公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享研究*

（長春工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，吉林 長春 130012）

0 引言

截止到2020 年，國內(nèi)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺顯示，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)集總量達(dá)到62 801 個，與2019 年相比數(shù)據(jù)開放平臺新增了36 個地方平臺[1]。隨著大數(shù)據(jù)時代的快速發(fā)展，開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享成為當(dāng)今治理公共危機(jī)的重要媒介。數(shù)據(jù)是事實或觀察的結(jié)果，是對客觀事物的邏輯歸納。開放政府?dāng)?shù)據(jù)是在傳統(tǒng)數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)上，以信息技術(shù)為載體向社會公眾傳遞實時信息，具有快捷的、無差別的和免費(fèi)的特點[2]。實現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享的真實性、準(zhǔn)確性和及時性對公共危機(jī)治理起著重要的作用。公共危機(jī)治理下開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享的分析，對政府及有關(guān)部門加強(qiáng)對公共危機(jī)的治理和保障國家穩(wěn)定具有重要作用。

國內(nèi)外學(xué)者針對公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行了研究。國外學(xué)者Steven 較為系統(tǒng)闡釋了公共危機(jī)管理分析框架；Hoffman 指出政府?dāng)?shù)據(jù)開放后，數(shù)據(jù)可以轉(zhuǎn)化為信息，信息再轉(zhuǎn)化為知識，公民可以基于這種知識做出決策并采取相應(yīng)的舉措；肖軍鵬強(qiáng)調(diào)公民參與在公共危機(jī)治理中的作用；王樂夫認(rèn)為有效應(yīng)對危機(jī)就要加強(qiáng)完善危機(jī)治理；莊周波提出加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放在應(yīng)急管理中運(yùn)用的措施；周健等認(rèn)為政府信息公開要使公眾便于接受，同時依法享用各級政府部門所掌握的信息。上述研究成果主要從公共危機(jī)相關(guān)概念界定、開放政府?dāng)?shù)據(jù)或政府信息公開等角度進(jìn)行梳理和評述，對公共危機(jī)治理具有一定的借鑒和參考價值，但目前缺乏多元化的公共危機(jī)治理下開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享機(jī)制及發(fā)展趨勢進(jìn)行綜述的成果。

本文試圖解決以下3 個方面的問題：1）公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享存在著什么樣的問題？2）公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享機(jī)理中各個主體承擔(dān)著什么任務(wù)？3）根據(jù)公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享模型的構(gòu)建可以提供什么樣的危機(jī)治理策略？本文從現(xiàn)有的理論出發(fā)，結(jié)合2020 年新冠肺炎疫情事件，對公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源共享機(jī)理的運(yùn)行過程進(jìn)行研究，對于更好地在危機(jī)治理中實現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)及時共享提供一定的指導(dǎo)。

1 相關(guān)概念與文獻(xiàn)

1.1 公共危機(jī)治理

學(xué)者王勇誠指出，我國地方政府依舊局限于傳統(tǒng)思想去進(jìn)行公共危機(jī)治理；他認(rèn)為應(yīng)該全面的，并且從人類自身行動與實踐影響性的角度出發(fā)對當(dāng)今社會頻繁發(fā)生的公共危機(jī)事件進(jìn)行深入而全面的反省和思考。結(jié)合2003年的“SARS 非典”事件和2020 年的新冠肺炎疫情事件，對公共危機(jī)治理這一概念進(jìn)行了總結(jié)得出，公共危機(jī)治理是政府運(yùn)用治理理論對公共危機(jī)事件進(jìn)行協(xié)同管理，公共危機(jī)涉及的領(lǐng)域較廣，對社會產(chǎn)生的負(fù)面影響嚴(yán)重，它的根本目標(biāo)是促進(jìn)公共利益最大化和協(xié)同效應(yīng)最大化，這就需要由政府主導(dǎo)盡快做出應(yīng)急決策[3]。

1.2 開放政府?dāng)?shù)據(jù)

對于開放政府?dāng)?shù)據(jù)這一概念，學(xué)者鄭磊等認(rèn)為開放政府?dāng)?shù)據(jù)是使用信息技術(shù)主動向所有公眾免費(fèi)地、無需授權(quán)地、無差別地開放政府?dāng)?shù)據(jù)，數(shù)據(jù)應(yīng)保持原始的、無專屬所有權(quán)的、可被機(jī)器讀取的，并具有多種格式以滿足不同類型用戶的需求[4]。任何個人、企業(yè)和社會組織都可對這些數(shù)據(jù)開發(fā)利用，以實現(xiàn)增值與創(chuàng)新，提升整個國家在經(jīng)濟(jì)、社會和文化等領(lǐng)域的競爭力；夏義堃認(rèn)為開放政府?dāng)?shù)據(jù)基本要求是政府?dāng)?shù)據(jù)可以為社會所自由獲取、廣大公眾與政府機(jī)構(gòu)可以互動、API 對外開放。

