成渝地區雙城經濟圈跨界河流污染協同治理機制研究

周衛

成渝地區雙城經濟圈是指由四川省15個市和重慶市27個區（縣）以及開縣、云陽的部分地區組成的城市群。自2011年成渝經濟區獲批建設以來，10年的區域一體化發展帶來經濟的快速增長，同時也帶來了環境污染。秉持著“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，川渝兩地在跨界河流污染治理方面開展了富有成效的研討和協作。

一、問題的提出

成渝地區是長江上游重要的綠色生態屏障區，其水系眾多，跨界河流主要有長江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江等，且沿河工廠企業密集。同時，成渝地區以全國1.9%的國土面積承載了全國6.9%的常住人口[1]，人口密度分布呈現出兩核突出、盆中高、盆周低的特點，形成了較高的生活污水排放強度。跨界河流普遍存在上下游污染治理步調不一、左右岸治污責任推諉，干流水質好、支流水質差等突出問題。從2016年成渝城市群獲批建設到2020年成渝地區雙城經濟圈建設上升為國家戰略，川渝逐步開展并不斷加強對跨界河流污染的治理力度，取得了階段性成績。2017—2020年，長江干流四川段和重慶段總體水質均為優，長江支流四川段和重慶段總體水質為良好或優。跨界河流污染聯防聯治的開展使得水污染得到了一定程度的控制。“川渝打造跨省河流聯防聯控聯治合作典范”入選中國水利報社組織評選的“英大長安杯”2020基層治水十大經驗。

深化跨界河流聯防聯治，是促進成渝兩地生態環境協同保護、共同筑牢長江上游生態屏障，助推成渝地區實現高質量發展的重要途徑。成渝地區雙城經濟圈各地方政府是如何在一定程度上克服協作難題，采取了怎樣的合作機制，本文借鑒制度性集體行動理論重點分析雙城經濟圈跨界河流污染協同治理中的地方政府協作機制，以期為我國其他城市群跨界河流污染治理提供經驗參考。

二、制度性集體行動理論及其適用性

（一）制度性集體行動主要理論

制度性集體行動理論源于國外學者對美國地方治理及地方政府間合作現實場景的解釋和反思，以及對既有的分權與集權主張之間爭論的回應。

制度性集體行動理論主要通過勾勒出地方政府及其部門之間合作中的一些重要影響因素，來揭示合作行為的動態產生和演化;該理論的核心在于探討制度性集體行動的類型、產生條件，以及合作機制如何被選擇的問題[2]。制度性集體行動理論提供了四類可用于解決制度性集體行動困境的通用機制，根據機制給予地方政府的自治程度，分為嵌入性網絡機制、約束性契約機制、委托授權機制和強制性管理機制，再考察這些機制是側重于集體的多邊關系，還是側重于個別的雙邊交流，每一類機制又可以分為三種不同的類型（表1）。其中，強制性管理機制，不一定是合作的產物，因此本文不涉及對這類機制的分析。

制度性集體行動理論注重從交易成本角度去解釋地方政府間合作機制的選擇。與解決制度性集體行動困境的各種機制相關的交易成本包括標準信息成本、談判成本、集體行動的執行成本，以及個體行為者自主權喪失的成本。當合作范圍窄且基于嵌入社會關系執行時，成本將是最小的;當機制涉及包含多個政策、參與者和授權的集體決策過程時，成本將是最高的（表2）。更廣泛、更權威的機制在解決困難的制度性集體行動問題時更有效，但也會增加地方政府的交易成本。總的來說，在低風險的制度性集體行動困境中，低交易成本機制更容易出現，而隨著協調不力、分配不公和背叛合作風險的增加，高成本機制更容易出現。

（二）制度性集體行動理論的適用性分析

河流管理保護涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業，是一項復雜的系統工程。在“區域一體化”發展背景下，成渝地區雙城經濟圈內的大中小城市和小城鎮在現實中遭遇到了集體行動困境。一方面，川渝兩省市之間存在合作困境。由于四川省比重慶市多一個層級，城市行政級別不對等，雙方決策模式不一致，導致實際工作中產生諸多不便。另一方面，雙城經濟圈內部各城市之間同樣存在合作困境。地方政府作為行政轄區利益的代表，有著“為官一任造福一方”的內在行為動機，其決策和行動選擇往往從本位理性的角度出發，但正如公地悲劇所揭示的，本位理性常常帶來整體非理性結果[4]。面臨著雙重集體行動困境，成渝地區雙城經濟圈地方政府通過簽訂合作協議、制定區域規劃、開展聯合監測、召開聯席會議、組建辦事機構等開展合作，有效破解了集體行動難題。

