我國體育小鎮品牌建設的公共政策執行影響因素研究

劉 成 鄭春清 劉蘭娟 徐思敏

①東華大學體育部 ②東華大學人文學院 ③上海師范大學體育學院 ④寧波銀行股份有限公司衢州分行

本文運用文獻資料、文本分析、實地調研和邏輯推理等研究方法，基于Smith政策執行過程模型，深入探討我國體育小鎮品牌建設的公共政策執行影響因素,進而提出相關建議，以期為促進我國體育小鎮的健康發展提供有益的參考。

體育（特色）小鎮是將運動休閑、文化、健康、旅游、養老、教育培訓等多種功能融于一體的空間區域、全民健身發展平臺和體育產業基地[1]。在中央和各級地方政府共同推動下，國內體育小鎮建設已開展的如火如荼。由于體育小鎮是一個新興事物，我國體育小鎮建設當前存在的諸如“政績工程”、“地產傾向”、“運營不力”等一些負面效應和盲目模仿、規劃失誤、特色缺失而造成“千鎮一面”等問題也隨之顯露。探究產生上述問題的原因，其中的一個重要因素在于公共政策執行。政府對體育小鎮建設主要發揮主導作用，負責頂層設計，如果在政策決策和執行中沒有做好科學規劃與有效監督，勢必不利于今后我國體育小鎮的品牌建設[2]。此外，在目前該領域的一些研究中，國內有些學者主要側重于對體育小鎮創建路徑和發展對策展開研究，卻對體育小鎮概念內涵和外部政策環境的認知分析不夠深入，較少將體育小鎮放置于國內相關政策的大環境下去探討其發展。鑒于此，本研究試圖基于Smith政策執行過程模型分析，以理想化政策、執行機構、目標群體和執行環境為切入點，深入探討我國體育小鎮品牌建設的公共政策執行影響因素，進而有針對性地提出發展建議，以期為促進我國體育小鎮的健康發展提供參考借鑒。

1 研究對象與研究方法

1.1 研究對象

以國家體育總局公布的全國第一批試點建設的96個運動休閑特色小鎮和各省市自主創建的體育（特色）小鎮為主要研究對象。

1.2 研究方法

（1）文獻資料法。搜索、查閱和整理國內外相關研究文獻，為本文提供理論依據。

（2）文本分析法。對國務院、國家體育總局、國家發改委等中央層級政府官方網站和各省市區地方政府官方網站的相關政策法規、工作動態等欄目進行篩查，獲得2015～2020年中央與地方政府公開發布的413個與體育小鎮建設相關的公共政策和行動類文本，進行量化統計分析。

（3）實地調研法。對全國部分省市的體育小鎮進行實地調研，對小鎮管理者、當地居民、游客等進行問卷調查和深度訪談，獲得第一手分析資料。

（4）邏輯推理法。對收集到的相關文獻資料進行歸納整理，展開邏輯分析。

2 結果與分析

2.1 Smith政策執行過程模型解析

Thomas B.Smith（美，1973）提出的政策執行過程模型主要用于分析政策執行過程中所涉及相關變量對執行結果產生的具體作用[3]。Smith認為，影響政策執行的因素主要集中在理想化政策、執行機構、目標群體和執行環境等四個方面。其中：理想化政策是對政策本身質量的要求；執行機構指負責具體執行政策的政府部門，執行機構的權威性直接影響政策的執行質量；目標群體是政策作用的對象，指由于特定的政策決定而必須調整其行為的群體；執行環境指影響政策運行的政治、經濟、文化等環境，是政策執行的路徑依賴。以上四個要素包含在政策執行的全過程，彼此相輔相成，缺一不可，它們均直接影響政策執行效果。Smith政策執行過程模型的內涵要義就是要積極協調好這四個因素，將其緊張和沖突進行及時處理，并通過建制和反饋，完善政策制定、修訂執行方案，確保政策的順利執行，進而實現政策目標。

