TOE理論下我國重點城市網上政務服務能力影響因素研究

摘? ? ? 要：隨著互聯網和信息技術的發展與應用，傳統的政務服務模式實現了向網上政務服務模式的轉變。本文運用TOE理論，從技術、組織、環境三個方面對我國32個重點城市網上政務服務能力影響因素進行了實證研究。研究結果表明，一個地區的網上政務服務能力水平與該地區科技人才占比、領導重視程度、財政資金投入、經濟發展水平、上級先進經驗和公眾需要等具有顯著的正向關系。

關? 鍵? 詞：TOE理論;網上政務服務;重點城市;科技人才;財政資金投入

中國分類號：D63? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）12-0056-10

收稿日期：2021-04-23

作者簡介：杜中潤，南京理工大學公共事務學院碩士研究生，研究方向為行政改革。

引? 言

網上政務服務是以互聯網為載體、以信息技術為支撐的不同于傳統政務服務的一種新模式，它超越了時間和空間的限制，為群眾、企業辦事提供了極大的便利，一經提出便引起了人們的關注。2016年國務院出臺了《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》等系列文件，對網上政務服務的建設和發展作出了總體部署和具體要求。自此，網上政務服務模式在諸多省市得到推廣，并且產生了“一站式服務”“全市通辦”“不見面審批”等創新工程。[1]黨的十九屆四中全會上，習近平總書記進一步強調，要更加重視運用現代信息手段提升治理能力的現代化水平。[2]中央黨校電子政務研究中心發布的《省級政府和重點城市一體化政務服務能力調查評估報告（2021）》顯示，截止2020年底，全國一體化政務服務平臺實名用戶達8.09億，一體化政務服務平臺的認知度、體驗感持續提升。

上述調查報告進一步顯示：截止2020年底，我國網上政務服務能力和水平持續上漲，全國30個省級政務服務平臺已實現了省、市、縣、鄉、村網上服務五級覆蓋。但調查結果表明，我國32個重點城市①的網上政務服務能力水平相差較大：首先，排名第一的深圳市得分指數為97.34，而排名靠后的西寧市僅為65.76，兩者之間差距明顯;其次，像合肥、貴陽等經濟發展水平處于中等甚至偏下的城市，網上政務服務能力排名卻居于前列;再次，相較于省級政府排名而言，重點城市的排名與其并非成對應關系，如貴州省在省級排名中位于第三，其省會貴陽市在重點城市排名中卻位于第十二。通過對這些現象的觀察發現，各城市網上政務服務能力存在一定的差距，而產生差距的原因是需要進一步探討的問題。因此，本文基于TOE理論，以城市統計及官方公布的數據為來源，從技術、組織、環境三個方面對32個重點城市網上政務服務能力影響因素進行實證研究，試圖解釋上述問題，從而拓展和豐富網上政務服務的相關研究。

一、相關研究文獻綜述

網上政務服務能力又被稱為“互聯網服務能力”“政府電子服務能力”“電子政務能力”以及“‘互聯網+政務服務’能力”等，這些概念的側重點雖略有差別，但表達的內容基本上都是指政府部門通過網上政務平臺提供公共服務、回應公眾需求的能力。如澳大利亞政府信息辦公室（AGIMO）將電子政務服務能力概括為“政府利用信息技術提供電子服務的質量和效率的總和”。[3]侯賽因和卡西姆在其研究中認為，政府電子服務能力的內容包括服務質量、服務透明度和信息質量。[4]與此類似的是范和楊提出，信息質量、服務質量、系統質量是影響電子服務能力的主要因素。[5]在此基礎上，胡廣偉等認為電子服務能力包括信息、事務、參與、供給能力和隨需應變能力;[6]湯志偉將政府互聯網服務能力分為服務供給能力、服務響應能力和服務智慧能力。[7]綜合國內外對相關概念和內容的理解，筆者認為，網上政務服務能力是政府借助大數據、云計算、互聯網等信息技術，通過資源整合、組織重構、服務創新等手段以提高公共服務質量和效率的能力。

