財”行動[5]，創(chuàng)造性地推出了“養(yǎng)雞生蛋”“買雞下蛋”“馴雞孵蛋”“送雞產(chǎn)蛋”的發(fā)展模式，全面助推鄉(xiāng)村振興。即通過分類型就近建物業(yè)、薄弱村異地購物業(yè)、盤活資源換物業(yè)、鼓勵鄉(xiāng)賢捐物業(yè)等方式，鼓勵引導各鎮(zhèn)村因地制宜地創(chuàng)造村集體的“造血機器”，解決部分村“窮家難當”的難題。目前，全市四百余個行政村已徹底清除了各種薄弱村（集體經(jīng)營收益5萬元以內(nèi)）、空心村。由此，在提升農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，促其實現(xiàn)安定穩(wěn)定。

（三）強化隊伍建設(shè)，提升村級組織實力

為了有效提高村干部能力、強化村級黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力，打造一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的人才團隊，F(xiàn)市把人才隊伍建設(shè)擺到重要位置，著力構(gòu)建與新時代發(fā)展需求相適應(yīng)的干事創(chuàng)業(yè)隊伍。自2018年以來，共公開選聘了476名村務(wù)員以及百余名城市基層黨建專職工作者，全面改善村干部隊伍結(jié)構(gòu)，有力增強了推動鄉(xiāng)村振興的“軟實力”，使得村級組織整體實力大幅提升。

（四）加強幸福院建設(shè)，推進養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展

幸福院建設(shè)亦是F市探索“黨建引領(lǐng)、多維治理”鄉(xiāng)村治理的模式之一。為持續(xù)推進幸福院健康發(fā)展，F(xiàn)市出臺了多項文件，比如《F市農(nóng)村幸福院建設(shè)實施方案（試行）》《農(nóng)村幸福院建設(shè)及運營資金使用管理有關(guān)規(guī)定》《F市農(nóng)村幸福院驗收考評細則（試行）》等，并采取多元化資金籌集方式，不斷健全幸福院建設(shè)的長效運營機制。同時，緊隨時代發(fā)展，積極優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)模式，推出幸福院“3+N”升級版，努力探索出一套完善嚴謹、規(guī)范可行且具有良好復(fù)制性和可操作性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)管理保障模式，全面拓展休閑娛樂、強身健體、法律援助等多元服務(wù)，將養(yǎng)老水平從“老有所養(yǎng)”層面提升至“老有所樂”。現(xiàn)如今，F(xiàn)市提升改造農(nóng)村幸福院已有382家，其覆蓋率達到87.21%，每日可服務(wù)老年人活動人數(shù)約1.32萬人次，約6790位農(nóng)村老人可享受用餐服務(wù)，提供醫(yī)療保健人數(shù)約4632人次[6]。F市嘗試以構(gòu)建農(nóng)村幸福院、打造鎮(zhèn)街敬老院等為切入點，大大提高了村居老人的幸福感、歸屬感，為加快民生事業(yè)發(fā)展步伐邁出堅實一步。

二、F市黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展短板

（一）綜合處置問題能力有待提高。隨著基層治理體制和治理能力現(xiàn)代化水平的提高，網(wǎng)格化所承載的服務(wù)管理職能逐漸拓展到社會各個領(lǐng)域，日常工作主要體現(xiàn)在為群眾服務(wù)和解決各類矛盾問題中。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個別村居仍然存在圖省事、嫌麻煩等心態(tài)，工作缺乏主動性，對網(wǎng)格化服務(wù)管理認識模糊，重視程度不夠。尚未將網(wǎng)格化服務(wù)管理工作與環(huán)境綜合整治、社會維穩(wěn)安保、文明城市創(chuàng)建等工作進行有機結(jié)合，在投入力度、制度建設(shè)、人員配備、氛圍營造等方面還有所欠缺。此外，雖然網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的方式方法已經(jīng)推行多年，可仍有不少群眾對“網(wǎng)格化”知之甚少、感到陌生。

（二）村居內(nèi)部協(xié)調(diào)處置機制不夠健全。部分村居存在兩委成員工作積極性不高、監(jiān)管職責不明確、發(fā)現(xiàn)問題不主動、重形式輕內(nèi)容等問題。一些上級已經(jīng)批辦的事項，個別村居內(nèi)部成員仍拖著不辦，甚至推諉扯皮，使得工作停滯不前。有的村部真正管事人不負責網(wǎng)格工作，負責具體工作的人在村里又做不了主，直接影響工作執(zhí)行力度。

（三）村兩委的權(quán)責劃分較為模糊。從制度設(shè)計的層面來講，村委會與村黨支部之間的關(guān)系本應(yīng)該清晰明朗，其中，村黨支部處于領(lǐng)導核心地位，村委會在其領(lǐng)導下依法組織村民自治。然而在實踐中，部分村兩委權(quán)責劃分不清晰，協(xié)同處理事務(wù)、共同推進新農(nóng)村建設(shè)的配合度不夠。部分黨支部書記在開展工作的過程中過度強調(diào)其自身“一把手”角色，而有的村委會則側(cè)重自治，無論是思想意識方面，還是行動舉措上，兩委之間往往難以達成共識，甚至形成了對立關(guān)系，不僅在一定程度上影響了工作成效，也不利于村民自治和民主管理的開展。