制度性集體行動理論為我們理解地方政府間如何進行合作提供了分析視角，它認為地方政府（及其部門）之間的正式與非正式合作都可以被視為政府間的制度性集體行動。現階段在跨界河流污染協同治理過程中，成渝地區雙城經濟圈地方政府的合作既有非正式的合作協議，又有正式的聯席會議制度，在該理論視域下可以理解為“嵌入式網絡機制”和“約束性契約機制”;同時也有區域內更高一級政府權威下的指令式合作，在該理論視域下可以解讀為“委托授權機制”。因此，用制度性集體行動理論來分析成渝地區雙城經濟圈跨界河流污染協同治理中現存的多種合作機制，有助于更好地理解地方政府間的合作行為。

三、成渝地區雙城經濟圈跨界河流污染協同治理的嵌入式網絡機制

嵌入式網絡機制，是指將政府間關系嵌入到更大的社會、政治和經濟結構中，通過社會、經濟和政治關系網絡而不是正式權力來協調和執行地方政府之間的協議，最大限制地保證了地方的自治程度。成渝地區雙城經濟圈跨界河流污染協同治理現階段主要采用以合作協議、區域規劃為主的嵌入式網絡機制。

（一）以合作協議協同治理跨界河流污染

雙城經濟圈協同治理跨界河流污染的總體協議方面，2008年，云貴川藏渝等西南5省（區、市）及相鄰地區共計11個省（區、市）共同簽署《西南地區及其相鄰省區市跨省流域（區域）水污染糾紛協調合作備忘錄》，率先嘗試在全國建立起區域水環境安全糾紛協調機制[5]。2018年，川渝兩省市共同簽署《深化川渝合作深入推動長江經濟帶發展行動計劃（2018—2022年）》，雙方生態環境部門又簽訂《共同推進長江上游生態環境保護合作協議》，明確兩地將深化跨區域水污染聯防聯治，常態化開展跨界河流兩地河長聯合“巡河”。2020年，四川省生態環境廳與重慶市生態環境局簽署《深化川渝兩地水生態環境共建共保協議》，將篩選部分重點跨界河流開展流域橫向生態保護補償試點。

關于跨界河流污染的專項治理，2013—2020年間，川渝各市（區、縣）先后簽署了多項針對特定河流的合作協議：廣安市環境保護局與合川區環境保護局在合簽署了《共同加強嘉陵江渠江流域水污染防治及應對突發環境事件框架協議》;資陽安岳縣人民政府與重慶潼南區人民政府簽訂了《共同加強瓊江流域水污染防治及應對突發環境事件框架協議》;瀘州市生態環境局與江津區生態環境局簽定了《關于塘河流域環境保護聯動協議》，與榮昌區生態環境局簽訂了《關于瀨溪河流域環境保護聯動協議》;梁平區人民政府、達州市人民政府簽訂了《銅缽河流域水生態環境保護聯防聯治協議》。2018年，川渝兩省市河長制辦公室簽署了《跨界河流聯防聯控合作協議》，協議內容包括跨界河流信息共享、聯合巡查、互鑒互通、重點流域污染共治等。2020年，四川省財政廳、重慶市財政局在成渝地區雙城經濟圈建設財政協作推進機制第二次會議上簽訂了《長江流域川渝橫向生態保護補償實施方案》，兩省市每年共同出資設立川渝流域保護治理資金，專項用于相關流域的污染綜合治理、生態環境保護、環保能力建設，以及產業結構調整等工作。