近年來，國內外對網上政務服務的研究呈快速增長之勢，研究內容主要包括功能定位、存在問題、評估、影響因素等領域。在功能定位上的關注點經歷了由電子政務促使政府流程再造，到“互聯網+政務服務”推動“放管服”改革的演變過程。[8]在重點難點問題方面，翟云、李建等對相關研究進行系統整理后提出，統籌協調能力不足、建設進程緩慢、資源共享困難、標準規范欠缺等是困擾當前網上政務服務建設和發展的主要問題。[9][10]在評估方面，世界流行的評估機構會定期對本國或全球的電子政務能力進行評估并發表研究報告，[11]而我國則主要由中央黨校電子政務研究中心、電子科技大學、新華網和南京大學進行相關測評并提供報告。

隨著“互聯網+政務服務”的興起和網上政務服務能力評估的運用，研究焦點向影響因素方面集中。相關研究從不同維度展開，主要分兩種情況：一是多維度分析，如湯志偉等基于TOE理論從技術-組織-環境三個維度對全國地級行政區政府的互聯網服務能力進行研究;[12]馬亮運用政策擴散理論中的合作與競爭、上級和外部壓力等因素對中國地方政府采用電子政務進行了研究。[13]二是單一維度分析，如唐俊輝等研究了區域現代化水平這一因素對電子政務發展不同階段的影響;[14]丁依霞、姜齊平等分別從資源和行政環境維度對我國省級政府進行了研究。[15][16]在研究方法上，以實證研究和定性比較研究兩種為主;[17]在研究對象上，以省級政府和地級市政府兩者為主。

綜上所述，國內外對于網上政務服務的關注視角非常廣闊，對省、市級政府網上政務服務能力影響因素的研究也漸趨成熟，形成了TOE理論模型和創新擴散理論模型。其中，TOE（technology-organization-environment）理論是由托納茨基和弗萊舍在技術授受模型和創新擴散理論的基礎上提出的，用來分析和研究企業采納新技術的影響因素。該理論認為，影響組織采納創新項目的因素主要來自于技術方面、組織方面和環境方面。技術因素主要是指信息技術方面的特征，如技術的兼容性、優勢、有用性和易用性等，一般表現為技術管理能力和技術設施建設兩個方面;組織因素主要是指組織本身的一些情況，如組織規模和層級、組織資源和支持、領導任期和重視程度等;環境因素主要是指組織外部的經濟、政治、文化、社會條件，一般表現為經濟發展背景、外部壓力、制度環境、競爭合作關系等。TOE理論作為一種綜合考慮內外多維角度來分析組織采納創新項目的模型，具有較強的適用性和可操作性。如劉超綱、吳慶將其運用到農業創新技術的應用采納中;[18]朱克、克雷默，潘文杰、張文英分別運用TOE理論研究了電子商務和企業資源計劃的應用;[19][20]楊寅、劉勤基于TOE理論分析了科技資源開發平臺的創新擴散因素;[21]譚軍運用該理論對開發政府數據的阻礙因素進行了分析。[22]基于TOE理論的廣泛適用性，本文將運用此理論對重點城市網上政務服務能力的影響因素進行分析。具體研究則結合研究對象特點，選取了技術維度的互聯網普及率、科技人才占比，組織維度的財政資金與領導重視程度，環境維度的經濟發展水平、上級先進經驗、公眾需求，共七個因素變量，在實證分析的基礎上論證其對重點城市網上政務服務能力的影響。相較于省級和一般的地級市政府而言，我國32個重點城市在經濟、政治、文化上具有獨特的地位，其發展變化對各地區乃至全國意義重大。因此，以實證方法研究這些重點城市網上政務服務能力的影響因素，對于提高國家治理現代化水平和全國各省市網上政務服務能力具有重要意義。

