國外監測評價手段對我國糧食儲存管理的啟示

何巖巍，李慧強

（1.北京市社科院，北京 100101；2.中國糧食研究培訓中心，北京 100125）

我國糧食儲備管理制度經過長期的發展已取得巨大成就，在保障國家糧食安全上起到重要作用。然而，糧食儲備管理中仍存在諸多問題，譬如庫存賬實不符、糧食儲存質量以及儲備量輪換管理等問題[1]，可以通過了解和分析國際上先進的監測評價經驗，并從中得到啟示和借鑒，以加強和完善我國的糧食儲備管理制度。

1 聯合國系統及發達國家對監測評價概念的界定

監測評價是現代項目管理的重要方法與工具，按照聯合國系統及發達國家的定義，監測是一種連續不斷的評價，是日常管理工作的一部分，具有及時性特點，而評價則帶有階段性，是對一段時期內的項目活動情況及其效果和影響的評估。在發展中國家的實際工作中，一般人對監測與評價的界定不太清晰，常模糊兩者之間的界限。有研究者認為，監測和評價工作的失敗主要原因，就是在項目設計階段就對這兩個概念做了錯誤應用[2]。

通常來說，監測工作著重于監測執行過程中的完成情況及存在的問題，而評價則著重于執行后所產生的效果和影響。監測和評價均是分析數據并為決策提供信息的工具，對日常管理進行研究，并對一些問題的調查和初步分析是監測；評價則是在監測基礎上對問題的進一步深化研究，即監測著重于過程，是一種微觀管理手段，評價則看重結果，重點為宏觀決策服務。監測與評價都可視為一種評價，兩者區別在于所評價的方法和內容不同，可以把監測理解為一種簡單快速的評價，評價是對項目的深入、全面及戰略性的評價。

2 聯合國系統及發達國家中運用監測評價的經驗

監測和評價作為一種現代管理手段源于20 世紀30年代的美國，但聯合國系統是倡導和應用監測評價最多的機構之一，并且成功實現項目管理的“耳目和大腦”的作用，有效解決了計劃項目中管理效率低的問題。

具體來說，在聯合國系統及發達國家監測評價的作用主要體現在為決策服務、增強責任感、學習和促進能力建設等四個方面。在決策方面，監測日常收集的數據和信息指向評價，最終為宏觀決策服務，提高決策的合理性和科學性；在責任方面，監測評價通過對基礎數據的分析應用，明確計劃實施過程中相應層級的負責人，界定權責利，促進各方不斷探索和解決問題的能力，增強責任感；在學習方面，監測評價的過程就是不斷學習的過程，通過監測體系能及時發現計劃項目執行過程中的問題，采取相應行動，不斷總結經驗教訓，從中獲得知識和能力，也可以應用到未來類似問題中去；在能力建設方面，監測評價通過改進決策方式，增加責任感以及不斷的學習，最終提升管理和決策的能力。

從聯合國系統及國外發達國家的經驗來看，無論從理論到實踐，監測評價在改善計劃的決策、執行力以及效果影響方面均具有十分明顯的作用。

3 國外監測評價手段對我國糧食儲備管理的啟示

3.1 通過監測手段可以準確獲得糧食儲備的基礎數據

糧食儲備基礎數據的缺失或失真，會導致糧食生產、需求、加工等方面信息缺失，進而引發糧食儲備管理中出現各種問題。從這個角度看，獲得準確的糧食儲備數量和規模的準確數據，是目前的當務之急。

監測的基本職能主要體現在數據的動態采集方面，通過監測手段，可以獲得準確的糧食儲備數量和規模的準確數據，這些基礎數據既包括歷史上的數據，也包括隨著現實而變更的數據。糧食入庫質量是提高糧食儲存質量的基礎，也是確保糧食質量、保證糧食安全儲存和提高儲存品質的基礎，可以按照一定的指標體系進行細化監測。其中，質量安全可以再次細分成質量等級、內在品質、水分含量、生芽、生霉等情況，糧食生產和儲存過程中施用的藥劑殘留、真菌毒素、重金屬及其他有害物質污染等情況。通過監測手段，確保庫存糧食數量真實、質量良好、儲存安全、管理規范，為國家宏觀調整奠定基礎[3]。

