統一戰線各領域風險防控治理機制研究

許燁

摘 要：著力破解統一戰線各領域重點難點問題，防范化解統一戰線各領域風險挑戰，具有鮮明政治性、特殊重要性和極端敏感性。根據風險衍生“事前——事中——事后”的衍生邏輯和系統論的觀點，統一戰線各領域風險防控治理系統主要包括事前環節的風險識別子系統;事中環節的風險防控子系統和應急管理子系統;事后環節的恢復子系統以及學習優化子系統。秉承系統治理、動態治理、主動治理的原則，根據風險治理階段的不同特征和需求，要不斷調整和優化統一戰線各領域的事前日常風險管理、事中應急風險管理、事后危機風險管理系統。為了使統一戰線各領域風險防控治理體系更好地發揮功能，治理主體也必須從指標維護、信息管理、數據處理、專家分析、險情識別與預控處理等方面做好閉合系統維護。

關鍵詞：統一戰線;風險防控;治理

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3163（2021）03-00047-11

正如習近平總書記多次所強調的“我們的事業越前進、越發展，新情況新問題就會越多，面臨的風險和挑戰就會越多，面對的不可預料的事情就會越多。我們必須增強憂患意識，做到居安思?！盵1];“當今世界正經歷百年未有之大變局，國際形勢復雜多變，改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，我們面臨的風險挑戰之嚴峻前所未有”。[2]當前的中國正處于新的歷史方位，進入歷史交匯期，面臨著復雜的國內外形勢，新情況和新問題不斷涌現。健全防范化解風險的體制機制，增強防范化解風險能力，補齊風險治理短板，對于實現國家治理現代化和全面小康的目標影響重大。進入新時代以來，經濟社會領域出現的新變化同樣反映于統一戰線工作領域。著力破解統一戰線各領域重點難點問題，防范化解統一戰線各領域風險挑戰，具有鮮明政治性、特殊重要性和極端敏感性。建立健全統一戰線各領域風險防控治理機制，事關統一戰線各領域和諧穩定和改革發展事業全局順利推進。

一、統一戰線各領域風險防控治理系統要素及構建前提

（一）統一戰線各領域風險防控治理機制構建前提

1.統一戰線各領域風險指標設計

通過對近20年全國范圍內涉及到各民主黨派、無黨派人士、民族、宗教、非公有制經濟、港澳臺海外、新的社會階層人士、黨外知識分子等統一戰線各領域的突發性事件的整理，課題組經過進一步的討論和風險分析，確立統一戰線各領域風險包括8個一級指標、28個二級指標。

2.統一戰線各領域風險分析

民主黨派領域主要存在：（1）理論建設風險。理論體系建設不完善，指導思想趨同;（2）組織建設風險。組織建設不獨立，制約發展;（3）能力建設風險。五種能力建設不足;（4）制度建設風險。制度建設薄弱等。

無黨派人士領域主要存在：（1）意識形態領域風險。如多元化的價值訴求，少數價值觀念與主流價值觀不符，過分追求物質利益、個人至上，主流意識和為人民服務的意識較為薄弱的風險;部分“政治冷漠”，疏離政治，不配合;西方思潮影響，發表詆毀黨和政府的極端言論。（2）政治參與風險。政治參與零散化、非組織化的風險。（3）隊伍建設固有缺陷等風險。

民族領域主要存在：（1）經濟風險。經濟發展不平衡，存在天然劣勢。（2）制度改革風險。隨著改革的日漸深入，涉及民族因素的矛盾、糾紛凸顯，現實狀況與制度的不協調。（3）民族事務管理風險。政府管理性思維的固化、暴力事件的發生、分裂勢力的鼓動等更是加劇了民族與國家之間、民族認同與國家認同之間的膠著和博弈。[3]（4）民族關系風險。社會關系的失調，并因社會關系失調，民族群體或成員的正常生活受到影響，嚴重地，有可能造成民族矛盾和沖突。（5）民族文化差異風險。因民族文化差異、宗教差異引起的群體性事件在增多。

宗教領域主要存在：（1）宗教界內部風險?！澳嬷袊薄叭ブ袊?、教風不正等問題。（2）信教群眾風險。信教群眾和不信教群眾對立。（3）宗教傳播風險。非法傳教傳播，邪教傳播等。（4）宗教界外部風險。境外勢力滲透、“三股勢力”。（5）宗教事務管理風險。涉及到宗教的突發性事件增多。