（二）以區域規劃協同治理跨界河流污染

區域規劃是地方政府間開展治理合作的“發令槍”和“指揮棒”。2011年，國務院常務會議正式同意批復《成渝經濟區區域規劃》，規劃將成渝經濟區的戰略定位之一定為“長江上游生態安全的保障區”，要求“加強重點流域和地區環境綜合整治”。2016年4月，國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發《成渝城市群發展規劃》，規劃提出“強化協作，推進生態共保環境共治，共守長江上游生態安全，推動綠色永續發展”;2016年9月，《重慶市生態文明建設“十三五”規劃》提出“要著力解決跨界水污染，探索采取橫向資金補助等方式，建立跨界水環境補償機制，開展補償試點”。2020年11月，黨中央、國務院正式印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，綱要要求“成渝地區牢固樹立一盤棋思想和一體化發展理念，健全合作機制，打造區域協作的高水平樣板”。這些區域規劃為成渝地區雙城經濟圈各地方政府協同治理跨界河流污染提供了政策指引和行動要求。

（三）以聯合監測協同治理跨界河流污染

為實現交界斷面水質監測的長期性、科學性，遂寧市、資陽市、潼南區三地，統籌水質監測點位位置設置，完善自動監測網絡，優化主要跨省（市）界和跨縣（區）界斷面監測點位位置，采取統一監測方法、統一監測標準和統一的質控要求，嚴密監控河流跨界斷面的水質狀況，從而獲取上下游均認可的跨界斷面水質監測數據，找準上下游、左右岸的污染源頭。同時，加強重要水體聯合采樣監測，重要站點聯合比對監測，重要污染源聯合監督性監測;并利用現代信息技術，創建信息平臺和信息交流協作機制，共享環境監測數據，共享監測結果運用，實現信息的互聯互通。

（四）采取嵌入式網絡機制的可能緣由

現階段川渝兩地主要采取以合作協議、區域規劃、聯合監測為主的嵌入式網絡機制。在制度性集體行動理論的視域下，首先，川渝地區地理相鄰、文化風俗相近，不管是從前行政區劃的變更，還是現在成渝地區雙城經濟圈的建設，川渝兩地同屬一體，因此雙方具有良好的互信基礎和經濟社會發展資源，在此基礎上采用嵌入式網絡機制能夠以盡可能小的交易成本收獲最大的利益。其次，制度性集體行動理論認為依靠社會、經濟和政治關系的相互嵌套形成的自組織機制具有靈活性，允許地方政府自行制定更符合地區實際且更加適應地方集體行動特征的非正式規則。府際協議是刻畫地方政府間非正式合作關系或正式契約伙伴的合作機制的有形關系載體，體現了彼此包容的偏好，具有鮮明的互惠共生特點。

在跨地域的治理實踐中，非正式網絡通常是地方政府的首選。成渝地區雙城經濟圈各地方政府間主要通過簽訂合作協議開展跨界河流污染協同治理，不僅是為了保持地方自治和權力，更是為了確保地方行為的多樣性。重要的是，合作協議雖然沒有法律上的強制約束力，但緊密相連的合作關系網絡，尤其是基于相鄰地域而形成的長期互惠性聯系降低了背叛的風險，增加了可信承諾，從而有利于制度性集體行動的產生。

四、成渝地區雙城經濟圈跨界河流污染協同治理的約束性契約機制

約束性契約機制，建立在地方政府在法律上約束自己的相互行為，并在自愿的基礎上結成相應的志愿組織。契約關系需要有關各方的一致同意，因此，基于契約的機制保留了地方政府的部分自主權，同時提供了一種更正式的機制來解決所有各方關心的外部性問題。現階段在雙城經濟圈跨界河流污染協同治理中，已形成了以聯席會議為主要形式的合作機制。

（一）川渝兩省市層面的合作聯席會議

自中央首提成渝地區雙城經濟圈建設后，川渝黨政聯席會議已舉行兩次，建立了兩省市領導聯系重點項目工作機制。成渝地區雙城經濟圈建設四川重慶黨政會議第二次聯席會議提出“要推動生態環保聯建聯治，堅持共抓大保護、不搞大開發，推進生態共建共保和污染跨界協同治理，共同守護好巴山蜀水美麗畫卷”。此外，四川省生態環境廳和重慶市生態環境局2020年先后4次召開聯席會議。推動成渝地區雙城經濟圈建設生態環境環境保護工作聯席會議第一次會議上川渝雙方簽訂了《聯合執法工作機制》，雙方成立了川渝兩地生態環境保護聯合執法工作協調小組，開展聯合執法，每年組織跨界污染問題聯合執法行動，由四川省、重慶市輪流組織，雙方緊密配合，重點打擊各種跨界水、大氣、固廢違法轉移等環境違法行為。

