政府發(fā)揮財(cái)政職能助推鄉(xiāng)村振興的重慶實(shí)踐

徐茂然

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年中央一號(hào)文件指出“發(fā)揮財(cái)政投入引領(lǐng)作用，支持以市場(chǎng)化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，撬動(dòng)金融資本、社會(huì)力量參與，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，旨在加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的鄉(xiāng)村振興多元投入格局。其中，將財(cái)政保障功能置于首位，充分凸顯了現(xiàn)代公共財(cái)政作為國(guó)家治理能力與治理體系的支柱性地位。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，地方政府層面需要形成與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相匹配的財(cái)政保障職能，充分回應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)的變化，并形成相應(yīng)的實(shí)踐思路。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)重慶發(fā)揮好財(cái)政職能提出了新要求

國(guó)內(nèi)對(duì)于財(cái)政支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)，傾向于形成“適應(yīng)鄉(xiāng)村振興新形勢(shì)的公共財(cái)政制度安排”。上述認(rèn)識(shí)體現(xiàn)在需求端和供給側(cè)兩個(gè)方面：一是認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)將形成新的財(cái)政需求，包括對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)的財(cái)政投資需求、對(duì)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政引導(dǎo)性資金需求，等等;二是認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求將倒逼新的財(cái)政供給，這包括更為多樣性呈現(xiàn)的財(cái)政支農(nóng)工具、更為多元化創(chuàng)新的“財(cái)政-金融”聯(lián)動(dòng)政策，以及財(cái)政服務(wù)的多維度供給，等等。據(jù)此，政府就需要把公共財(cái)政職能與鄉(xiāng)村振興需求有機(jī)結(jié)合，將財(cái)政手段與金融工具有效聯(lián)動(dòng)，從而形成“財(cái)政引導(dǎo)金融、資源匯聚鄉(xiāng)村”的新局面。

隨著財(cái)政工作機(jī)制從脫貧攻堅(jiān)全面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，重慶市通過(guò)將原財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金優(yōu)化調(diào)整為財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金，形成了“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興”的聯(lián)動(dòng)。從重慶鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)財(cái)政供給來(lái)看，預(yù)計(jì)2021年全年投入財(cái)政資金53億元左右，有效支撐了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略走向縱深。鄉(xiāng)村振興要求公共財(cái)政充分凸顯普惠性、兜底性、公共性，向“三農(nóng)”事業(yè)更大程度的傾斜。圍繞財(cái)政資金的精準(zhǔn)性、有效性等實(shí)際需求，政府財(cái)政職能至少在三個(gè)方面需要回應(yīng)好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求。

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長(zhǎng)期性，要求財(cái)政支農(nóng)要立足中長(zhǎng)期

目前，重慶市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資金需求期限正在由短期化向中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變。據(jù)課題組調(diào)研，重慶市新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于貸款期限的需求從早年的“季節(jié)性、周期性”，逐步演變?yōu)橐匀轿迥隇橹鞯臅r(shí)限。比如，重慶市專業(yè)合作社希望外源資金能夠相對(duì)穩(wěn)定投入，64%的專業(yè)合作社表示最適宜的貸款期限在5年左右。為此，與之相應(yīng)的財(cái)政貼息、再貸款等政策工具也需要立足中長(zhǎng)期。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)期性，要求將涉農(nóng)擔(dān)保等業(yè)務(wù)視為普惠性公共服務(wù)，“積極的財(cái)政政策要更加積極”，不斷提高財(cái)政資金的兜底能力。總體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村振興的金融需求主體由“分散小農(nóng)”向新型經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)小額分散的財(cái)政補(bǔ)貼已不適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展需要，亟須回應(yīng)特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化和技術(shù)升級(jí)帶來(lái)的外延式財(cái)政需求，以及涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)集群培育與產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展帶來(lái)的內(nèi)涵式財(cái)政需求。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的多元性，要求財(cái)政支農(nóng)要著眼涉農(nóng)融資主體的靈活性資金需求

據(jù)調(diào)查，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體反響強(qiáng)烈的問(wèn)題主要集中于“資金壓力大，投入成本高”。受訪者認(rèn)為現(xiàn)行抵押貸款政策嚴(yán)重制約了涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。特別是返鄉(xiāng)農(nóng)民工群體，由于現(xiàn)行農(nóng)村住房抵押手續(xù)繁瑣，獲得財(cái)政貼息的前置程序多，很難適應(yīng)靈活的資金需求。盡管重慶市在涉農(nóng)小額貸款領(lǐng)域形成了財(cái)政補(bǔ)貼、普惠金融等制度性安排，但現(xiàn)實(shí)中單純依靠有限的財(cái)政工具“各自發(fā)力”，難以形成整合各類資源資金要素的合力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的多元性意味著公共財(cái)政的普惠性，要求在普惠金融理念深入推進(jìn)的同時(shí)，更好地落實(shí)公共財(cái)政的“面上兜底”功能，從而形成與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相適應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)新格局。

（三）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全局性，要求財(cái)政支農(nóng)要著眼于發(fā)揮有效引導(dǎo)功能，提升財(cái)政資金的撬動(dòng)性和引導(dǎo)性