非公經濟領域主要存在：（1）行業發展風險。提檔升級、新舊動能轉換。（2）意識形態風險。少數同志意見建議激進極端，參政議政意識弱化。

港澳臺海外領域主要存在：（1）意識形態風險。西方不良激進思想滲透和同化，青年統戰思想薄弱，社會民生事業發展累積的不滿情緒風險。（2）政治風險。分裂風險，西方勢力干涉。（3）管理風險。需防范境外非政府組織、防范外國人和華僑等管理工作中的相關情況;對港澳臺海外人士統戰工作需轉變方式、提升效能。

新的社會階層領域主要存在：（1）階層固化或對立風險。不健康的階層意識風險，少數人提出超越現行政治制度框架的參政要求，挑戰當代中國民主政治的風險。（2）意識形態風險?！胺菍ΨQ戰爭”加速，非主流價值思潮弱化中國特色社會主義核心價值觀念的風險;個別意見領袖“消極”，釋放質量低劣信息。（3）階層“不確定性預期”風險。作為影響我國社會穩定潛在杠桿的新社會階層，其“不確定性預期”的加深會對社會整體發展產生負面影響。

黨外知識分子領域主要存在：（1）意識形態領域風險。黨外知識分子中所存在的成分較為復雜、價值觀念多樣化，凝聚力較差、訴求有差異等問題為新時代黨外知識分子統戰工作帶來新的挑戰[4];黨外知識分子中存在的公共性弱化、群體性游離、在糾結和迷茫中通過新媒體表達思想等問題嚴重阻礙黨外知識統戰工作的推進。（2）隊伍建設風險。定位不清、組織建設僵化、管理松散、人員構成向心力不強、價值觀向實用主義傾斜的問題。（3）管理風險。對黨外知識分子工作缺乏系統政策支撐、方法陳舊、創新不足等問題;統戰干部的統戰意識比較薄弱、統戰干部素質有待提升、統戰部門相關工作機制不夠健全、黨外人才優惠政策落實不到位的問題。

3.統一戰線各領域風險的演化和危機的生成同步漸進

在時間和邏輯上，統一戰線各領域風險的演化和危機的生成往往表現為一個漸進的過程。隨著城鎮化進程加快、民族交往交流交融進一步加強，新的不確定因素也隨之出現，各類危機出現的頻率也更加頻繁。危機也不僅僅是被認知的客觀現實，隨著人們認識上的進步而將原來并非社會風險范疇的事物劃歸為社會風險，危機逐漸呈現出“集體的構建物”。以民族宗教領域為例，涉及民族宗教因素的社會風險已不同于傳統社會，演變成了一種“全球性、社會性、人為性的”結構風險，其爆發從本質上來說是一系列風險誘發因素借由民族宗教領域，從量變到質變的發展變化過程，是人民內部矛盾由量的逐漸積累發展到質的飛躍的產物，而這種飛躍通過民族宗教矛盾所誘發。民族宗教領域風險與公共危機之間存在潛在的隱性關系，在一定條件下，二者的關系會從潛在的隱性關系轉化為外在的顯性關系。[5]實現這一轉化的路徑一般有兩種：一是有明顯的涉及民族宗教因素的突發性事件，一旦觸發因子或導火索的“突發性事件”發生，民族宗教領域風險與公共危機之間存在潛在的隱性因果關系就會集中暴露，導致風險迅速轉變為危機;二是雖然沒有明顯的突發性事件，但涉及到民族宗教的非標志性事件頻發，持續積聚到一定程度后，導致危機發展。在這種路徑下，風險與危機之間的關系釋放的比較緩慢、持久，因而不容易被覺察。因此，突發事件是統一戰線各領域風險向公共危機演化的觸發點和導火索，是整個過程中的關鍵因素。因此，積極有效地應對突發事件，可以遏制統一戰線各領域風險向公共危機的轉化，維護社會穩定。

（二）統一戰線各領域風險防控治理機制系統要素

風險有其生命周期，探索統一戰線各領域風險防控治理機制構建的系統要素，要在堅持源頭治理的同時注重過程管控。統一戰線各領域風險防控治理是指風險防控治理主體，針對有可能導致統戰工作出現問題的風險因素，為減少或規避風險，從而進行的一系列管理活動和措施，主要包括對各領域風險的識別與評估、防范與控制、準備與演練、交流與溝通等一系列管理活動。