二、研究假設

假設1——互聯網普及率。網上政務服務是以互聯網為平臺，以大數據、云計算、人工智能等信息技術為支撐的一種新型政務服務模式，其發展依賴于人類社會信息化水平的提高，而信息化的發展離不開網絡、軟硬件等基礎設施建設。眾所周知，基礎設施建設對國家的發展至關重要，它是網上政務服務的基礎條件，完善的設施建設有利于保證政務系統的穩定。[23]互聯網普及率是衡量一個地區信息技術基礎設施建設水平的重要指標之一，互聯網普及率越高，說明當地基礎設施建設越完善、信息化水平越高?；诖?，本文認為一個城市的互聯網普及率與其網上政務服務能力呈正相關，并提出假設一（H1）：城市的互聯網普及率越高，其網上政務服務能力水平越高。

假設2——科技人才占比。習近平總書記關于科技創新和人才發展之間關系的論述表明，人才是發展的動力，是支撐科技創新的重要資源。因而信息技術的發展也離不開高素質的科學技術人才。科技人才是研發和創造信息技術的主體，他們決定著創新項目的誕生、具體操作系統的維護和更新，甚至決定網上政務發展的未來方向。基于此，本文認為一個城市的科技人才占比與其網上政務服務能力呈正相關，并提出假設二（H2）：一個城市中科技人才占常住人口的比重越高，其網上政務服務能力水平越高。

假設3——財政資金投入。網上政務服務的建設與發展除了必要的人力和物力外，也需要投入一定的財力，這是其發展的重要條件。網上系統和平臺的建設與維護、宣傳與推廣離不開財政資金的投入和支持，財政資金越豐富的組織，也有更多的能力和意愿采用創新項目。[24]基于此，本文認為一個城市財政資金投入多少與該地區網上政務服務能力正相關，并提出假設三（H3）：財政資金投入越多的城市，其網上政務服務能力水平越高。

假設4——領導重視程度。雖然網上政務服務的建設和發展離不開中央的頂層設計與規劃，但地方才是基礎服務事項的承載者，承擔著具體建設中的協調和整合，各地根據自身實踐需要制定出的發展戰略更具有針對性和適用性，而地方的具體安排與主要領導的決策息息相關。研究表明，領導干部所發揮的“帶頭”作用在政府采用創新項目過程中占據重要位置。[25]因而地方政府主要領導的重視和支持會對網上政務服務能力建設產生重要影響。基于此，本文認為領導重視程度與網上政務服務能力正相關，并提出假設四（H4）：領導重視程度越高，其網上政務服務能力水平越高。

假設5——經濟發展水平。歷史唯物主義認為，經濟基礎決定上層建筑。一般來說，一個地區經濟實力越強，它的各項基礎設施和社會保障就會越好，越會吸引更多的人才，與此同時，其科技創新、發展和利用就越迅速。[26]雖然從《2020年省級政府和重點城市網上政務服務能力報告》來看，該項條件不絕對成立，其中原因可能是其他方面因素對網上政務服務能力的影響超過了經濟發展水平，但是經濟發展水平對網上政務服務建設和發展是至關重要的?；诖?，本文認為一個地區經濟發展水平與該地區網上政務服務能力正相關，并提出假設五（H5）：經濟發展水平越高的地區，其網上政務服務能力水平越高。

假設6——上級先進經驗。馬亮的研究表明，電子政務發展具有明顯的自上而下的推動色彩，而作為電子政務創新形式的網上政務服務項目的建設和推行，同樣依賴于上級政府部門的要求和督促，當省級政府大力開展網上政務服務項目時，該省內地級市政府效仿的可能性就會越高。如果省級政府高度重視網上政務的發展和應用，出臺相應的政策法規，就會對本省內地級市政府產生一定的推動力。[27]因而省級政府的先進經驗對這些重點城市的政府行為具有直接的促進作用，政府網上政務服務能力也直接影響到這些重點城市的服務水平。[28]基于此，本文認為來自上級政府的經驗與本級政府網上政務服務能力正相關，并假設六（H6）：該市所屬的省級政府部門網上政務服務能力水平越高，其網上政務服務能力水平就越高。

