政協協商的理論與實踐思考

劉佳義

摘 要：協商是政協組織的主責主業，‘搭臺’是政協工作的主要方式，‘雙向發力’是政協工作主旨，協商是今后政協工作的主題。政協開展協商要在全面把握政治協商含義的基礎上，弄清楚協商什么、怎么協商、誰來協商這三個問題。本文在深入分析全國政協十三屆四次會議審議通過的常委會工作報告和政協全國委員會協商工作規則的基礎上，通過對政協協商的內容、制度、程序、形式、載體、主體的闡釋，回答了這三個關鍵問題。

關鍵詞：政協協商;協商內容;協商制度和程序;協商形式和載體;協商主體

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3163（2021）03-00036-06

全國政協十三屆四次會議審議通過了汪洋主席所作的常委會工作報告和政協全國委員會協商工作規則。這兩個文件都釋放了一個強烈信號：“協商是政協組織的主責主業，‘搭臺’是我們工作的主要方式，‘雙向發力’是我們的工作主旨”，也就是說，協商是今后政協工作的主題，是做好新時代政協工作這篇大文章的總題目。

政協開展協商，首先需要明確政治協商的含義。政協章程給政治協商下的定義是：“政治協商是對國家大政方針和地方的重要舉措以及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中的重要問題，在決策之前和決策實施之中進行協商。”《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》給協商民主下過定義：“協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式?！惫P者認為，全面把握政治協商的含義，需要把這兩段話結合起來理解。

第一，政治協商是基本政治制度的重要內容。

第二，政治協商的前提和關鍵是要在中國共產黨領導下進行。

第三，協商的主體是“人民內部各方面”，而不是有的同志認為的，是政協或其他單位和組織。

第四，協商的內容是“圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”。

第五，協商的原則是“堅持協商于決策之前和決策之中”。

第六，協商的目的是“努力形成共識”，而不是擴大分歧。

第七，協商的實質是“重要民主形式”。

第八，協商堅持平等協商的民主精神。

第九，政治協商有兩種形式：一種是中國共產黨與各民主黨派直接協商;一種是中國共產黨在政協與各民主黨派的協商。

第十，政治協商與人大進行決策、政府執行實施相輔相成。江澤民同志曾經說過：“在我們這個幅員遼闊、人口眾多的多民族、多黨派的社會主義國家，關系國計民生的重大問題，要通過人民政協進行協商，廣泛聽取各民主黨派、各人民團體以及各族各界人士的意見，由人民代表大會行使國家權力進行決策，由人民政府執行實施。這樣一種政治體制，集中體現了我國廣泛的人民民主?！?/p>

這樣理解政治協商的含義，就把黨的領導與人民民主、民主與決策、民主與民生有機統一起來了。

一、政協協商“協商什么”

“協商什么”，始終是大家十分關注但又不十分清晰的問題。最早對政協協商內容作出規定的，是1989年《政協全國委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》。1995年的中央文件又進一步明確政治協商14條內容。2006年，在起草關于加強人民政協工作的意見稿時，征求了各方面意見。大家覺得，政協協商的14條內容，有些在實踐中難以做到。因此，之后的文件對政協協商的內容規定都比較原則，主要是兩個方面：一是國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題;二是政協內部的重要事務以及有關統一戰線的其他重要問題。但各地政協長期都有反映，對“大政方針”和“重要問題”不好把握，彈性很大，很大程度上增加了協商的隨意性。

這次協商規則關于協商內容講了7條。與1995年政協履行三項職能的規定相比，其他方面的問題基本是一樣的，但有幾條沒有明寫，加了若干“重要問題”和“全局性、戰略性、前瞻性問題”，還是比較原則。現在看來，作為文件只能寫成這樣，不可能把政協的協商內容寫得太具體。在實際工作中，可以通過年度協商計劃等加以明確。根據政協全國委員會協商工作規則和汪洋主席的報告，要堅持以下幾條：

第一，協商要有計劃。文件規定，每年要制定年度協商計劃，確定重點協商議題，報黨委批準后實施。年度協商計劃一要堅持圍繞中心、服務大局;二要注意規范，講究程序。全國政協2021年度協商計劃如下：

