道路紅線系統深化及動態維護研究
——以廣州增城區內控路網為例

劉翰寧，王伯文，林挺明，李德媛

1. 廣州市交通規劃研究院，2. 廣州市圖鑒城市規劃勘測設計有限公司

道路紅線是編制城鄉規劃應當劃定的“六線”之一，是用于界定道路、廣場用地和對外交通用地（管道運輸用地除外）、交通設施用地范圍的控制線。道路紅線承載道路線形、等級、寬度、坐標等信息，作為規劃審批依據，也可指導道路建設，是落實道路功能和用地的重要保障。

道路紅線系統在規劃引領地區道路建設方面起到了重要作用，但仍有部分地區的道路紅線系統因缺乏道路紅線控制標準、動態更新機制，未能形成實時更新的道路紅線一張圖，導致地區規劃審批缺乏準確依據，嚴重影響規劃審批時間和質量[1]。

本文以增城區內控路網為例，基于增城區內控路網目前管控問題分析，提出內控路網深化思路，并制定了內控路網系統深化方案和動態更新機制，以期形成優化后的內控路網一張圖和動態更新機制，穩定地區空間結構和規劃路網，支持規劃審批工作，引導城市發展。

1 增城區內控路網規劃回顧及檢討

1.1 增城區內控路網發展歷程

增城區目前尚未實現控規全覆蓋，已批控規零散分布，在編制的控規較多，一直以來區規劃局以內控路網進行全區道路規劃統籌。內控路網是增城區規劃局的內部道路紅線管理系統，作為區內規劃編制的基礎路網，同時也是區內規劃條件、建設工程規劃許可證、建設用地規劃許可證等行政審批的參考依據。但內控路網尚未納入現行控規，暫不具備法定效力，可根據現狀建設情況及城市發展需要實時調整，因此內控路網的更新較為頻繁。

為構建道路網絡，穩定空間結構，控制道路用地，增城區在1994年左右建立了內控路網體系，對區內路網進行規劃控制，用以指導區內道路建設。30年來，增城區內控路網的發展大致可以分為三個階段：自編自管階段（1994年—2000年），1994年原增城市完成市區及各建制鎮、中心村的總體規劃工作，并將各片區總規中規劃路網整合形成道路管控一張圖，因總規與控規規劃深度不同，道路管控一張圖中的道路紅線過于理想，同時存在片區間路網銜接矛盾，給日常規劃管理帶來了很大矛盾和困惑；逐步完善階段（2001年—2018年），原增城市組織編制多個地塊的控規和市中心城區市政工程規劃，優化了道路管控一張圖，并補充了城市次支路數據，但這些規劃往往從片區視角出發，對全區路網結構考慮有限，同時對道路紅線與現狀建筑、已批權屬等的矛盾處理不足；動態更新階段（2019年—至今），增城區組織編制骨架路網規劃，綜合考慮城市空間結構、產業發展需求、交通需求發展等，構建起區內主骨架道路系統，但尚需結合現狀和規劃用地、已批權屬等相關因素，開展道路紅線規劃工作，落實道路紅線和用地控制，逐步補充完善內控路網。

同時，2015年增城區撤市設區并入廣州市后，因其內控路網缺乏數據標準，無法對接廣州市道路紅線一張圖，嚴重影響了規劃管理工作效率[2]。

因此，結合區內道路規劃管控需求和納入廣州市道路紅線一張圖的需求，有必要開展增城區內控路網系統深化及動態維護研究：一是基于增城區骨架路網規劃方案，提出骨架路網道路紅線控制方案以納入內控路網；二是建立內控路網動態更新機制，完善工作流程及相關要求，從而確保內控路網指導規劃編制、管理和建設的權威性、準確性、時效性。