2.2 基于政策執行過程模型的我國體育小鎮品牌建設公共政策執行影響因素

（1）理想化政策：政策本身。

理想化政策是影響政策執行的首要因素，政策是否科學、合理并具有可行性，決定政策目標的實現。雖然目前國家和各省市區相繼出臺了一系列體育小鎮建設的扶持政策，但是部分政策并未達到預期效果。首先，政策文件內容的針對性有待加強。特色小鎮建設首先在浙江省取得了很好的建設成效，習近平總書記批示說特色小鎮建設大有可為。江蘇省則率先創建了體育健康特色小鎮，促進新型城鎮化發展與鄉村振興。國家體育總局也在2017年8月公布了第一批運動休閑特色小鎮試點項目名單，體現出國家和地方政府對體育小鎮建設的重視程度。但本研究統計發現，2015～2020年，中央層級先后出臺62個與體育小鎮直接或間接相關的政策文件和通知，其中卻只有5個政策文本名稱直接以體育（特色）小鎮命名，僅占比8.1%。各省市區也有相似的特征。例如，江浙滬是國內最早進行體育小鎮建設的區域之一，2015～2020年三省市合計出臺90個與體育小鎮直接或間接相關的政策文件，也只有8個政策文本名稱直接以體育（特色）小鎮命名，占比8.9%，其他的政策文本名稱主要以體育旅游、全民健身、體育消費等為關鍵詞。體現出目前我國發布的關于體育小鎮建設的政策文件內容大多與體育產業建設相關，直接支持體育小鎮創建的政策文本仍較少[4]。其次，國內體育小鎮政策的中央和地方制定主體分別主要是國務院、國家發改委、國家體育總局及各省市區人民政府、體育局、發改委、旅游局等，制定主體較為多元。但在地方的相同層級之間，各個主體聯合發布的政策文件并不多，容易導致各個主體在分配執行任務時產生沖突，不利于政策推進[4]。另外，本研究對這些政策文本通過關鍵詞提取發現，“試點、評估、審核、推進、規劃、特色”等詞出現頻率較高，但文本中涉及的“推進、規劃”等關鍵詞比較寬泛，部分政策文本內容缺少具體實施措施和規劃方案，致使一些體育小鎮建設的毫無特色，相互之間的模仿之風較嚴重。

（2）執行機構：執行主體。

Smith認為：執行機構及其人員應該透徹理解政策并最終實現執行目標[5]。國家和地方體育管理部門直接參與體育小鎮的政策執行，但也需要中央各部委以及地方的旅游、國土、交通和發改委等多個部門加強協作。目前，我國對各類政策的執行主要是由中央制定總體發展目標，再按層級化體系劃分，最終執行政策的主體往往是地方基層政府部門，但在政策自上而下的傳遞過程中，一些信息可能會被遺漏或被曲解[6]。同時，中央層級制定的政策大都是從全局性考慮，地方政府必須按照自身實際因地制宜的科學建設體育小鎮。然而，審視各省市區頒布的推動體育小鎮建設的相關政策文本，一些地方政府基本上是直接照搬中央層級發布的文件內容，并未做出適宜當地情況的政策調適。此外，地方層面在執行體育小鎮建設相關政策時，不同區域和各個執行部門之間的協調溝通有待加強。因為如果沒有對政策執行的任務進行明確責任劃分而造成權力分配不明晰，勢必使政策難以達到好的執行效果，進而出現政策尋租或敷衍執行等現象[7]。本研究統計得知：2015～2020年，全國31個省市區先后均頒布了推動本地區體育小鎮發展的相關政策文件。其中，浙江發布的直接或間接扶持政策文件數量最多（37部），其次是江蘇（33部），第三是福建（27部），東部地區省市發布的政策數量明顯多于中西部地區。體現出東部地區由于地理位置、經濟基礎等相關優勢條件，促進體育小鎮建設的政策利好也較多，江浙兩省始終處在國內體育小鎮建設的前列。但在政策執行過程中如何進一步加強監督和反饋，強化監管機制，防止政策執行浮于表面和形式化，仍是各省市今后應該引起重視的共性問題。并且，政策執行機構人員的專業素養對政策執行是否順暢具有關鍵作用。如果對政策執行者的業務培訓重視程度不高，容易導致政策執行者只能模仿或借鑒其他地方的執行方式，選擇性執行容易執行的部分，這會在一定程度上助推國內體育小鎮品牌建設陷入同質化發展的怪圈。

（3）目標群體：政策作用對象。

Smith指出，目標群體可分為順應型、抵觸型、配合型和觀望型四種類型。順應型指在政策執行過程中不管是否得利都能支持政策執行；抵觸型是不論如何都要采取行動去阻礙政策執行；配合型指在政策執行過程中已獲得一定利益或比較了解政策情況而支持政策實施的群體；觀望型是指對政策不了解或懷疑政策的合理性而保持觀望的群體[3]。本研究實地調研可知，我國體育小鎮建設過程中涉及的目標群體主要包括小鎮居民、外地旅游者和當地的體育管理者等。一些目標群體不太了解體育小鎮相關政策，這與當地政府對此類扶植政策的宣傳力度不足有關。小鎮原住民等某些目標群體對小鎮建設的政策執行參與度不高，認為小鎮建設與自身關系不大，這與部分體育小鎮在規劃建設前未廣泛征求當地居民意見有關。外地體育旅游者盼望在小鎮得到較好的服務體驗，當地的體育管理部門則需要遵循市場規則，形成完善的產業鏈，增加經濟效益。但從當地居民角度來看，外地體育旅游者通過體育消費確實可以促進當地居民的收入增長，但他們也不希望外來者破壞當地的環境和自然資源。由于各目標群體的利益訴求不同，因此在政策執行過程中要合理安撫目標群體的情緒，盡量照顧各個群體的合理利益，促使目標群體能支持和配合政策執行，推進政策目標的實現[7]。