鑒于政府儲備一直是我國糧食儲備的主力，監測的焦點應聚焦在中儲糧、中糧及相關承儲企業的糧食庫存。

3.2 通過評價手段可以控制糧食儲備管理中的關鍵點

評價自身具有階段性評估的特點，可以在監測的基礎上，針對一段時期內糧食儲備管理中出現的狀況、效果和影響進行評估。監測評價在重點環節和重點部位的監管方面，可以從一個新的角度彌補或超越以往的監管手段，強化去庫存過程中的監管工作。

不同地區和不同階段的管理側重點不同，需要在前期監測的基礎上結合影響糧食儲備的相關因素，對關鍵業務點進行研究，針對一些突出問題進行調查分析。監測評價通過日常動態監測和定期階段性分析評價，追蹤梳理出“轉圈糧”等問題的線索，及時把握事物動態發展及其趨勢，突出糧食儲存管理整頓重點，為建立防控機制、強化層級監督等落實整改提供有效支撐。將上述監管漏洞化整為零，防患于未然之中。

隨著監測手段應用的深入，尤其是信息技術在監測評價中的應用，逐步建立糧食庫存可追溯動態監管機制，既能節約監督成本、推動監管的常態化，又能抓住要害、有的放矢督促和指導各方嚴格執行政策性糧食銷售政策，嚴厲打擊各種違法違規行為等。不斷增強相關管理人員的責任感，把新發展階段糧食庫存管理提高到一個新的水平。

3.3 通過監測評價手段可以預測追蹤相關因素的變動情況

我國現有糧情監測預警體系尚不健全，缺乏完整統一規范的信息監測平臺和科學靈敏的預警預測功能。糧食庫存監管效率低，成本高。

監測和評價是分析數據并為決策提供信息的工具，監測評價與預警有著密切的聯系，可以在監測評價的基礎上，形成糧食儲備管理的預警機制，通過監測評價手段及時提供警示信息，防患于未然。只有在日常監測的基礎上，預警才有可能獲得較為準確的依據，真正做到為決策服務[4]。

對糧食去庫存的衡量和評價，包括基于歷史及現實的分析評價，也包括對于未來預測的分析評價。一般認為影響糧食安全的因素主要是糧食儲備率、糧食價格上漲率和糧食貿易依存度，這三者在很大程度上解釋糧食安全綜合指數的波動，也會受到重大自然災害和突發事件的影響，要對這些因素進行量化、區分和范圍界定，進而找到具體原因，及時制定調控預警指標，實施先兆預警，并及時層層上報。

3.4 通過構建監測評價體系可以為糧食倉儲設施建設融資

經過幾十年的糧倉建設，我國的儲糧設施雖然在很大程度上得到一定程度的改善，但是糧食收儲設施能力嚴重不足，尤其是基層糧食收儲設施陳舊老化嚴重的問題依然非常突出，安全生產隱患很大。

從國際上的經驗來看，對政府公共領域的投資項目實行監測評價制度往往是這一制度得以建立的初衷，并最終發展到對政府計劃、行業和政策等更寬更廣的領域進行監測和評價。監測評價是發達國家一種成熟的管理手段，若構建并深化監測評價體系在國家糧食儲備管理中的應用，并不斷強化監測評價體系在糧食儲備管理中的導向作用，良好的糧食儲備管理中可以吸引更多國外及國內的社會資本進入糧食行業，為未來開展社會資本融資提供便利。

從監測評價體系上看，我國在開展監測評價工作時，可以效法部分區域糧食管理中開展的直屬庫總會計師委派制度[3]，將監測評價置于類似地位，并上調到向總公司、國家糧食行政管理部門負責的層面，必要時可以直接向更高層次的決策部門匯報，從制度上保障國家糧食安全，未來也可以漸進式地建立和完善系統的國家監評體系[5]。

4 結論

綜上所述，監測評價作為現代項目管理的重要方法與工具，聯合國系統及國外發達國家的經驗來看，無論從理論到實踐，監測評價在改善計劃的決策、執行力以及效果影響方面均具有十分明顯的作用。通過監測手段，可以迅速準確地獲得糧食儲備管理中的各種基礎數據，這些基礎數據既包括歷史上的數據，也包括隨著現實而變更的數據；通過監測評價手段，可以針對重點環節和重點部位，及時提出整改和調整意見，強化去庫存過程中的監管工作。同時，建立有效的糧食安全預警系統，為有關部門決策提供有效的信息支持，未來可以為開展社會資本融資提供便利，為綠色生態儲糧奠定基礎，進一步推動糧食儲備管理邁入現代化。