1.指導思想和基本原則。

2.重點協商議題 （10個）。

專題議政性常委會會議議題：

a）推進“十四五”規劃落實，著力構建新發展格局。

b）建設更高水平的平安中國。

專題協商會議題：

c）鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面實施鄉村振興戰略。

d）積極應對人口老齡化，促進人口均衡發展。

雙周協商座談會和遠程協商會重點議題：

e）推動民族地區多渠道就業。

f）在重點領域加快啟動新的國家科技重大專項。

g）社會救助法的制定。

h）加快綠色發展，保障農產品質量安全。

i）促進互聯網游戲產業健康發展。

j）增強對外貿易綜合競爭力。

3.邀請中央領導同志和有關部門負責同志出席重點協商活動的建議。

4.落實協商計劃的主要措施。

第二，要統籌兼顧。多年的實踐證明，政協的協商議題只抓大的不行，但如果都是一些小題目也不行，需要統籌兼顧。既體現年度特色，也注重著眼長遠，開展重大戰略性問題研究;既通過常委會會議等形式廣泛協商綜合性、全局性問題，也運用協商座談會等平臺深入協商老百姓的操心事、煩心事、揪心事，增強群眾的獲得感和滿意度。江蘇省政協制定的“有事好商量”工作規則，強調協商內容要契合黨政所需、群眾所盼、政協所能，聚焦黨政關注的要事、民生改善的實事、社會治理的難事，對這個原則作出了自己的概括。

第三，堅持“雙向發力”。“雙向發力”實際上有兩方面意義：一是要克服以往“一條腿長，一條腿短”的情況;二是要明確，政治協商是職能是手段，而凝聚共識才是方向是目的。江蘇省“有事好商量”工作，變“組織委員”為“委員履職打開了一扇深入基層、融入群眾的履職之門”，這些經驗是值得總結的。

第四，要有民主監督內容。汪洋同志在今年的報告中說：“制定民主監督工作計劃，重點圍繞‘十四五’規劃實施中的重大問題開展協商式監督?！边@是一項需要我們引起重視并加強的重點工作。

二、政協協商“怎么協商”

怎么協商？實際上是兩個問題，一是從硬件上說，要完善制度和程序，打造更多切實管用的協商形式和載體，二是從軟件上說，要培育符合新時代特點的協商文化。

（一）關于協商制度建設

制度是協商的基礎，也是做好協商工作的保障。十三屆全國政協以來，我們已經制定修訂重要工作制度77項，初步構建了以政協章程為基礎，覆蓋政協履職、組織管理、隊伍建設等的制度體系。特別是全國政協2020年確定的10大制度建設，體現了全國政協制度建設的重點和方向。這10項制度2020年和2021年都要出臺文件。全國政協十大制度建設如下：

1.堅持和完善黨對政協領導的制度。

2.堅持和完善強化黨的創新理論武裝制度。

3.堅持和完善化解矛盾、凝聚共識的制度。

4.堅持和完善專門協商機構制度。

5.堅持和完善發揮新型政黨制度優勢的機制。

6.堅持和完善強化政協委員責任擔當制度。

7.堅持和完善專門委員會工作制度。

8.堅持和完善人民政協理論研究制度。

9.堅持和完善市縣政協工作制度。

10.堅持和完善政協系統聯系指導工作制度。

（二）關于協商形式

打造更多切實管用的協商形式和載體，是政協潛力較大、創新空間比較大的工作。十六大以前的文件對政協履職一般只講全會、常委會議等會議協商形式。黨的十六大后，全國政協工作具有開創意義的事情之一，就是首次提出了“專題協商”這一新的形式。2005年7月，全國政協第一次召開“專題協商會”，主要圍繞“十一五”規劃建言獻策。2010年，全國政協在此基礎上，進一步提出了“界別協商”問題。當時設想，專題協商側重于高層次、寬領域、全局性;界別協商側重于界別代表性、領域深度性、行業專業性。通過會議協商形式與二者的配合，形成一個多層次的協商格局。

后來的實踐又發展了。十八大報告總結了以往政協協商的經驗，提出“深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商”四種形式。十八屆三中全會又進一步肯定了這些形式。由此，全國政協形成了“1420”的協商格局，即：每年1次全體會議、2次專題議政性常委會、2次專題協商會、大約20次雙周協商座談會。俞正聲主席曾講過，“我的工作重點就是抓‘1420’，其他都是你們抓的一般性的工作。”