假設7——公眾需求。網上政務服務是一種超越傳統政務服務的新模式，旨在更好地回應公眾需求、為公眾提供更便捷的服務，因而公眾需求是推動網上政務服務能力建設的一個重要因素。另外，隨著公眾參與、民主決策等制度的日益完善，公眾要求通過網絡問政、參與決策的呼聲也越來越高，[29]這進一步促使各政府部門提高網上政務服務水平、完善有關程序，從而回應公眾的需求?；诖?，本文認為一個地區的公眾需求與該地區的網上政務服務能力正相關，并提出假設七（H7）：一個地區的公眾需求越高，其網上政務服務能力水平越高。

三、研究設計

（一）樣本與數據來源

本文以全國32個重點城市為研究對象，考察其網上政務服務能力水平的差異及影響因素。選擇此研究對象的理由主要有三個：一是由于全國32個重點城市是各省份核心城市，相比于一般的地級市而言，其在經濟、政治、文化等方面具有一定的獨特地位，因此，研究重點城市的網上政務服務能力的影響因素對于促進全國其他地區的網上政務服務建設具有重要的借鑒和參考意義。二是因為32個重點城市的樣本量比較適合做定量研究。三是作為重點城市，其各方面的發展關注和重視度較高，對其研究和報道的公開數據較多，有助于本文的數據收集。本文所采用的數據均來源于網上公開、官方公布、正規新聞媒體報道，具有較強的可信度。

（二） 變量賦值和測量

⒈因變量。重點城市網上政務服務能力。主要參考國務院辦公廳委托中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心做出的2020年網上政務服務能力第三方評估報告，該報告是秉持著多地現場調研、廣泛征求各方建議、多次完善工作方案的原則進行數據采集和結果校準的結果，因而能比較準確地反映各地的真實水平。由此本文使用報告中各重點城市的得分來表示因變量——各城市網上政務服務能力水平，并按照得分情況，將網上政務服務能力水平進行分級，得分高于90的城市為“非常高”;在80—90之間的為“高”;65—80之間為“中”;低于65的為“低”。其中，32個重點城市包括5個計劃單列市和27個省會城市。

⒉自變量?；ヂ摼W普及率。湯志偉將固定電話、移動電話和互聯網三者的普及率進行標準化處理，并將其結果作為衡量各地信息化水平的指標，通過實證研究證明了互聯網普及率直接決定了該地的信息技術基礎設施建設水平，從而影響著該地的政務服務在線辦理能力。[30]參考其研究，本文選取互聯網普及率來代表各地信息化水平，并把互聯網寬帶接入用戶數占城市常住人口的比重作為衡量該市的互聯網普及率指標，數據來源如表1所示?？萍既瞬耪急??？萍既瞬胖冈摰貐⑴c網上政務服務技術建設、維護和創新的人才，參考丁依霞的研究，一個地方從事信息傳輸、計算機等IT行業的人員越多，表明該地可能投入網上政務服務技術建設的人才就會越多。[31]因此，本文把從事信息運輸、計算機、服務和軟件業從業人員占城市常住人口的比重作為衡量該市科技人才占比指標，數據來源如表1所示。財政資金投入。財政資金越豐富的地區用于行政支出和公共服務項目投入的資金就會越多，參照韓娜娜的研究，地方一般公共預算支出越多，用于公共服務和創新項目的支出就越多。[32]因此，本文把地方一般預算支出作為衡量地方財政資金投入多寡的指標，數據來源如表1所示。領導重視程度。領導重視程度可以用多個指標進行衡量，如當地政府主要領導是否出席過“互聯網+政務服務”相關主題的會議或發表過相關講話，是否親自領導相關小組進行工作，是否與省級政府共用一個政務服務平臺等。參照王法碩的研究，本文用當地政府的市長、副市長是否出席“互聯網+政務服務”相關會議并發表講話作為衡量領導重視程度這一指標，凡有其中一種情況，記為1，否則為0，數據來源于百度、谷歌等搜索的新聞和報道。[33]經濟發展水平。人均地區生產總值可以很直觀地反映一個地區甚至一個國家的經濟發展水平，因此本文主要使用當地人均地區生產總值來衡量該地的經濟發展水平，數據來源如表1所示。上級先進經驗。上級政府自上而下的推動，使得地級市政府的網上政務建設大多模仿省級政府的做法、參考省級政府的有效經驗，并積極響應省級政府的宏觀政策號召。為了考察上級政府經驗對地方政府網上政務服務能力的影響，參考馬亮的做法，本文選用該重點城市所在省份的省級政府網上政務服務能力水平作為衡量指標，數據來源如表1所示。公眾需求。由于網上政務服務是面向公眾的，因此公眾使用行為的意愿和頻次直接決定了網上政務服務的水平。麥克尼爾的研究表明，人口規模越大，使用網上政務服務平臺的人就越多，[34]其提出的要求與建議也就越多。因此本文參照湯志偉的做法，將地區人口密度作為衡量公眾需求的指標，數據來源如表1所示。