（二）成渝雙城經濟圈內各市（區、縣）層面的合作聯席會議

除了川渝兩省市層面上建立了聯席會議機制外，為了更加有針對性地開展工作，成渝雙城經濟圈內各市（區、縣）也相繼召開合作聯席會議。萬州區、開州區、梁平區、墊江縣、城口縣生態環境局聯合達州市生態環境系統召開萬達開川渝統籌生態文明協同發展座談會，各方就建立區域聯席會機制、跨界流域聯防聯治機制、聯合監管執法機制等達成共識，有效促進了萬達開生態共建環境共保合作的各項工作落實。北碚區生態環境局與綿陽市生態環境局簽署了《生態環境保護協同發展合作框架協議》，通過組建兩地生態環境保護協同發展推進工作領導小組，建立定期會商機制，共同研究加強區域污染防治和生態保護等重大合作事項的協調和決策。潼南區河長辦與遂寧市、資陽市、銅梁區河長辦簽署了《河長制領域戰略合作框架協議》，四地輪流定期組織召開流域水污染防治協作季度聯席會，就合作跨界河流水環境治理情況進行互通，協調推進河長制合作事項。

（三）采取約束性契約機制的可能緣由

嵌入式網絡機制固然具有良好的可操作性和靈活性，但伴隨它的卻是重要的效率問題。由于沒有強制性的約束，地方政府間的合作可能只是流于形式，所以還需要有一定約束力、能夠有效督促地方政府積極作為的正式機制。而約束性契約機制恰好彌補了這一點缺陷，它不僅保留了地方自治，同時還為解決外部問題和各方關心的其他問題提供了一種正式的機制。現階段對跨界河流污染的治理，成渝地區雙城經濟圈各層面上采用的聯席會議機制，正是一種正式的協商機制。聯席會議定期召開，各方輪值，各地方政府為表達和實現自身的利益訴求，相互間會產生無形的監督和督促。各參會方需嚴格遵守會議達成的共識，在契約（合同）允許的范圍內開展行動。同時，地方政府也擁有一定的自主權，在不違反法律的前提下獨立采取行動。

根據制度性集體行動理論，制度性集體行動的前提在于合作主體能夠通過合作取得一定的利益，而交易成本和協作風險是影響合作的重要因素。川渝兩地跨界河流污染問題休戚相關，需要上下游齊心協力共同治理，各地地方政府都力爭通過花費最低的成本、承擔最小的風險來達到協同治理目標。這也為現階段川渝兩地政府在協同治理跨界河流污染時偏向于選擇成本和風險均較低的嵌入式網絡機制和約束性契約機制提供了解釋。

五、成渝地區雙城經濟圈跨界河流污染協同治理的委托授權機制

委托授權機制，是指地方政府將特定的權力下放給可以直接采取行動的行為主體或地區。主要表現為由更高層次政府委托第三方權力機構或成立特別區進行利益協調，以實現功能性管治。現階段，成渝地區雙城經濟圈跨界河流污染協同治理的委托授權機制主要通過新建辦事機構、合作區試點的形式實現。

（一）組建川渝河長制聯合推進辦公室

川渝兩省市河長制辦公室經過前期溝通協商達成共識，于2020年召開川渝河長制工作聯席會議，攜手設立了“川渝河長制聯合推進辦公室（簡稱聯合河長辦）”，這是全國首個跨省市設立的聯合河長辦。兩省市河長制辦公室安排工作人員組成聯合工作組，負責組織、督促、指導開展川渝跨界河流污水偷排直排亂排專項整治行動。川渝聯合河長辦打破了行政區域壁壘，解決了河流上下游、左右岸治理體制、機制不順和不同步的問題，實現了多主體協同、多要素發力推進的跨區域河湖聯防聯控[8]，確保了川渝兩地河湖聯防共治工作常態、長效推進，成為全國跨界河流污染治理的典范。