1.3 信息資源整合與共享

信息資源整合是指在一定組織的領(lǐng)導(dǎo)下，政府部門利用各種信息通信技術(shù)將分散的信息進(jìn)行有機(jī)集成，實現(xiàn)相互滲透、有效控制與高度協(xié)同。政府平臺信息資源整合又包括政府信息資源共建和共享兩個方面；開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺中信息資源共享指政府部門在依法履行職能過程中向其他政府部門提供信息或者向其他政府部門獲取政務(wù)信息的過程[5]。開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享主要可以劃分為政府與公眾之間的信息資源共享、政府部門間的信息資源共享和政府部門內(nèi)部信息資源共享三個主要方面。構(gòu)建功能完善、運(yùn)行高效的政府信息大數(shù)據(jù)平臺對于整合政府信息資源、實現(xiàn)信息資源的共享、優(yōu)化政府管理職能、提升政府服務(wù)水平具有重大意義。

2 公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享的現(xiàn)實情況

2.1 數(shù)據(jù)碎片化嚴(yán)重

據(jù)IDC 報道，中國的數(shù)據(jù)總量增長到15.3ZB，云數(shù)據(jù)占數(shù)據(jù)中心流量的90%以上。當(dāng)前，公共危機(jī)治理中存在著缺乏高質(zhì)量數(shù)據(jù)應(yīng)用的問題，導(dǎo)致開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺無法進(jìn)行數(shù)據(jù)整合、提取。數(shù)據(jù)本身的非數(shù)字化、非結(jié)構(gòu)化特點成為數(shù)據(jù)整合利用的障礙[6]。政府部門通過自身平臺提供的信息數(shù)據(jù)質(zhì)量低，碎片化嚴(yán)重，沒有對公眾關(guān)心的傳染源及高危患者的行蹤做具體的分析和指導(dǎo)，從客觀上造成了疫情防控的延誤。很多地區(qū)及數(shù)據(jù)端口的數(shù)據(jù)割裂，大量數(shù)據(jù)面臨重復(fù)收集的問題，各省市之間的人流量聚集在鐵路、航空多個數(shù)據(jù)端口，醫(yī)療物資分散，信息的社會利用率較低，信息資源不能高質(zhì)量利用整合。

2.2 平臺功能不完善

結(jié)合此次新型冠狀病毒疫情，我國各地開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺更新頻率還有待加強(qiáng)。開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺動態(tài)更新數(shù)據(jù)僅占總數(shù)據(jù)量的30%，靜態(tài)數(shù)據(jù)占到64%，每日更新和實時更新的數(shù)據(jù)僅占6%。數(shù)據(jù)的更新頻率慢在一定程度上說明了政府對開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)的重視程度不夠。在眾多的地方開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺上的數(shù)據(jù)更新多為靜態(tài)，沒有將歷史上不同時間更新多個批次的數(shù)據(jù)留在平臺上，導(dǎo)致公眾不能及時了解最新官方數(shù)據(jù)，也失去了數(shù)據(jù)資源的動態(tài)使用價值。

2.3 信息使用素質(zhì)偏低

信息使用素質(zhì)低。數(shù)據(jù)檢索功能不健全是制約政府與公眾雙向互動的重要因素，在我國已建成的數(shù)據(jù)開放平臺上，社會公眾在數(shù)據(jù)獲取方式方面缺乏便捷性，極大降低了用戶的體驗度和參與積極性。面對公共危機(jī)事件，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺提供的數(shù)據(jù)廣泛，但如果公眾想了解最新消息，在平臺搜索可能要花費(fèi)大量的時間，或者根本不能獲取，甚至在政府推出的微博、APP、公眾號中也找不到自己想要的信息，這對公共危機(jī)治理的全民參與帶來了難題。

3 公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享機(jī)理

3.1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享中信息資源的采集

政府和社會機(jī)構(gòu)作為治理公共危機(jī)的主體，在危機(jī)事件發(fā)生后，政府及有關(guān)部門開展啟動危機(jī)治理聯(lián)動預(yù)案，聯(lián)合衛(wèi)生防疫部門、公安、醫(yī)院等單位開展緊急處置，第一時間向上級報告，為了更好的解決公共危機(jī)事件，及時了解公眾需求，進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)搜集。在信息采集環(huán)節(jié)，政府相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法依職，采集相關(guān)信息。所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源經(jīng)事后整理形成事件數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)、處置數(shù)據(jù)以及行為數(shù)據(jù)等，對于危機(jī)資源的搜集報送、有效流動、合理配置和預(yù)警，信息采集環(huán)節(jié)是開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺及時向社會公布官方信息的重要一環(huán)。

3.2 開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享中平臺的運(yùn)行

政府在對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理時，從不同的角度對數(shù)據(jù)進(jìn)行解析，數(shù)據(jù)資源在公共危機(jī)治理中所發(fā)揮的作用也不同。建立詳盡的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，按照規(guī)范的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，統(tǒng)一其屬性和格式，在運(yùn)行的過程中保證更新的時效、數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度以及檢索功能的完備性，能極大程度地沖破開放政府?dāng)?shù)據(jù)在公共危機(jī)治理過程中所面臨的技術(shù)障礙。此外，可機(jī)讀的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)不僅能實現(xiàn)云存儲和數(shù)據(jù)共享，還能便于多語言媒體對其進(jìn)行識別，推動國際化的數(shù)據(jù)合作進(jìn)程[7]。