四、相關研究統計分析

在上述研究設計和數據收集的基礎上，本文運用SPSS.25軟件進行具體的描述性統計分析、相關性統計分析和回歸性統計分析，分析結果如下：

（一）描述性統計分析

描述性統計分析如表2。結果顯示，我國重點城市網上政務服務能力總體處于“高”水平狀態，但是各個城市之間能力水平差距較大，這進一步表明了本文研究的重要性。其次，經濟發展水平和上級壓力兩個因素的標準差較大，為了使其趨于正態分布，本文對其數據進行了自然對數處理。另外，在收集數據時，拉薩市的互聯網接入戶數出現缺失，因此對互聯網普及率這一指標進行統計分析時只取31個有效值。

（二）相關性統計分析

相關性統計分析如表3。結果顯示，除互聯網普及率未通過顯著性檢驗外，其他因素與重點城市網上政務服務能力之間均呈顯著的正相關關系，表明研究設計中的大部分假設得到了初步驗證。而自變量科技人才占比與公眾需求之間的相關系數超過0.8（p<0.01），二者具有較強的正向關系。為避免存在多重共線性，需在回歸性統計分析中對其進行方差膨脹因子（VIF）和容忍度檢驗。

（三） 回歸性統計分析

將變量帶入回歸模型中進行共線性診斷發現，各變量的VIF值均小于4.1，且容忍度大于0.2，表明變量間不存在多重共線性;進一步對變量進行異方差檢驗，由均勻分布的殘差散點圖可知，本文研究不存在截面數據異方差問題，因此可以繼續進行模型的回歸性統計分析。

回歸性統計分析如表4。結果顯示，除模型1外，其他6個模型均通過顯著性檢驗，即科技人才占比、領導重視程度、財政資金投入、經濟發展水平、上級先進經驗、公眾需求與重點城市網上政務服務能力水平具有顯著的正向關系，研究設計中的大部分假設得到了驗證。進行具體分析可以發現，第一，互聯網普及率與因變量之間正相關，但相關關系并不顯著，說明重點城市的互聯網普及率高低與其網上政務服務能力水平之間并無必然聯系，假設H1不成立，這也進一步論證了馬亮關于網民占比與地級市政府電子政務水平并無相關關系的研究。第二，科技人才占比、領導重視程度、財政資金投入、經濟發展水平、上級先進經驗、公眾需求與因變量之間顯著正相關，表明這些自變量的變化都會帶來網上政務服務能力水平的同步變化，假設H2、H3、H4、H5、H6、H7成立。第三，其中財政資金投入、經濟發展水平、上級先進經驗三個因素與因變量之間相關系數都超過了0.7，相關關系顯著，且各項因素的R方均大于0.5，模型擬合度較好，表明一個城市的財政資源投入大小、經濟發展水平高低、上級先進經驗多少能夠較好地解釋該地網上政務服務能力水平的高低：財政資金投入越多，網上政務服務能力水平越高;經濟發展水平越高，網上政務服務能力水平越高;上級先進經驗越多，網上政務服務能力水平越高。