1.風險識別與評估

統一戰線各領域風險表現出極為明顯的復雜性和擴張性。復雜性表現在當前統戰各領域風險源眾多，風險與風險之間相互關聯，無論是風險種類還是數量都呈現出上升趨勢。根據海恩法則，每一起嚴重事故發生前，必然曾發生過29次輕微事故和300多次能防患于未然的預警以及1000起事故隱患。風險防控治理的第一步，是及時識別風險和評估風險。風險社會概念的提出者烏爾希里·貝克認為，風險就是“系統地處理現代化自身引致的危險和不安全感的方式”[6]。應對這種危險和不安全感的第一步就是在風險發生之前，找出風險源，確定風險屬性，并找出引致風險的原因。而風險評估，也即對風險引致事故的可能性和破壞程度進行評估，預判影響區域及損失程度，從而準確把握統戰工作系統能否承受損失。全面精準識別和評估各領域可能存在的風險，是風險防控治理主體繼續制定決策以干預風險的前提。

2.風險防范與控制

風險防范與控制，即識別研判統一戰線各領域風險后，運用科學理論，針對風險制定決策及執行決策，使風險恢復到安全可控的狀態。這一管理活動主要采取規避、轉移以及分散等手段。應急預案是否完善有效，關系到風險減輕目標的具體實現。統一戰線各領域風險防范與控制，應當預先籌謀規劃，形成多套備選方案。根據前面課題組預先分析的不同的風險類型，可進一步細化各項二級指標，靈活地作出選擇。各項措施的實施要注重及時性。對風險的防范與控制是整個統一戰線風險管理流程是最為重要的一環，其目的就是要降低風險發生的可能性以及降低風險結果的破壞程度。

3.風險準備與演練

針對統一戰線各領域風險治理，應當強化各領域的風險準備與演練。風險準備，即為有效應對風險而提前準備的各項措施，包括提高防控治理意識、建立防控治理組織、完善體制機制、構建專業化人才隊伍、形成具有可操作性的風險預案、相應資源管理等等，這是風險防范與控制能否做好的前提與基礎。風險演練旨在演練的過程中發現問題，檢驗風險應對方案的有效性，同時提高風險應對人才隊伍的專業性，并且起到教育宣傳的作用。統一戰線各領域風險演練的關鍵是要在查找薄弱環節之后，有針對性地采取改善措施，否則風險演練就背離了初衷。

4.風險交流與溝通

在統一戰線各領域風險防控治理的全過程中，受到影響的各方（黨派、個人、團體、機構、社會組織等）間存在著信息的交互行為。各領域信息交流是否暢通，是否存在“信息真空”，關系到各方能否達成“信任”。而信任是社會活動的基礎，高度影響著社會交往的范圍和程度，以及各種風險治理資源能否有效調動。受到風險影響的統一戰線各領域，只有在統戰部的協調領導下，建立在充分的溝通交流上才能形成信賴關系，在信息對稱的前提下，實現風險的共同治理、及早治理和高效治理。統一戰線各領域的風險防控治理具有一定的特殊性，特別是港澳臺海外領域、民族宗教領域，比其他社會領域的風險治理，可能會面臨著更多元的價值觀念挑戰、利益需求挑戰、境外敵對勢力干涉挑戰、“三股勢力”挑戰等。與此同時，新媒體技術的發展、社會輿論環境的變化都對風險交流與溝通提出了更高的要求。

（三）統一戰線各領域風險防控治理系統框架

根據風險衍生“事前—事中—事后”的衍生邏輯和系統論的觀點，我們認為完整的統一戰線各領域風險防控治理系統可以由五個子系統構成，主要包括事前環節的風險識別子系統;事中環節的風險防控子系統和應急管理子系統;事后環節的恢復子系統以及學習優化子系統（詳見下圖示）。

1.風險識別子系統

通過風險識別子系統，在統戰領域風險事件發生以前運用多種方法技術，如計算機輔助預測、專家分析等，實現對風險因子的精準感知和分析評估。一方面，在感知風險的基礎上，把握有可能誘發統戰領域風險事件的各種顯性風險和隱性風險、內部風險和外部風險、當前風險和未來風險、靜態風險和動態風險。另一方面，鑒別風險性質，評估風險可能導致的破壞程度、風險事件發生的可能性，以便為后期的風險處置決策提供依據。

2.風險防控子系統

當風險識別子系統完成了對統戰各領域風險因素的識別和評估之后，風險防控子系統應對風險迅速做出反應。該子系統主要依靠制定和實施計劃措施、構建統一戰線領域人財物資源體系、搭建制度體系，來實現回避風險、控制損失、轉移風險和承擔風險等目的。