（二）在合作示范區探索PPP治理模式

四川省與重慶市在廣安市建立了川渝合作示范區，為建立相應的大區域跨流域水污染聯合防控制度，嘗試性引進了區域性跨流域水環境綜合治理PPP模式項目：廣安市潔凈水行動綜合治理PPP項目，該項目不僅為當地生態環境保護發揮作用，更是關系到下游城市重慶的飲用水源安全。項目由廣安市政府授權廣安市住房和城鄉建設局與中標投資方中國水環境集團簽訂廣安市“潔凈水”行動綜合治理（PPP）項目合作協議。為有效開展“潔凈水”環境綜合整治項目，廣安市成立了由市委書記任組長、市長任第一副組長、各區縣書記、縣長及相關職能部門負責人為成員的工作領導小組。工作領導小組下設“潔凈水”辦公室，住建局、水務局、財政局、環保局等相關職能部門共同參與，各行政區縣及職能部門負責人為班子成員，由該辦公室全面負責“潔凈水”行動的組織指揮、統籌協調和審批監管。

（三）采取委托授權機制的可能緣由

當前我國條塊分割的行政架構下，政策動力與壓力在結構緊密的行政體系內層層傳導，且隨著層級降低帶來的機構分割不斷擴散，沿不同方向傳導至行政系統的末梢后，職能相互關聯又互不統屬的責任部門集中于政策下的各層級場域內，容易引發權責不清、相互推諉等問題[9]。制度性集體行動理論有所闡釋，在強制的中央集權下，更高一級的權力機構創建一個新的政府單位，或進行干預以鞏固權力，并指導底層單位的行動，以便將制度性集體行動困境內在化，從而提高行為效率[2]。川渝的行政級別不對等，意味著事權不對等，雙方共商跨界河流污染治理的相關事宜時，有些事情一方不能拍板，另一方卻可以，這就很難達成合作。川渝兩省市攜手成立聯合河長辦，省級層面和市縣相比站位更高，更著眼長遠利益、整體利益，對下協調能力更強，因而更容易在關鍵問題上達成一致，有利于實現事權一致化、統一相關污染源整治標準和時限，聯動流域上下游更好地促進河長制責任落實。

此外，在合作示范區引入PPP治理模式，也是一大創新。一方面，讓專業的人做專業的事，責任主體明確，合作效率提升。在PPP模式實施過程中，地方政府專職扮演好協調與監管的角色，而社會資本做好專業的環境服務，讓政府能有更多精力做好水污染企業關停等政府主導的其他工作。另一方面，采用PPP模式可以將風險在政府和社會資本之間實現合理分配，符合制度性集體行動中地方政府因采取更權威的機制而面臨較高風險時尋求風險分散的行為特征，從而達成更有效率的治理目標。

基金項目：2020年國家社會科學基金西部項目“成渝地區雙城經濟圈高品質生活宜居地建設評價與提升路徑研究”（項目編號：20XSH015）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]周躍輝.建設成渝地區高質量發展新的增長極動力源[N].成都日報，2020-5-14（08）.

[2]姜流，楊龍.制度性集體行動理論研究[J].內蒙古大學學報（哲學社會科學版），2018，50（04）：96-104.

[4]蔡嵐.粵港澳大灣區大氣污染聯動治理機制研究——制度性集體行動理論的視域[J].學術研究，2019（01）：56-63+177-178.

[5]李成思，童克難，刑飛龍.跨界水污染糾紛為何多年難解？[N].中國環境報，2015-3-11（08）.

[6]黃曉軍，黃馨.基于制度性集體行動的同城化合作機制研究[J].現代城市研究，2016（08）：60-66.

[7]楊帆，張珺.唱好“雙城記” 共建經濟圈 合力打造區域協作高水平樣板[N].重慶日報，2020-12-15（001）.

[8]蔣露露.“聯合河長辦”：跨界河流治理的“及時雨”[N].重慶政協報，2020-5-21（02）.

[9]沈亞平，韓超然.制度性集體行動視域下“河長制”協作機制研究——以天津市為例[J].理論學刊，2020（06）：76-85.

作者單位：中共重慶市委黨校

責任編輯：劉小僑