檢察公益訴訟的定位與展望

摘? ? ? 要：在檢察公益訴訟尚未確立之前，我國的公益訴訟主要是以民事訴訟推動的環(huán)境保護和消費者權(quán)益保護為主導。隨著2015年檢察公益訴訟試點的正式啟動，公益訴訟的重點逐漸由民事領(lǐng)域轉(zhuǎn)向行政領(lǐng)域，檢察機關(guān)正式介入。當前，我國的公益訴訟制度形成了“一體兩翼”的格局，作為“一體”的檢察機關(guān)承擔著公益訴訟的起訴職能，作為“兩翼”的民事公益訴訟和行政公益訴訟則分別劃定了兩大公益訴訟類型。新時代，應科學設定檢察公益訴訟的受案范圍，加強對公益訴訟中鑒定費和賠償資金的管理，以進一步強化檢察機關(guān)的“補位”地位，明確其“檢察監(jiān)督權(quán)”。

關(guān)? 鍵? 詞：檢察機關(guān);檢察公益訴訟;民事公益訴訟;行政公益訴訟;社會公共利益

中圖分類號：D925.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）12-0072-09

收稿日期：2021-04-08

作者簡介：吳尚聰，中國政法大學刑事司法學院博士，日本東京大學訪問研究員，研究方向為刑法理論和個人信息保護。

一、問題的提出

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，利益紛爭愈加凸顯，原有的公益訴訟制度已不堪重負。十八屆四中全會于2014年10月23日通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，[1]由檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度設計成為引領(lǐng)公益訴訟制度改革的突破口。2015年12月24日發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》正式開啟了檢察公益訴訟制度的改革;《中華人民共和國民事訴訟法》（2017修正，以下簡稱《民事訴訟法》）第五十五條第二款①和《中華人民共和國行政訴訟法》（2017修正，以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款②的規(guī)定，標志著檢察公益訴訟由試點正式成為一項國家層級的法律制度;2018年3月1日發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）促使檢察公益訴訟制度全面落地生根，相關(guān)法律和司法解釋趨于完備。從試點開展到全國推行、從制度搭建到規(guī)則完善，以檢察機關(guān)提起公益訴訟為關(guān)鍵點的檢察公益訴訟制度在短短幾年間得以確立。截止2019年8月底，全國檢察機關(guān)共立案公益訴訟案件204446件，其中通過檢察建議的形式向行政機關(guān)提出的有174534件，直接提起公益訴訟的有5911件。[2]

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，屬于我國獨創(chuàng)、世界僅有的制度設計。與其他國家檢察機關(guān)屬于行政機關(guān)序列因而無權(quán)提出行政公益訴訟、只能在民事公益訴訟中發(fā)揮作用不同，我國檢察機關(guān)的憲法地位屬于法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對行政機關(guān)進行法律監(jiān)督并代表國家提出行政公益訴訟，這正是我國行政公益訴訟由檢察機關(guān)承擔的制度原理。[3]當然，我國的檢察公益訴訟制度雖已在法律層面得以確立，制度設計也趨于完善，但能否切實達到維護社會公共利益的效果尚有待進一步檢驗，實踐中也的確存在一些問題。如受案范圍過窄、案件來源相對單一導致檢察公益訴訟的應有作用未能發(fā)揮、制度潛力未能釋放，“調(diào)查權(quán)”未予明確使得檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的“代位”①作用難以凸顯，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的“補位”作用因制度缺陷被掣肘，等等。

筆者認為，目前需要做的是回顧過往歷史，探尋檢察公益訴訟的發(fā)展歷程，理解檢察公益訴訟的歷史使命，分析當下檢察機關(guān)在公益訴訟中的角色定位，挖掘?qū)嵺`中檢察公益訴訟呈現(xiàn)出的弊病與問題。這不僅有助于鞏固既有的立法成果，也利于檢察公益訴訟改革的進一步深化。

二、從“缺位”到“補位”：我國檢察公益訴訟的發(fā)展歷程

依據(jù)檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位，可將我國公益訴訟的發(fā)展歷程劃分為兩個階段：一是檢察機關(guān)的“缺位”時期，即檢察公益訴訟確立前的公益訴訟發(fā)展時期。這一時期主要以民事公益訴訟為主，且制度發(fā)展呈現(xiàn)出“自下而上”的特征，多是由零散卻極具針對性和話題性的熱點案件反向推動立法出臺。二是檢察機關(guān)的“補位”時期，即逐步開始的檢察公益訴訟制度建設時期。這一時期呈現(xiàn)出明顯的“自上而下”的特征，行政公益訴訟得以確立，進而與民事公益訴訟形成了并存格局。