1.2 增城區內控路網現狀問題分析

目前增城區內控路網尚存在路網系統性待優化、道路紅線數據不標準、未建立動態更新機制等問題，具體分析如下。

1.2.1 路網系統性尚待優化

目前增城區內控路網尚未建立道路系統等級，結構形態不突出。增城骨架路網規劃中已建立全區布局合理、結構清晰、層次分明、功能完善的骨架路網系統，明確了主干路及以上等級道路網絡。但內控路網尚未落實骨架道路的道路紅線控制，存在骨架道路控制路由不符合規劃意圖、骨架道路紅線與沿線現狀或規劃用地矛盾較大等問題，不能保障骨架道路建設落地的規劃條件，對路網及城市空間的結構穩定有較大影響。如增城區骨架路網規劃方案中提出將增廣大道快速路西延對接知識大道、新新快速北延對接東部快速，進一步加強增城區荔城核心區和新塘片區與中新知識城的聯系，但內控路網中的增廣大道依然西延接至規劃主干道，新新快速依然接至增廣大道（見圖1、圖2）。

圖1 增城區骨架路網結構圖

圖2 增城區內控路網結構圖

1.2.2 道路紅線數據不標準

目前增城區內控路網尚未形成道路紅線技術和制圖標準，規劃編制單位采用的標準及方法不一致，導致內控路網數據無法滿足入庫要求，處理工作難度大，嚴重影響規劃管理工作效率，同時為內控路網的動態維護帶來煩瑣的規范化、標準化工作。內控路網數據不標準主要表現在兩方面：一是紅線控制寬度不足、交叉口轉彎半徑過小及未設置展寬等不符合紅線控制技術標準；二是未劃分道路等級、缺乏標注信息、存在大量疊線等不符合紅線制圖標準（見圖3）。

圖3 增城區內控路網道路紅線數據不標準示例圖

1.2.3 維護機制較為混亂，動態更新不到位增城區近年來控規編制項目多，道路基礎設施投入力度大，內控路網隨已批控規上網、道路建設不斷進行動態調整，更新頻繁。要實現內控路網對規劃管理工作的科學精準支撐，需要動態更新、優化完善內控路網，包括補充重要道路和規劃穩定道路的紅線數據，結合控規和相關專項規劃完善次支路網數據，協調已批控規中的道路紅線數據，逐步調整與已批權屬、現狀道路存在矛盾的道路數據等。但目前內控路網維護機制較為混亂，編制審查上網流程不明確。

2 增城區內控路網優化思路

針對路網系統性待優化、道路紅線數據不標準、未建立動態更新機制等問題，應明確“補充-優化-動態維護”的內控路網優化思路，穩定規劃路網的功能結構和用地布局，保障內控路網的權威性、準確性、時效性（見圖4）。

圖4 增城區內控路網優化思路圖

補充內控路網道路紅線方面，結合骨架道路、重點片區、重點項目的規劃，深化內控路網的系統性。一是要基于《增城區骨架路網規劃》，制定主干路以上等級道路紅線，落實骨架道路的控制；二是要結合片區控規編制，深化片區的路網方案和紅線控制；三是結合近期推進的重點道路項目，基于穩定的工程設計方案制定紅線控制方案。

優化內控路網道路紅線方面，需要對接廣州市道路紅線數據入庫標準，建立增城區的道路紅線標準，基于標準來逐步優化道路紅線數據。

動態維護紅線數據方面，需要建立穩定的內控路網動態更新機制，指導內控路網更新維護工作。

3 增城區內控路網深化及動態維護研究

根據增城區內控路網優化思路，需從補充道路紅線、優化道路紅線、動態維護道路紅線出發，分別進行內控路網系統深化研究、內控路網紅線標準研究和內控路網動態維護機制研究。

3.1 內控路網系統深化研究

內控路網系統深化研究重點是要落實《增城區骨架路網規劃》中明確的主干路以上等級道路紅線控制，主要是結合片區路網、骨架道路和近期推進的重點道路制定紅線控制方案，實現規劃路網功能和結構的穩定規劃控制。

針對有在編控規的片區，結合控規編制，深化片區的路網方案：一是穩定片區內主干路以上等級道路紅線，確保按照《增城區骨架路網規劃》落實走廊和功能并控制用地；二是結合片區出行需求和用地布局優化內部次支路網結構。如區內某片區在編控規方案中，對既有規劃的廣汕公路、府佑路、荔星大道、金竹路和荔景大道進行了紅線控制，并結合用地布局相應調整了次支路網，將片區路網密度提升到約12km/km2（見圖5、圖6 ）。