（四）群眾參與意識比較淡薄。構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、群眾參與、法治保障的新型鄉(xiāng)村治理體系，是提高鄉(xiāng)村治理水平的重要手段。其中群眾的參與和支持是關(guān)鍵一環(huán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)老百姓對鄉(xiāng)村治理事務(wù)參與度不高。從主觀因素看，他們認為鄉(xiāng)村治理是黨委、村委的工作，“事不關(guān)己”，因此缺乏動力，甚至對一些問題“聽之任之”；其次，群眾參與渠道單一、參與制度缺失、鄉(xiāng)村社會治理目標與群眾實際需求不吻合等也是群眾熱情不足的重要原因；此外，群眾參與層次較低，多集中于文化娛樂、環(huán)境綠化等層面，鮮少參與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、個人權(quán)益保護等實質(zhì)性的公共治理事項。這些都在一定程度上制約了鄉(xiāng)村社會治理的有效開展。

三、基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的路徑探索

（一）實施先鋒領(lǐng)航，打造“紅色引擎”

堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導，著力推進黨的基層組織建設(shè)，在村居的不同群體中組建黨支部，實現(xiàn)基層黨組織全覆蓋，全面夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。實施“先鋒領(lǐng)航”行動，注重挖掘和打造農(nóng)村黨建品牌，以其示范和帶動作用，整頓和提升農(nóng)村軟弱渙散的黨組織，努力實現(xiàn)基層黨建工作的全域提升。通過建立黨代表活動室，引導黨代表、黨員志愿者等進入村居、親近群眾，成為反映民意、服務(wù)村居、引領(lǐng)村居先進文化的帶頭人團隊，進一步強化基層黨組織在基層服務(wù)體系建設(shè)中的核心作用，從而有效地帶動其它各類組織的建設(shè)[7]。同時，加大對村級黨組織帶頭人和農(nóng)村黨員的培訓教育力度，對村黨支部書記實行專業(yè)化培訓和職業(yè)化管理，并不斷擴大基層黨員在農(nóng)村中的積極影響力，形成一支強有力的“紅色引擎”隊伍。

（二）完善服務(wù)功能，優(yōu)化管理體制

隨著時代的發(fā)展，群眾的自主意識不斷增強，利益訴求日益增多，這是對農(nóng)村基層黨組織服務(wù)群眾、做群眾工作的能力的直接考驗。因此，必須不斷提高基層服務(wù)型黨組織建設(shè)水平。要健全黨群服務(wù)制度，圍繞群眾的需求，加快構(gòu)建常態(tài)化、長效化的服務(wù)機制。要在搭建服務(wù)平臺和創(chuàng)新服務(wù)方式上下功夫，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部入戶走訪和黨員聯(lián)系農(nóng)戶制度，并充分利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，打造溝通及時、反饋到位、良性互動的服務(wù)機制和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理模式，第一時間梳理和解決好群眾的各類訴求，以免出現(xiàn)由于問題的長期堆積而產(chǎn)生的對黨組織的“積怨”現(xiàn)象。此外，健全和完善支委會議事、民主管理、民主評議黨員及村務(wù)公開等制度，逐步推動村級黨組織工作的制度化、有效化、規(guī)范化建設(shè)[8]。并在對基層黨委政府和村居各自職能以及村居各類辦事機構(gòu)、民間組織、基層自治組織等各項職能充分明確的前提下，打破原有的基層縱向管理模式，進一步精簡管理層次，優(yōu)化基層管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（三）增強自治能力，提升法治水平

不斷強化基層自治功能，合理界定村委會職責，使村委會打破行政約束，減輕村委會壓力，明確村委會對村民代表大會負責，根據(jù)農(nóng)村建設(shè)實際工作需要，為其輸入一定的人力、資金等資源，逐步提升村居的自治水平和協(xié)調(diào)合作能力。堅持農(nóng)民主體地位，切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，不斷提高村民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的意識和能力。同時，要加強法制建設(shè)，使基層自治有法可依。為適應(yīng)基層管理新模式，應(yīng)加快修改或出臺一系列有利于基層自治的政策和法規(guī)，進一步明確村委會的職責范圍，強化村委會的自治功能，厘清政府與村委會、村居其他社會組織之間的關(guān)系，讓各法律關(guān)系主體的權(quán)責得到進一步清晰，推動基層治理有序性、法治化發(fā)展。此外，在切實保障自治權(quán)的同時，還要注重在加強鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，培育多元主體共同參與的鄉(xiāng)村治理模式以及健全公共法律服務(wù)等方面下功夫，不斷提高鄉(xiāng)村治理的法治化水平[9]。

（四）明晰兩委權(quán)責，強化工作合力

首先，進一步明確村“兩委”角色，對其各自權(quán)責進行充分明晰，厘清兩者關(guān)系。村黨支部和村委會之間屬于領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系，其中，村黨支部的領(lǐng)導地位主要表現(xiàn)為：一是發(fā)揮領(lǐng)導核心作用。在農(nóng)村中，負責對本村重大事務(wù)的決策，將黨的路線政策和方針有效傳遞至基層并積極貫徹和全面落實，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村委會與其他村級組織間的關(guān)系，努力構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。二是發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。在遵循先黨內(nèi)后黨外這個基本原則的前提下，深入商討村內(nèi)各項重大事務(wù)，積極發(fā)揮黨員先鋒模范作用，尊重并實施村民會議和村民代表會議依法作出的合理決定。三是全力支持村委會開展工作。引導村委會在自覺遵循國家法律法規(guī)的前提下，以維護農(nóng)民根本利益為出發(fā)點和落腳點，獨立開展工作，積極履行職能，全面監(jiān)督并及時懲處違反《村民委員會組織法》的人與事；其次，“兩委”班子成員應(yīng)擺正位置，切勿由于“兩委”班子成員缺乏對其定位和職責的清晰認識，而在工作開展過程中出現(xiàn)“越權(quán)”“缺位”等問題。應(yīng)當在各自的權(quán)限內(nèi)、職位上充分發(fā)揮潛力和作用，形成最大合力，通過有效的鄉(xiāng)村治理方式助力鄉(xiāng)村振興。