3.應急管理子系統

當統一戰線某個領域中的風險累積到一定的程度，超過臨界值時，就會轉化為危機。應急管理子系統，主要承擔著處置應對統一戰線各領域出現突發性危機的功能，主要是通過有效的應急措施，調動應急資源，來化解和降低危機事件對統戰領域和統戰工作造成的損失和不利影響，恢復各領域的正常秩序，推進統戰工作的正常開展。

4.事后恢復子系統

所謂事后恢復，也就是按照風險處置預案，對遭到風險破壞的統戰各領域進行“復原”，對受到影響的個人、機構、群體、組織等實施救助項目，使這些客體恢復到風險發生前的狀態，以進一步降低風險對統戰對象和統戰工作的影響，使統戰各領域恢復“安全”“穩定”和“秩序”。

5.學習優化子系統

科學高效的風險防控治理，同樣重視事后的學習優化。學習優化子系統，主要是從“事后”的角度，調查分析統戰各領域風險成因、重新評估影響、理清各方責任、總結經驗教訓、優化預案體系。該子系統的建立，主要是為了提煉總結規律、完善薄弱環節，提高未來風險防控處置能力。

二、統一戰線各領域風險防控治理分析

（一）風險防控治理防范機制分析——以民族宗教領域為例

民族宗教領域風險防控治理機制應包含組織指揮機制、風險評估機制、監測預警機制、應急處置機制、恢復優化機制等。

1.組織指揮機制

成立省市一級的民族宗教工作領導小組、民族宗教事務突發事件應急指揮部、專家組、現場指揮部。

民族宗教工作領導小組。通過建立和完善由黨委統一領導、黨政齊抓共管的民族宗教工作領導機構，體現對民族宗教工作領導的權威性。

民族宗教事務突發事件應急指揮部。成員單位包括各鎮政府、市委宣傳部、政法委、統戰部、信訪局、交通運輸局、衛計局、公安局、民宗局、商務局、城建局、文化市場執法局、司法局、民政局、財政局、城管執法局、總工會、團市委、婦聯。遇有涉及民族宗教領域的突發事件，各鎮政府、其他政府有關部門根據市專項應急指揮部指令，按照職責分工做好突發事件的處置工作。

專家組。聘請有關民族、宗教事務專家，組建應急管理專家組，并建立應急管理專家庫。專家組的主要職責：（1）為應急管理提供決策建議和技術咨詢，參與本市民族宗教事務突發事件應急預案的編制、修訂、演練與評估工作，參與應急管理宣教培訓及學術交流與合作活動;（2）對突發事件的發生和發展趨勢、救災方案、處置辦法、災害損失和恢復方案等進行研究與評估，向市應急指揮部提供科學而有效的決策方案。

現場指揮部。根據應急處置工作需要，由應急指揮部牽頭，負責組建現場指揮部，視情成立若干工作組，并建立現場指揮部相關運行工作制度，分工協作有序開展現場處置和救援工作。主要由綜合協調組、應急救援組、醫療救護組、治安警戒組、技術專家組、新聞宣傳組、人員疏散和安置組、物資和經費保障組、社會動員組、通信氣象保障組、涉外涉港澳臺工作組、特種應急組等組成。

2.風險評估機制

根據民族領域存在的經濟風險、制度改革風險、民族事務管理風險、民族關系風險、民族文化差異風險，宗教領域存在的宗教界內部風險、信教群眾風險、宗教傳播風險、宗教界外部風險、宗教事務管理風險。涉及民族宗教因素突發事件風險進一步細化主要有：不尊重少數民族風俗習慣和傷害信教群眾宗教感情，違反民族、宗教政策，經濟糾紛，涉及宗教方面的問題處置不當引發的事件等。以上原因容易引發少數民族群眾和信教群眾聚焦圍觀、斗毆及騷亂，誘發人員踩踏、交通堵塞、火災等事件。依據突發事件即將造成的危害、發展情況和緊迫性等因素，由低到高劃分為一般（IV級）、較大（III級）、重大（II級）、特別重大（I級）四個預警級別，并依次采用藍色、黃色、橙色、紅色來加以表示。藍色等級（IV級）：預計將要發生一般（IV級）以上民族宗教方面突發事件，事件即將臨近，事態可能會擴大。黃色等級（III級）：預計將要發生較大（III級）以上民族宗教方面突發事件，事件已經臨近，事態有擴大的趨勢。橙色等級（II級）：預計將要發生重大（II級）以上民族宗教方面突發事件，事件即將發生，事態正在逐步擴大。紅色等級（I級）：預計將要發生特別重大（I級）以上民族宗教方面的突發事件，事件會隨時發生，事態正在趨于嚴重。