（4）執行環境：政策運行環境。

執行環境在整個政策執行過程中貫穿全程。目前國內支持體育小鎮建設的外部政策環境利好，但在政策運行環境中仍存在一些問題。首先是專業人才不足和人才培訓系統不太健全。當前，國內一些體育小鎮的建設管理者主要從當地居民中選拔產生，專業人才培訓系統有待健全。其次，建設資金缺乏，融資模式風險較大。據估測我國體育小鎮的投資額在2020年達到5000～9000億元，如此巨大的投資必須依靠社會資本的加入。但體育小鎮建設投資額巨大、回報周期較長，招商引資方面存在的風險容易阻礙社會資本的投入。另外，國家體育總局發布的2014年全民健身活動狀況調查公報顯示，全國經常參加體育鍛煉的人數百分比為33.9%（包括兒童青少年），健身場所包括：公共體育場館、社區健身路徑、廣場、空地等。但近60%的人選擇在離家距離1公里以內進行鍛煉，選擇離家1～2公里之間的人群占比24%，2公里以上為10%。從中可知，就近參與日常體育鍛煉是我國全民健身的主要趨勢之一。然而，國內大多數體育小鎮遠離城市中心，基本上規劃在城郊結合部，勢必會因為交通原因導致小鎮的品牌吸引力和競爭力減弱。

3 促進我國體育小鎮品牌建設的相關建議

3.1 加強政策內容的針對性，出臺更多針對性強的具體實施細則

體育小鎮政策實施的重點在于政策制定的針對性和明確性，這也是對政策進行評估和反饋的基礎。必須大力提升中央和地方制定的體育小鎮各類扶植政策文件的執行效果，加強當前已頒布的各類支持政策與實際建設的關聯度，積極推動中央層級和地方層面的政策制定主體之間的協調與溝通，完善我國體育小鎮建設方針和政策內容的全面性、針對性、可操作性，促進政策目標實現。

3.2 健全政策執行機制，改進評估監督體系

政策執行機構的有效運行依靠完善的執行機制，應建立各個執行部門協調機制，積極強化各省市區政府、各級地方體育管理部門之間的經驗交流與溝通，重視對體育小鎮建設的專業人才培訓，大力提升政策執行人員的專業素質，增強執行機構效能。建立體育小鎮建設政策執行評估監督體系，通過多方綜合評價，定期將評價結果上報各級政府主管部門，根據執行情況及時做出政策調適。

3.3 平衡各方利益沖突，增進目標群體認同

進一步加強對體育小鎮相關政策的宣傳力度，拓寬政策宣傳渠道。在制定新政策之前應廣開聽證會，及時征求目標群體的意見，強化目標群體對政策的認同度。深入調查體育小鎮當地居民的實際需求，保障其原有利益，提高當地居民參與體育小鎮建設的積極性，減少對相關企業和體育社會組織的不當干預，充分吸引外地體育旅游者的消費興趣，為他們提供良好的體育消費體驗，適時改進政策執行中的建設問題，促進政策實施。

3.4 優化政策執行環境，完善交通網絡資源環境

政府在體育小鎮融資方面應做好頂層設計，依托PPP等多種投融資模式引入社會資本的投資，讓多個主體共同參與小鎮的投資建設，降低融資風險。由于體育小鎮大多建立在城郊結合部，距離市區較遠，應積極改善高鐵、城際鐵路、高速公路、城鄉公交等交通網絡資源環境，便于外來體育消費者出行，提升顧客的舒適度和滿意度。

4 結語

體育小鎮是目前我國促進體育強國建設的重要推動力，也是推進新型城鎮化和鄉村振興的主要抓手之一。體育小鎮的政策制定和執行屬于一項科學的系統工程，關系多方利益。中央層級后續頒布的相關政策文本可以對體育小鎮規劃建設提出更具體的要求，讓政策執行主體和目標群體更容易理解政策目標。各省、市、區應總結提煉近幾年體育小鎮建設初期的經驗教訓，主動與市場對接，找準目標群體，因地制宜的充分挖掘本地優勢，豐富政策宣傳渠道和形式，打造新的經濟內生動力，大力推進本地區體育小鎮的品牌建設。