五、結論與討論

本文基于TOE理論對我國32個重點城市網上政務服務能力的影響因素進行了實證研究，重點從技術維度的互聯網普及率、科技人才占比，組織維度的領導重視程度、財政資金投入以及環境維度的上級先進經驗、經濟發展水平和公眾需求七個方面對其進行了分析，實證結果表明，除互聯網普及率影響不顯著，其他各因素均與網上政務服務能力顯著正相關，研究假設基本成立。首先，本文通過“技術—組織—環境”框架對政府網上政務服務能力的影響因素進行理論假設并得到了驗證，不僅證明了TOE理論的廣泛適用性，而且通過變量的選擇和賦值也進一步豐富了該理論。其次，實證研究基本論證了假設，表明科技人才占比、領導重視程度、財政資金投入、上級先進經驗、經濟發展水平、公眾需求是影響網上政務服務能力水平的關鍵因素，研究結果說明各地政府的網上政務服務能力同時受不同因素的影響，經濟發展水平并不是決定網上政務服務能力的唯一指標。再次，通過研究模型的論證結果，可以通過從以下幾方面為加強網上政務服務能力建設、縮小城市間網上政務服務能力水平差距提出對策建議：一是重視科技發展和投入，鼓勵和吸引更多的科技人才;二是領導班子發揮“帶頭”作用，主動參與城市“互聯網+政務服務”建設;三是加大財政資金的投入和支持力度，從人力、物力、財力方面為網上政務服務建設提供強有力支撐;四是發展經濟，為上層建筑夯實基礎;五積極參考各省級政府網上政務服務建設的先進經驗，取長補短;六是以公眾需求為中心，切實滿足和回應公眾網上政務服務需求。

但本文的研究還存在一些不足，首先，本文進行實證研究的數據主要來自于32個重點城市的截面數據，由于截面數據未能反映時間序列的變化，可能使研究結果具有一定的停滯性，未來研究可考慮使用面板數據或者進行其他設計。其次，考慮到數據獲取的便利性和研究的可行性，在對變量進行選擇和賦值時具有一定的主觀色彩，因而變量設定可能存在一些誤差，未來的研究將會采用更加客觀的標準。再次，本文通過模型假設，主要考察的是各個單一因素對因變量的影響，忽略了因變量網上政務服務能力在不同的因素組合下可能會表現出不同的模式，未來的研究可以通過定性比較分析的方法，從影響因素入手，對重點城市網上政務服務模式的生成路徑進行系統研究。

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Ability in Key Cities in China by Based on Toe Theory Framework

Du Zhongrun

Abstract：With the development and application of Internet and information technology，the traditional government service mode has changed to the online government service mode.However，in recent years，the construction of online government service in various regions of China is uneven and there is a large gap in ability level.Based on this，this paper makes an empirical study on the influencing factors of online government service ability of 32 key cities in China from three aspects of technology，organization and environment by using toe theory.The results show that the level of online government service ability in a region has a significant positive relationship with the proportion of scientific and technological talents，the attention of leaders，the investment of financial resources，the level of economic development，superior pressure and public needs，but not with the Internet penetration rate.Therefore，in order to narrow the gap of online government service capacity in various regions and improve the level of online government service，we can start from improving the level of economic development，increasing the investment of financial resources，vigorously cultivating scientific and technological talents，learning from the advanced experience of provincial governments and responding to public needs in the future.

Key words：key cities;online government services;TOE framework;scientific and technological talents;financial input