3.監測預警機制

應急指揮部辦公室負責全市統一戰線領域突發事件的預防、監測、信息監測網絡建設和管理工作，規范信息的獲取、報送、分析、發布的格式和程序。各相關部門應根據各自職責分工，及時收集、分析、匯總本地區、本部門影響民族宗教關系穩定的信息，收集、整理和研究發生在國內外可能對所屬地區、部門、系統造成重大影響的重大突發事件信息，按照早發現、早控制、早報告、早處理的原則，預測可能發生的情況并及時上報應急指揮部。預測將有一般突發事件發生時，各相關部門應及時了解事態，做好相關預防、處理工作，并于事態平穩或處理完畢后，將信息報送市應急指揮部辦公室;預測將有較大以上突發事件發生時，各相關部門應密切關注事態的發展趨勢，并及時上報應急指揮部辦公室。根據事件的發展狀況和嚴重程度，由市應急指揮部及時將信息報市委、市政府，通報各成員單位。

4.應急處置機制

涉及民族宗教事務的突發事件發生后，事發單位、各鎮政府、市應急指揮部、有關部門要立即啟動相關預案的應急響應，采取措施控制事態發展，組織開展應急處置工作，并及時向當地和上級人民政府報告。

發生或確認即將發生較大以上突發事件，市應急指揮部總指揮應及時趕到現場處置，視情成立現場應急指揮部，組織、協調、動員當地有關專業應急力量和人民群眾進行先期處置，及時對事件的性質、類別、危害程度、影響范圍、防護措施、發展趨勢等進行評估上報，采取有效措施控制事態發展，嚴防次生、衍生災害。必要時由公安、司法機關對當事雙方首要分子采取強制性措施。

此外，還要重視網絡處置應急響應。一是啟動網絡輿情應對機制，分析輿情的發展形勢;二是啟動新聞發布審批和通報機制，制定新聞發布方案和發布內容，及時通報網絡輿情發展，匯編輿情專報;三是啟動網絡監控和引導機制。啟動公安局網絡監控設備，嚴密監控輿情的發展動向;及時封堵和刪除網上有害信息，組織網絡輿情監測員針對突發公共事件相關輿情和輿論引導工作，積極撰寫網評文章，通過發帖、跟帖等形式進行解釋疏導，引導正確輿論發展方向，做好網絡媒體的宣傳導向工作。

5.恢復優化機制

做好應急處置結束后的善后各項工作，并對事件的發生、發展、應急處置過程中各相關部門及人員的工作情況進行全面的總結與評估，針對處置過程中的成功經驗和暴露出的問題，進一步改善預測評估系統。

對工作不力、玩忽職守造成重大影響和嚴重后果的人員及部門，由紀檢部門及紀檢監察組織，嚴格按照問責制度啟動問責。

（二）統一戰線各領域危機治理機制分析

1.著手全方位應急預案體系，建立危機治理的防范機制

一是建立健全統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，在黨委和政府的統一領導下，實行行政領導責任制。

二是高度重視統一戰線各領域安全工作，常抓不懈，防患于未然。增強憂患意識，堅持預防為主，預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發事件的各項準備工作。

2.著力統戰主體應急平臺建設，強化危機治理的保障機制

加快整合統一戰線各領域應急管理體系，應著力構建統一戰線成員單位為主體的應急平臺建設，實現縱向管理指揮通暢有效、橫向協調合作迅速有序。為應對不斷變化的統一戰線各領域風險，應實現從單項應急管理向綜合應急管理的轉變，不斷整合和協調應急管理機制。從縱向看，除了在省委統戰部構建指揮中樞和常設綜合協調部門外，地方各級政府同樣要有相應的建制。這里并不需要新設機構，而是整合應急管理職能。從橫向看，既要整合協調統一戰線各成員單位的應急管理職能，也要整合協調不同地方政府間的應急管理職能，進而形成網絡化的應急管理體系。

3.著眼大統戰格局的治理網絡，提升危機治理的整合機制

一是加強以屬地管理為主的統戰部應急處置隊伍建設，健全協調聯動機制，優化資源配置，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

二是發揮部隊和民兵預備役部隊在處置突發事件中的骨干作用，充分動員和依靠公眾力量，發揮市、鎮、村（居）、企事業單位、社會團體和應急志愿者隊伍的作用，調動一切積極因素，建立公眾參與應對突發事件的有效機制。