圖5 某片區規劃路網結構圖

圖6 某片區控規編制方案中道路紅線調整對比圖

針對沒有位于在編控規片區內的骨架道路，需要結合沿線現狀、規劃用地和歷史審批情況，研究制定或調整合理的紅線控制方案，落實《增城區骨架路網規劃》中明確的主干路以上等級道路。如規劃尚禮大道，重點串聯廣州科教城、中新科技園和中新知識城，是增廣快線和廣汕公路之間的東西向平行通道。但既有內控路網中團結小學附近道路紅線尚未貫通，因此提出三條紅線控制方案：方案①利用現狀南北向支路進行轉換，方案②是局部路位向北偏轉順接西側通道，方案③是向南偏轉順接西側通道。綜合考慮尚禮大道功能線位要求和地區路網結構，最終推薦方案②作為紅線調整方案（見圖7、圖8 ）。

圖7 尚禮大道規劃功能示意圖

圖8 尚禮大道局部路段紅線調整方案

針對近期推進的重點道路，根據其穩定的工程方案，制定道路紅線控制方案。若沿線有現行控規，則根據紅線方案調整控規導則地塊；若沿線無現行控規，則先以紅線方案預控走廊，后期編制控規時納入控規方案。如區內推進的增天高速，其工可修編方案已批復，工程設計方案和用地邊線基本穩定，可根據穩定方案編制道路紅線控制方案，納入內控路網（見圖9 ）。

圖9 增天高速道路紅線控制方案

3.2 內控路網紅線標準研究

內控路網紅線標準研究重點是對接廣州市道路紅線一張圖入庫要求，制定紅線控制的技術標準和制圖標準，從而優化內控路網紅線。建立內控路網紅線標準后，一是可以逐步規范化、標準化內控路網數據，提高規劃管理工作效率；二是可以對接廣州市道路紅線入庫要求，支撐增城區相關規劃逐步納入廣州市規劃一張圖。

紅線控制技術標準重點是明確標準路段紅線控制和節點控制標準。標準路段紅線控制方面，根據道路功能、道路等級和斷面需求，確定高速公路、快速路、主干路、次干路和支路等級的標準路段紅線寬度區間分別為60～100m、60～80m、40～60m、26～40m和12～26m。節點控制方面，一是根據相交道路等級確定交叉口控制形式；二是明確立交控制標準，有工程方案的互通立交基于穩定工程方案的匝道結構線外擴10m作為道路紅線，無工程方案的互通立交以苜蓿葉的形式進行用地控制，分離式立交補充上跨橋梁或下穿隧道的結構邊線并基于此相應展寬道路紅線；三是明確平交節點展寬和轉彎半徑標準。

紅線控制制圖標準重點是對接廣州市道路紅線入庫要求。一是明確道路紅線的制圖環境，統一制圖軟件、坐標系、單位、精度等；二是明確圖層設置標準；三是對道路邊線、道路中線、立交橋梁線、細分支路紅線、道路標注、道路名稱等道路紅線各組成要素的顏色、線型、線寬等進一步明確。

3.3 內控路網動態維護機制研究

內控路網動態維護機制研究重點是明確內控路網動態更新的類別，并明確各類別更新工作的推進流程及組織分工，從而規范內控路網動態更新與維護工作，保障內控路網數據資源的準確性、時效性，加強內控路網對規劃管理工作的支撐。

3.3.1 內控路網動態更新的類別

為推進內控路網法定化，將內控路網逐步納入現行控規，結合現行控規更新機制流程和內控路網維護實際需求，將內控路網動態更新工作分為三大類，分別為控規編制、調整類，控規局部修正類和數據信息勘誤類（見圖10）。