這次政協全國委員會協商工作規則列出了12種協商形式，其中有幾種協商形式需要說明一下：

關于界別協商。開展界別協商，這是沒有問題的，問題是如何開展。長期以來，這個問題爭論的焦點，不在于全會期間如何開展界別協商，而在全會閉會期間要不要經常開展界別協商？要不要設立界別小組，設立召集人制度？政協全國委員會協商工作規則中“界別協商”的含義是：“以界別、專委會為基本依托，包括界別內協商、界別間協商以及界別委員同有關部門、界別群眾的協商”。形式包括“全體會議閉會期間各界別根據需要組織相應的協商座談會”。這里，明確了界別協商以界別和專委會為依托;全會閉會“各界別根據需要組織相應的協商座談會”。根據以往實踐，要注意幾點：第一，閉會期間應明確由常委會或專委會組織界別活動，不宜使全會期間的界別小組召集人固化或長期化。這是針對全國政協的情況說的，現在各地有許多新的探索。第二，要分別根據有組織依托界別和無組織依托界別的不同特點開展協商活動。以全國政協社法委為例：對有組織依托的共青團、總工會、婦聯等界別，側重以團體為紐帶，形成發揮組織優勢的工作機制;對社科界等無組織依托的界別，側重以課題為紐帶，發揮委員專業化優勢的工作機制。第三，界別協商應更多關注系統性、全局性、長遠性議題，多做跨部門、跨領域的綜合性課題。

關于對口協商?！皩趨f商”，究竟“誰和誰對口”？政協全國委員會協商工作規則講的是，“各專門委員會按照年度工作計劃，組織委員同相關方面座談協商”。很多人認為，“對口協商”是政協各專委會與政府有關部門對口，這是一種誤解。政協是一個平臺，政協專委會也只能搭建平臺，它是組織政協委員和各方面人士與有關部門協商，不能把政協組織包括專委會作為協商主體。

關于政黨協商。這在今年政協大會小組討論中，是大家談得比較多的問題。過去的中央文件一直講，政治協商有兩種形式，一種是由統戰部組織的中國共產黨與各民主黨派的協商;一種是中國共產黨在政協與各民主黨派、各界人士的協商。2005年中央關于多黨合作的文件比較詳細地論述了這兩種形式。

在政協開展政黨協商，是堅持和完善新型政黨制度的重要內涵和應有之義。政黨協商是中國共產黨同各民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重要方針政策、重大問題，在決策之前和決策實施之中，進行政治協商的重要民主形式。人民政協是社會主義協商民主重要渠道和專門協商機構，自成立之時起，即開創并承擔著政黨協商的職責和任務，“是各黨派的協商機關” 。政黨協商與政協協商是社會主義協商民主體系的重要組成部分，他們都是新型政黨制度的重要實現形式。推進社會主義協商民主，體現新型政黨制度效能，需要進一步發揮政黨協商與政協協商的作用，推動兩種協商形式有效銜接、形成合力。要堅持和不斷完善全國政協全體會議期間，習近平總書記和中共中央政治局常委分別與各民主黨派界別政協委員座談、共商國是的政黨協商制度。要建立健全中共中央委托，全國政協黨組在政協同各民主黨派、無黨派人士就統一戰線、多黨合作、民主監督、人民政協工作等一些重要問題進行協商的制度。完善在政協的制度化政黨協商平臺和機制，將其作為政黨協商的重要組成部分，不斷拓展和豐富政黨協商的形式和內容。

（三）關于協商程序

過去我們對程序重視不夠，政協工作隨意性比較大。其實，堅持程序本身就是民主。這次政協全國委員會協商工作規則把“程序”作為一個重點，第一次在文件中專門寫了一章。汪洋同志說，咱們是協商民主機構，大家還是要有這個程序。我們自己對民主的程序保證的不夠，怎么專出質量、專出水平？

制度建設的重要性已經成為人們的共識，制度建設中的程序民主問題同樣也要引起我們的高度重視。我們在實際工作中也會感覺到：如果協商之前沒有認真的準備，對協商活動如何組織、與誰協商、協商什么、協商的成果如何處理和反饋等問題沒有明確的程序規定，那么幾乎可以斷定這樣的協商活動一定不會有什么成效。協商民主作為一種制度安排和工作方法，是特別講程序和規范的。