4.做實全社會應急知識宣教，推動危機治理的創新機制建設

一是按照有關法律、法規、規章，加強突發事件監測預警與應急管理，維護公眾的合法權益，確保突發事件應對的規范化、制度化、法制化。

二是對企事業單位、基層社區、社會組織和廣大民眾進行預防教育，鼓勵和組織他們積極參與應急規劃和預案編制，不斷增強其參與應急管理的能力。

三、完善統一戰線各領域風險防控治理的路徑選擇

統一戰線各領域風險防控治理應當堅持以人民為中心、公眾利益至上，統一領導、落實主體責任，預防為先、防治有機結合，及時反應、迅速精準處置，重視科技、運用技術力量等原則。

（一）風險管理視域下統一戰線各領域風險防控的戰略指導

當今社會屬于不折不扣的“風險社會”，風險治理已經成為當下備受關注的一項重要課題。統一戰線各領域風險防控治理是統戰領域和風險治理的交叉，既符合風險治理的一般特征，又因統一戰線各領域的獨特情況而具有個性。當然，從風險管理視域看統一戰線各領域風險防控治理依然要在系統治理、動態治理和主動治理等戰略指導下進行。

1.系統治理

系統治理的原則，要求我們堅持以系統性思維應對統一戰線各領域風險。一方面，統一戰線各領域風險防控涵蓋多個環節、步驟，要以系統論作為指導，堅持過程管理、要素管理，系統分析風險與風險之間的聯系，而不是孤立地看待風險要素。另一方面，應將風險防控的理念納入統戰領域各個環節和統戰工作各個方面，以提高工作的整體效果。堅持統籌兼顧的理念，立足統戰工作大局，協調推進各項工作開展。系統治理統戰各領域風險，要求我們看到小風險與大風險、個別風險與系統風險、局部風險和區域性風險、國內風險與國際風險、政治風險與經濟社會風險之間的聯系，以更宏觀和全面的視野來推進風險防控治理。

2.動態治理

統一戰線各領域風險防控治理，是一個包含風險識別與評估、防范與控制、準備與演練、交流與控制等一系列過程的復雜管理活動。正是由于風險本身具有不確定性，因此要從“事前——事中——事后”的動態發展的過程出發，及時調整決策部署。面對紛繁復雜的風險源，要高效識別，科學評估，做到早發現、早識別、早預警。各種風險源在風險性質、破壞程度、發生的可能性上有所差異，要做到抓關鍵問題，妥善應對重大風險;外部環境的變化發展以及風險本身的衍生，導致風險防控治理的不同階段，工作重點也將有所不同，決定了我們要靈活應對。與此同時，我們還要意識到統一戰線各領域風險的防控治理的開展，需要結合不同領域、不同統戰工作對象的特點。

3.主動治理

主動治理，要求統一戰線各領域風險治理主體將治理思維由被動應對轉向積極主動。主動意味著未雨綢繆，重視事前環節。統一戰線各領域風險防控治理，應以防范為重點、為先導。當前，統一戰線各領域都存在著一定的風險源，風險因素客觀存在，風險事件偶有發生。應對統戰各領域可能發生的“黑天鵝”事件、“灰犀?！笔录枰蛴袦蕚渲畱稹Ｓ袀錈o患，則遇事不慌。要從思想上做好長期應對的準備，樹立風險意識、危機意識。統一戰線各領域風險防控治理，要堅持底線思維，把握戰略主動。治理主體應當意識到逃避退縮不是解決問題的正確方法，只有戰略上主動才能迎來生機。戰略主動，強調主動增強應對統一戰線各領域風險的政治能力、謀劃能力、輿情控制能力、協調統籌能力;主動強化應對風險的體制機制，加強風險防控治理系統建設，做好閉合系統維護。

（二）統一戰線各領域風險防控治理體系的路徑選擇

統一戰線各領域風險防控治理是一個動態演進的過程，科學高效的風險防控治理體系必須根據風險治理階段的不同特征和需求，提供具有針對性的解決方案和可供選擇的路徑，并且不斷調整優化。

1.事前日常風險管理

習近平總書記強調：“我們必須把防風險擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有，”。統一戰線各領域風險治理防控的先導在于重視日常風險的預防和管理。如果能夠通過先期的風險預防將風險控制在可控范圍內，這是最高效也是最為期盼的治理路徑。首先，明確各治理主體的風險管理責任。按照利益相關者的分析框架，統一戰線各領域風險及風險事件可能誘發風險因素、需要作出反應、受到風險影響的個人、組織或機構，甚至是風險事件中的“旁觀者”，為了降低風險對自身利益和共同利益構成的威脅，理應積極參與風險防控治理，共享治理資源。而這一工作的開展顯然應在風險防控治理前期開展。為此，還要加強各方的溝通銜接。