3.3 開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享中的反饋機(jī)制

公共危機(jī)治理中的開放政府?dāng)?shù)據(jù)使用主體包括政府管理人員、專家組、救治人員、媒體工作者和社會公眾，他們在獲取信息資源后，及時進(jìn)行反饋，有利于開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺再運(yùn)行。此外，開放政府?dāng)?shù)據(jù)還會帶來部分社會價值[8]。政府通過公開交通、環(huán)境、衛(wèi)生醫(yī)療等類型的數(shù)據(jù)，使民眾能隨時了解與其生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，民眾的積極反饋能督促政府更準(zhǔn)確高效地完成社會治理。因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享需要廣泛聯(lián)合全社會各個部門的力量，以政府為主導(dǎo)，跨部門、跨區(qū)域協(xié)同合作建立起公共危機(jī)事件開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源信息共享中心，這有利于將各類公共危機(jī)事件的危害降到最低。

4 公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享策略

4.1 加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合能力

1）應(yīng)建立一套完整的信息安全防御系統(tǒng)。在出現(xiàn)黑客攻擊等突發(fā)情況時，做到及時響應(yīng)和解決問題，減少關(guān)鍵信息被篡改及泄露的可能。2）要注重信息的整合，政府或其他部門利用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、抓取海量信息的同時，應(yīng)確保數(shù)據(jù)的一致性、真實性、及時性并且優(yōu)化統(tǒng)計方法，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量及公共危機(jī)治理水平。3）注重指揮人員、現(xiàn)場處置人員和信息技術(shù)專員的緊密聯(lián)系，建立高效的信息共享渠道，便于現(xiàn)場和后方的交流互通，及時更新應(yīng)對方案，實現(xiàn)政府和公眾之間的信息安全交互。

4.2 加強(qiáng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的建設(shè)

公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源發(fā)揮數(shù)據(jù)信息共享功能，必須規(guī)范數(shù)據(jù)更新周期，更好的落實數(shù)據(jù)更新工作。1）相關(guān)政府主管部門可以增派政府?dāng)?shù)據(jù)搜集機(jī)構(gòu)，以擴(kuò)大數(shù)據(jù)資源獲取范圍、提高數(shù)據(jù)信息獲取效率；2）在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺中增設(shè)自動檢查程序，對于更新數(shù)據(jù)信息不及時的單位可以自動向其發(fā)送警告；3）設(shè)定專門監(jiān)督崗位，通過監(jiān)督人員定時的檢查或抽查，輔助自動檢查程序，實現(xiàn)人機(jī)合一，來達(dá)到更佳的監(jiān)督效果；4）在共享平臺中增加相應(yīng)的舉報途徑，若信息沒有得到及時更新，公眾可以進(jìn)行舉報，以通過社會公眾的力量來推動相應(yīng)部門及時更新數(shù)據(jù)[9]。

4.3 加強(qiáng)人才隊伍培訓(xùn)

健全開放政府?dāng)?shù)據(jù)搜索功能，加強(qiáng)搜索引導(dǎo)、檢索訪問要符合數(shù)據(jù)平臺的收錄內(nèi)容，以便用戶可以快速獲取信息和增加下載量。1）搜索導(dǎo)引能幫助用戶快速搜索到目標(biāo)數(shù)據(jù)，節(jié)省用戶時間成本。數(shù)據(jù)導(dǎo)引是評價平臺設(shè)計優(yōu)劣、影響用戶體驗的重要方面。2）搜索到需要的數(shù)據(jù)，就需要考慮能否快速便捷的獲取數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)預(yù)覽功能可以使用戶在下載前提前了解數(shù)據(jù)，下載數(shù)據(jù)是否需要注冊影響到數(shù)據(jù)獲取的便捷性。3）政府和民眾之間的雙向互動對于公共危機(jī)治理提供了有利條件[10]。

5 結(jié)語

本文從理論層面構(gòu)建了公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源共享過程機(jī)理，為應(yīng)對公共危機(jī)事件下開放政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源整合與共享研究提供了新的研究理論模型。結(jié)合2020 年新冠肺炎疫情事件進(jìn)行機(jī)理分析，從開放政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源的收集、開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的運(yùn)行、開放政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源共享的反饋機(jī)制以及開放政府?dāng)?shù)據(jù)共享的多元性，實時了解公共危機(jī)走向，在公共危機(jī)治理開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享過程中及時采取管控措施，提供了實踐參考。

本文在研究方法上做了一些創(chuàng)新，但研究中仍存在一定的局限性；對公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享分析較為單一，沒有對多種危機(jī)事件下的開放政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源的有效共享進(jìn)行對比分析。在未來的研究中，將通過多個視角，選取微信、論壇等多個平臺為信息來源，多角度分析公共危機(jī)治理中開放政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源如何共享及共享過程，不斷地提煉創(chuàng)新性研究成果，為此提供更有現(xiàn)實意義的機(jī)理研究。