政協全國委員會協商工作規則所規定的基本程序如圖：

無論哪一種協商模式都有一套特定的操作程序，其共同點是都要經過計劃、調研、籌備、協商、成果轉化這幾個階段，但每個階段的具體操作程序是不一樣的。這次的政協全國委員會協商工作規則不僅第一次專寫一章“協商程序”，而且比較詳細地寫了如何分類開展協商，對全體會議協商、常委會協商、提案辦理協商等都分別提出要求，規定了程序。江蘇省政協的協商工作規則也專設了“協商程序”一章，其中，“幾個堅持”是很突出的亮點。這就是：第一，確定議題，堅持黨政點題、委員薦題、群眾出題、網絡篩題等方式多渠道征集議題。重大事項列入年度計劃，基層迫切需求事項，可簡化程序“一事一議”，及時組織協商。第二，協商前，堅持不調研不協商。第三，協商討論，堅持規范有序、簡便易行、互動交流、民主集中。第四，成果轉化，堅持建立健全機制、持續協商、跟蹤落實，同時，堅持將凝聚共識貫穿協商議事全過程。

三、政協協商“誰來協商”

誰是專門協商機構的“專門人員”？不是各級政協機關的干部，而是政協委員。雖然他們很多是兼職，但由于他們是政協工作的主體，專門協商機構的“專門人員”只能是他們。要明確一個概念，委員是政協工作的主體，但政協組織不是協商的主體，而只是一個平臺。在這個平臺上，各黨派團體和各族各界人士可以充分發表意見建議，與黨和政府進行民主協商。

發揮委員在協商中的作用非常重要，但是正如汪洋同志在政協大會上的報告所說：“能力不足、本領恐慌是擺在每位政協委員面前的現實問題?！碧嵘瘑T履職能力和水平，要聚焦提高協商本領這一重點，抓好政協委員“懂政協、會協商、善議政”的專業性針對性教育培訓，加強協商前的深入調研，強化協商中的交流互動，搞好協商后的成果運用，走好網上群眾路線，推動政協協商更好地服務科學決策、凝聚各界共識、助推國家治理。前不久，全國政協出臺了《關于強化政協委員責任擔當的意見》（以下簡稱《意見》），該文件是全國加強新時代政協委員隊伍的綱領，共5個部分20條：

1.總體要求：意義、要求、原則。

2.委員責任擔當的內容：強化政治責任;強化當好政協制度“三者”的責任;強化落實“18字”要求責任;強化團結引導界別群眾責任。

3.提高委員履職本領：提高政治把握、協商議政、調查研究、合作共事本領。

4.加強委員聯系界別群眾工作：創新途徑;面向社會傳播共識;增強群眾工作針對性。

5.做好委員履職服務管理工作：加強履職管理;健全激勵機制;強化紀律約束;做好服務保障。

貫徹全國政協文件和汪洋同志講話，重在“落實”“落細”上下功夫。文件中很多切實可行的舉措，需要我們很好地體會和把握。

第一，健全激勵機制?！兑庖姟房偨Y了各地實踐，提出了若干條對委員履職的激勵措施。但也要看到，僅僅評優表彰是不夠的，還需要建立履職評議的結果與委員榮譽擴散和發展空間的聯系。一些地方政協的探索實踐是應該進一步總結推廣的。比如，有些政協將委員履職情況通報委員的工作單位或所屬界別，有的探索將優秀政協委員向黨委有關部門進行干部推薦的做法，這既是黨的干部路線的要求，也是通過個人發展空間的擴大對委員履職的激勵之策。

第二，完善評議制度。在各地政協實踐中，對委員履職評議，通常聚焦兩個基本項：一是委員的“參會率”;二是委員提交提案、參加調研和反映社情民意的情況，有的還形成了文件。但這些探索“碎片化”現象明顯，集約化程度不高。這次全國政協《意見》規定了一系列對委員履職情況統計、評議制度。一是健全委員履職情況統計制度，記錄委員出席會議、參加調研和讀書活動、聯系界別群眾、在專項工作和重大任務中履職情況。二是委員每年填報年度履職情況，屆末提交本屆履職情況報告。三是常委每年提交履職報告。將委員履職情況作為換屆時繼續提名的重要參考。四是建立委員履責承諾制度等。

第三，建立委員履職的約束機制。目前，各地政協探索“履職責任”的基本思路是按照“鼓勵為主、約束為輔”的原則展開的。但也要認識到，委員的權利和義務是相匹配的，必要的約束機制、退出機制是構成委員責任擔當制度有效性的“底線”保障。為此，全國政協《意見》從委員參加會議、與界別群眾談心談話、參加學習培訓、參加履職活動、遵守政協章程和會議決定等方面，作出了一系列的規定。大家學習后感到比過去更具體、更嚴格了，也提出了一些進一步改進的措施。有的同志提出，把好委員的“入口關”和“出口關”，形成產生、履職到退出的聯動“閉環”，是強化委員責任擔當制度的治本之策。

責任編輯：宋好