其次，提高風險識別與評估能力，及時預警風險。運用專家調查法、故障樹法、事件樹分析法、安全檢查法表等傳統方法，以及大數據、云計算等新興技術手段，提高風險識別能力。量化風險評估指標，結合定性與定量評價，準確評估風險等級。在堅持傳統手段的同時，順應時代要求與技術升級趨勢，依賴信息化手段，精準預測風險走向，為治理主體提供風險預警。

第三，構建應急預案體系，落實應急演練常態化。為了提高事中應急處置的規范性和有效性，應當根據統一戰線各領域風險的不同特征，先期從上至下制定具有指導性和可操作性的應急預案，提供多種備選方案。同時，應通過理論評估、桌面推演和現場演練等方式檢驗應急預案的科學性和有效性，并組織相關人員開展培訓，熟悉應急方案。

第四，加強應急資源儲備。理順資源共享與調配機制。加強預防、處置、救援、恢復等各個環節的資金、技術、物資、人力、醫療、交通、通信等物質保障，提高資源整合度，優化資源結構，平衡資源分布，全方位支撐統一戰線各領域進行風險防范控制。第五，加強風險治理與安全管理教育培訓。針對統一戰線不同領域，組織開展培訓教育，強化風險意識，排除風險隱患。

2.事中應急風險管理

應急管理是統一戰線各領域風險防控治理過程中尤為重要的一環。審視當前統一戰線各領域風險防控治理過程，依然存在著應急決策科學性不足、應急溝通協調不順暢、應急處置過程規范性待提升等問題。動態治理、系統治理的方法論提示我們，統一戰線各領域風險應急處置的成功建立在事前日常風險管理所做的各項準備之上。

進入事中應急風險管理階段，我們首先應當根據風險事件的詳細情況，及時啟動預案與應急響應機制。同時成立應急處置工作小組，負責制定應急決策和指揮應急行動。為了提高應急決策科學性，應當構建科學的應急決策機制，在發揮決策層應對統一戰線各領域風險的處置經驗的同時，鼓勵受風險波及的利益相關方積極建言獻策。應急管理決策層應當高度關注風險事件的最新情況，預判風險發展趨勢，因地因時更新決策。由于統一戰線各領域風險防控治理具有一定的復雜性，各個領域都具有自身的特點，而制定應急決策對決策者提出了相當高的能力要求。因此決策者應當主動提高決策能力，加強對統一戰線相應領域風險管理與應急決策的知識學習，同時聽取專業人士給予專業建議，智庫建設將是應對統一戰線各領域風險的重要智慧支撐。

其次是要做好風險事件的處置救援。按照分工明確、權責一致、迅速高效、精準施策的要求，落實各主體在統一戰線各領域風險防控治理中的責任，防止統戰領域風險事態進一步惡化。

第三，要做好應急處置信息協調。內部溝通方面，在整個統戰各領域風險事件的應急管理過程中，尤其要做好各風險治理主體間的信息溝通，保障各主體平等共享信息。不僅要理順溝通機制，明確專門機構和人員負責溝通，準確銜接溝通內容，建立經常性的內部溝通渠道。外部溝通方面，關注國內外有關本次風險事件的輿情，積極運用新媒體拓寬新聞發布渠道，及時發布應急處置最新進展情況，認真回應包括統戰工作對象、新聞媒體、普通公眾在內的社會各界對于統戰領域風險事件的知情權。

3.事后危機風險管理

對統一戰線各領域出現的風險因素以及風險事件的防控治理過程有無系統性反思，反映出風險治理者的應對思路是否僅僅停留于就事論事、頭痛醫頭腳痛醫腳的階段。事后危機風險管理既是統一戰線各領域某一風險事件的結束，也代表著新的風險管理過程的開啟。

首先，恢復秩序。盡快使統一戰線各領域恢復至風險事件發生之前的狀態。進入風險治理的善后恢復階段，必須把人民群眾的利益放在首位，切實回應統戰對象的關切點。恢復重建也要調動多元主體參與的積極性，例如，各級統戰工作部門、各類統戰工作對象、社會組織、企業以及公眾應當共同參與，在統一指揮協調下有序調配資源，為正常生產生活秩序的恢復提供堅實的物質保障。

其次，總結經驗。完整的風險防控治理希冀各治理主體不僅能成功地化解風險，而且要從風險化解的過程中尋求經驗，做到化風險為收益、化危險為機會、化壞事為好事。全面總結風險的形成原因、演變過程、破壞程度、處置救援、責任落實、恢復情況等，總結統戰各領域風險防控治理的經驗和規律，為優化風險治理流程方法以及風險治理常態化長效化提供參考。