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及面廣、主體多元，重慶市通過(guò)“三變改革”等試點(diǎn)，形成了新型利益聯(lián)結(jié)，以持續(xù)經(jīng)營(yíng)、提升涉農(nóng)生產(chǎn)資源潛力為著力點(diǎn)，逐步盤活了農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，有效挖掘了存量金融資源潛力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有先天弱質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)偏高、易受外界影響等特征，決定了涉農(nóng)信貸擔(dān)保具有一定的公共物品屬性。這需要發(fā)揮公共財(cái)政職能對(duì)于涉農(nóng)金融的引導(dǎo)促進(jìn)作用，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在涉農(nóng)金融中的職能作用，堅(jiān)持面向農(nóng)戶“小額、分散”的經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向。需注意的是，當(dāng)前重慶市部分涉農(nóng)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)以“單筆放款金額高”為取向，在商業(yè)性與涉農(nóng)之間定位模糊。據(jù)調(diào)查，更有少數(shù)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中采取“寬口徑”的界定標(biāo)準(zhǔn)：將涉及區(qū)縣的各產(chǎn)業(yè)信貸都視為農(nóng)業(yè)信貸和擔(dān)保投向，不顧其領(lǐng)域和業(yè)務(wù)性質(zhì)，導(dǎo)致“涉農(nóng)金融、涉農(nóng)擔(dān)保”金額連年新高，但涉農(nóng)主體的業(yè)務(wù)獲得感并未提升。

二、政府發(fā)揮財(cái)政職能助推重慶鄉(xiāng)村振興的創(chuàng)新路徑建議

鄉(xiāng)村振興必然要求公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，以“確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)”。為此，需要至少在以下三個(gè)方面圍繞上述問(wèn)題，結(jié)合重慶實(shí)際，形成創(chuàng)新性政策路徑安排。

（一）以優(yōu)化涉農(nóng)財(cái)政供給為主線，立足長(zhǎng)期性建立涉農(nóng)資源要素統(tǒng)籌整合機(jī)制

其一，充分發(fā)揮財(cái)政資金的“杠杠效應(yīng)”，通過(guò)財(cái)政擔(dān)保費(fèi)率補(bǔ)助和以獎(jiǎng)代補(bǔ)等工具，持續(xù)加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體支持力度，加強(qiáng)對(duì)生豬養(yǎng)殖等當(dāng)下亟需領(lǐng)域的逆周期扶持。其二，在用好當(dāng)下重慶各類涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，探索新的“激勵(lì)相容制度設(shè)計(jì)”，推動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)公司推出面向重慶鄉(xiāng)村振興的新型涉農(nóng)保險(xiǎn)品種，推動(dòng)“銀行、保險(xiǎn)、期貨”等涉農(nóng)金融工具聯(lián)動(dòng)聯(lián)用，開(kāi)展“農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)”等一系列實(shí)踐創(chuàng)新，形成多元化的風(fēng)險(xiǎn)保障。其三，優(yōu)化財(cái)政貼息等特定惠農(nóng)資金的使用效益，既要避免撒胡椒面式的偽“普惠”，也要避免“壘大戶”式的少數(shù)涉農(nóng)主體壟斷，形成立足長(zhǎng)期性的、以財(cái)政工具統(tǒng)領(lǐng)各類金融要素的整合機(jī)制，不斷優(yōu)化和完善涉農(nóng)財(cái)政供給能力。

（二）高度重視債務(wù)類財(cái)政工具等增量資源，挖掘鄉(xiāng)村振興的源頭活水

其一，在地方一般性財(cái)政收入增收遲緩的當(dāng)下，重視債務(wù)類工具在重慶鄉(xiāng)村振興中的積極作用，這也符合國(guó)家層面的引導(dǎo)方向。其二，圍繞重慶市鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，采取專項(xiàng)債券、一般債券等多重形式，試點(diǎn)發(fā)行的項(xiàng)目融資和收益自平衡的債券，支持具有中長(zhǎng)期現(xiàn)金流的鄉(xiāng)村公益性項(xiàng)目建設(shè)。其三，可探索與生態(tài)金融價(jià)值的聯(lián)動(dòng)，對(duì)于那些中長(zhǎng)期缺少現(xiàn)金流、但又具備鄉(xiāng)村公共屬性的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、按效果付費(fèi)等財(cái)政機(jī)制，建立起“以財(cái)政信用為擔(dān)保”的新型制度設(shè)計(jì)，從而拓寬涉農(nóng)財(cái)政的惠及范圍與實(shí)效。未來(lái)可逐步向短期尚無(wú)收益或具備外部性收益的鄉(xiāng)村公益項(xiàng)目放寬準(zhǔn)入門檻，提升債務(wù)類財(cái)政工具效果。

（三）創(chuàng)建新型財(cái)政性扶持基金，引導(dǎo)市場(chǎng)化涉農(nóng)金融供給

其一，通過(guò)扶持基金向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)政資金支持，可通過(guò)政府出資入股等形式，對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立提供支持，鼓勵(lì)入股機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村特色效益農(nóng)業(yè)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立健全的適時(shí)退出機(jī)制，避免對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的直接干預(yù)，形成財(cái)政“有為之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”的銜接配合。其二，通過(guò)扶持基金直接向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償形式可包括涉農(nóng)項(xiàng)目稅收補(bǔ)貼、涉農(nóng)項(xiàng)目利率補(bǔ)貼、涉農(nóng)項(xiàng)目直接補(bǔ)貼等。例如，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以涉農(nóng)項(xiàng)目中一定比例的應(yīng)繳納稅款，由財(cái)政扶持基金支付，從而降低涉農(nóng)主體負(fù)擔(dān)。再如，對(duì)于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目要求高于既定水平的利率，高出部分由財(cái)政基金為農(nóng)戶支付，從而降低涉農(nóng)主體金融獲得成本，形成多元主體分擔(dān)共享的新局面。其三，通過(guò)財(cái)政扶持基金鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參保投保，可考慮推出“保費(fèi)抵扣券”項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者在參保投保時(shí)，可使用抵扣券減免部分保費(fèi)，保險(xiǎn)公司憑農(nóng)戶出具的抵扣券和保險(xiǎn)手續(xù)從扶持基金獲得抵扣部分保費(fèi)。

作者單位：重慶機(jī)電職業(yè)技術(shù)大學(xué)工商管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波