圖10 內控路網動態更新分類示意圖

控規編制類、調整類是指控規未覆蓋區域內有片區正在編制控規，或控規覆蓋區域內內控路網與現行控規存在矛盾時，調整內控路網道路紅線及相應的控規導則地塊，形成相應的控規編制、控規調整方案。調整后的道路紅線納入控規編制、控規調整方案，通過控規上網流程納入現行控規，并同步更新內控路網，實現內控路網的逐步法定化，及內控路網與現行控規的逐步整合。

控規局部修正類是指控規覆蓋區域內，近期建設道路的工程方案與內控路網存在矛盾，或內控路網紅線數據不標準時，需根據控規修正的原則，調整內控路網紅線及相應的控規導則地塊，形成控規修正方案。調整后的道路紅線納入控規修正方案，通過控規上網流程納入現行控規，并同步更新內控路網，實現內控路網的逐步標準化、法定化。

數據信息勘誤類是指控規未覆蓋區域內，通過基于骨架路網規劃制定骨架道路紅線方案、基于近期建設道路的工程方案制定道路紅線方案、制定標準化道路紅線數據等工作，形成內控路網數據信息勘誤方案，不斷優化完善內控路網。調整后的道路紅線納入內控路網數據信息勘誤方案，通過信息勘誤流程納入內控路網，作為后期相關規劃編制、審批的依據和參考。

3.3.2 內控路網動態更新流程及組織分工

內控路網動態更新流程的重點是結合控規更新流程、規劃局內對內控路網編制維護的分工等，明確三類路網動態更新工作的相應流程。三類更新工作的流程基本相似，均分為申請編制—規劃編制—成果審查（及公示）—會議審議—成果上網五個階段，但控規編制、調整類和控規局部修正類需進行方案公示，并在通過區規委會審議、區政府批準后組織上網入庫（將數據更新至內控路網數據庫，并上傳至增城區國土空間管理信息平臺）；而信息勘誤類因成果僅納入內控路網而不納入現行控規，僅分管局領導審議通過后即可組織入庫（將數據更新至內控路網數據庫）。

內控路網動態更新組織分工的重點是進一步明晰責任單位、配合單位和技術支撐單位的職責：責任單位負責統籌協調全區內控路網動態維護工作，組織相關規劃及信息勘誤中涉及內控路網的方案審查、上網入庫、歸檔驗收、監督考評；局內跟進控規、城市更新、重點項目等，配合科室負責相應項目的紅線數據提供、更新上網工作；局內其他業務科室、區交通局等配合單位按職能對內控路網入庫案件提供相關資料、專業意見并參與審查。技術支撐單位負責制作規劃編制底版數據（內控路網）、提供成果技術審查意見、將已審批的紅線數據上網入庫。

4 結 語

對于尚未實現控規全覆蓋，但近期城鎮化高速發展的地區而言，一套內部道路紅線管理系統將在地區規劃建設管理中起到重要的引導和支撐作用。但因道路紅線系統尚不完善、紅線數據尚不標準、動態更新機制尚未建立等問題，將導致地區規劃審批缺乏準確依據，嚴重影響規劃審批時間和質量。本文以增城區內控路網為例，基于目前管控問題分析，提出 “補充、優化、動態維護”的優化思路：結合片區規劃編制、骨架道路規劃和近期道路建設等契機，“補充”內控路網；制定內控路網紅線標準，并基于此“優化”內控路網；建立動態更新機制，指導內控路網“動態維護”。

為進一步加強道路紅線系統的維護管理，提出三點建議：一是進一步確立規劃道路紅線的權威，城市道路紅線是各類規劃編制、審批管理的重要依據，具有法律約束力，必須充分認識到規劃道路紅線的嚴肅性，若需修改應嚴格遵照有關道路調整的程序和制度。二是滾動編制科學完善的道路紅線系統，考慮道路的網絡性、系統性，各市、各區道路紅線系統的編制不應單純整合局部片區控規或單條道路修正，而要委托專業技術單位從全市、全區視角出發，編制、完善道路紅線專項規劃，與整體規劃路網進行綜合平衡。三是緊跟CIM審批智能化、道路用地空間管控化等新發展趨勢，加快基于GIS格式的道路紅線系統框架和標準、道路構面管控等研究工作。