第三，完善機制體系?；趯y一戰線領域風險防控處置過程的反思，靶向施策，精準精細完善組織機制、運行機制、制度體系、資源保障、社會動員等方面，以補短板、強弱項持續優化應對風險的能力。

（三）統一戰線各領域風險防控治理體系的閉合系統維護

為了使統一戰線各領域風險防控治理體系更好地發揮功能，治理主體有必要從指標維護、信息管理、數據處理、專家分析、險情識別與預控處理等方面做好閉合系統維護。

1.信息管理與數據處理

風險具有不確定性，這是風險治理的難點所在。風險治理能否成功，有賴于對“信息”或者說是“數據”的管理與分析。當前，人類社會已經進入大數據時代，如何從海量紛繁的信息中挖掘和利用有用信息，關系到決策的科學性和有效性。對于統一戰線各領域風險防控治理體系而言同樣如此，制定風險防控治理決策需要借助于信息管理與數據處理技術。一方面，要針對各個領域，建立綜合性的風險信息管理平臺，方便各風險治理主體通過該平臺上傳有關風險數據，同時實現統戰各領域風險信息的及時共享，提高各方的風險防控意識，提前籌謀規劃，并采取統一的措施，保障風險治理行為的有序性。另一方面，要順應大數據與云計算等技術發展趨勢，在統一戰線各領域風險數據分析中強化技術支撐，正確勾勒風險鏡像，預測風險走勢，制定風險決策。統一戰線各領域風險形勢比以往要更加復雜多變，風險源構成多樣，防控的難度更大。進行風險識別評估與決策制定，必須逐漸擺脫過去基于“經驗型”“少量樣本”的思維，從數據海洋中識別有效信息并進行計算。因此，大數據、云計算等高新技術的運用與技術團隊的建立培養，將成為對統一戰線各領域風險防控治理體系進行閉合系統維護的一項重要內容。

2.專家分析與智庫建設

風險防控治理需要發揮“人”的作用，而專家是實現統一戰線各領域風險防控治理專業化的一只重要力量。應當說，統一戰線各領域風險的高度復雜性賦予了專家在風險防控治理中的權威性地位。在設計風險指標、評估風險威脅、制定應急預案、采取應急行動以及風險溝通等方面，專家團隊是彌補風險治理主體在理性上的有限性的重要智慧支持。與此同時，專家的權威性也意味著更大的社會影響力、輿論引導力，專家在解釋風險問題時更易獲得社會認同。“專家對于風險議題的發言權越來越突出，專業資訊和建議由此成為風險治理必不可少的組成部分”。[7]統一戰線各領域風險防控治理體系應當將專家分析與智庫建設納入進來。除了從思想層面引起高度重視以保障專家和智庫的作用的發揮具有良好的氛圍外，還要從以下幾個方面著力：一是健全專家意見咨詢征集制度，搭建智政信息共享平臺;二是強化管理和引導，構建多元化的智庫系統;三是落實經費保障，建立有效的評價和激勵體系。

3.險情評估與預控管理

“針對高度復雜、更加不確定和后果巨大的現代風險，我們需要從現代風險責任與風險分配觀，全險種、全領域、全過程、全社會系統治理觀……，分析現代風險的治理理念及原則?！盵8]風險的預控管理以全面質量管理理論為指導，在統一戰線各領域風險防控治理中提倡健全預控管理就是要以多元主體參與風險治理、全過程、全方位進行管控。風險治理是一個螺旋式上升的過程，現有風險的化解統一戰線各領域風險防范治理也意味著新的風險。PDCA是預控管理的基礎理論之一，在統一戰線各領域風險防控治理也應當構成一個包括計劃、實施、檢查以及處置的循環過程，在此期間逐漸實現整個防控治理體系機制的閉環式管理。這要求建立一個從風險源頭-治理職責-治理措施-治理目標都極為明確和流暢的治理流程。由于統一戰線各領域風險會隨著內外部環境因子而發生變化，風險防控治理體系的指標設置也必須動態更新。除了通過風險指標的更新方便我們做好風險源的識別評價和分級以外，還要明確治理標準、流程程序以及各方責任，這是做好閉合系統維護的一項必要條件。另外，還應當落

實相應的制度和組織保障，為資源統籌調配提供依據。

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[8] ?張廣利.創新風險治理模式應著重關注現代風險[J].人民論壇·學術前沿，2019（5）：28.

責任編輯：鮑躍華