檢察公益訴訟確立前的公益訴訟發(fā)展? 從1996年第一起公益訴訟案件到2015年檢察公益訴訟試點工作啟動前，這20年間我國公益訴訟的發(fā)展基本上是在立法缺失或不足的情勢下由民間力量自發(fā)形成，國家并未介入其中，案件類型集中于民事公益訴訟，實踐做法先于立法規(guī)定。盡管現(xiàn)實中偶有檢察機關(guān)提起公益訴訟，[4]但制度化的檢察公益訴訟制并未建立。其一，早期公益訴訟的實踐探索。我國首例被冠以“公益訴訟”之名的案件緣于一起“一塊二”的電話費官司，自此以消費者權(quán)益保護為主題的公益訴訟大量涌現(xiàn)，隨后相繼出現(xiàn)了因環(huán)境保護、國有資產(chǎn)保護、青少年身心健康保護、公民憲法權(quán)利保護而提起的公益訴訟。在此階段，公民主體意識、權(quán)利意識得到增強，關(guān)于公益訴訟的理論探索逐步展開，司法機關(guān)的公益訴訟認識不斷提升。[5]這些都為公益訴訟制度的正式確立與持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。其二，公益訴訟首次立法化。經(jīng)過多年的實踐探索與理論醞釀，2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條①不僅正式引入了公益訴訟，而且明確了公益訴訟的受案范圍和訴訟主體。至此，我國民事公益訴訟制度正式建立。隨之，2013年10月修訂的《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》（以下簡稱《消費者權(quán)益保護法》）第四十七條②和2014年4月修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第五十八條③則確認并細化了公益訴訟的相關(guān)制度。其三，司法解釋適時跟進。2015年1月6日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對環(huán)境公益訴訟的原告范圍及其資格認定、管轄法院的確立、法院審理中的程序性事項和生態(tài)環(huán)境修復費用問題進行了規(guī)定;2015年1月30日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》則對于民事公益訴訟中的原告資格的認定、管轄法院的確立、法院審理中的程序性事項等加以細化。其四，檢察機關(guān)提起公益訴訟的嘗試。1997年，河南省南陽市方城縣人民檢察院辦理的一起國有資產(chǎn)流失案首開檢察機關(guān)公益訴訟的先河。[6]在隨后的司法實踐中，檢察機關(guān)不斷探索維護公共利益的途徑與方式，參與或以原告身份提起涉及環(huán)境污染、勞動者權(quán)益保護等類型的公益訴訟。

檢察公益訴訟的發(fā)展之路? 檢察機關(guān)提起公益訴訟最先發(fā)端于行政公益訴訟，[7]并從原本單一的行政領(lǐng)域逐步擴展到包括民事領(lǐng)域在內(nèi)的所有公益訴訟領(lǐng)域，進而形成了“一體兩翼”的格局。其一，“補位”定位之初探④。2015年7月1日通過的《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》明確了以下事項：一是將公益訴訟中的“公益”類型劃分為兩類，即國家利益和社會公共利益;二是公益訴訟的主體明確授權(quán)給“最高人民檢察院”，并要求檢察機關(guān)“督促、支持法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟”;三是公益訴訟的領(lǐng)域拓展到“生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域”;四是確定了13個省、自治區(qū)、直轄市作為試點;五是要求行政公益訴訟在“提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責”;六是試點期為2年。其二，“補位”定位之全面確立。公益訴訟試點工作授權(quán)期結(jié)束之后，2017年修訂的《民事訴訟法》第五十五條第二款確立了檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的“補位”地位，2017年修訂的《行政訴訟法》第二十五條第四款也對行政公益訴訟作出了規(guī)定。其三，具體規(guī)則的補充與完善。2018年3月1日發(fā)布的《檢察公益訴訟司法解釋》在《民事訴訟法》（2017修正）和《行政訴訟法》（2017修正）確立檢察公益訴訟的基礎(chǔ)上，補充了具體的實施細則，這標志著我國的檢察公益訴訟制度不僅框架已成，而且細節(jié)日趨清晰。其四，其他領(lǐng)域的引入與突破。在民事和行政領(lǐng)域鋪開之后，公益訴訟的立法工作持續(xù)推進，漸次擴展到其他涉及公共利益的領(lǐng)域。自2018年5月1日起實施的《中華人民共和國英雄烈士保護法》（以下簡稱《英雄烈士保護法》）第二十五條規(guī)定：“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關(guān)部門在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)第一款規(guī)定的行為，需要檢察機關(guān)提起訴訟的，應當向檢察機關(guān)報告。英雄烈士近親屬依照第一款規(guī)定提起訴訟的，法律援助機構(gòu)應當依法提供法律援助服務。”自2018年4月27日起實施的《中華人民共和國人民陪審員法》也凸顯了對“公益訴訟”的重視程度，其第十六條規(guī)定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行：（一）可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑，社會影響重大的刑事案件;（二）根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案件;（三）涉及征地拆遷、生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全，社會影響重大的案件;（四）其他社會影響重大的案件。”其五，我國檢察公益訴訟“一體兩翼”的制度格局。“一體”是指作為公益訴訟主體的檢察機關(guān)有權(quán)代表國家提起公益訴訟以維護社會和公共利益，其以《民事訴訟法》（2017修正）第五十五條第二款和《行政訴訟法》（2017修正）第二十五條第四款為法律支撐;“兩翼”是指檢察公益訴訟的兩大類型——民事公益訴訟和行政公益訴訟，其以《民事訴訟法》（2017修正）第五十五條第一款①和《行政訴訟法》（2017修正）第二十五條第一款②為法律支撐。通常情況下，民事公益訴訟與行政公益訴訟并行不悖，相互補充。

三、“補位”之分析：檢察公益訴訟中檢察機關(guān)的角色定位

在目前的公益訴訟中，檢察機關(guān)始終處于次要地位，附屬于正常的原告。如在民事公益訴訟中處于“補位”或“代位”的地位，在行政公益訴訟中處于“代位”地位。從功能上看，相對于公益訴訟中的原告，檢察機關(guān)實際上起著補充起訴的功能;而相對于公益訴訟中的被告，尤其是在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)則同時承擔著法律監(jiān)督機關(guān)的職能定位。“由檢察機關(guān)提起公益訴訟，與其說是打破了現(xiàn)行權(quán)力體系的平衡，不如說是在我國這樣一個典型行政國家，增設了一種通過法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)協(xié)調(diào)配合來制衡過于強大行政權(quán)的機制。”[8]由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，是在傳統(tǒng)的行政訴訟對于行政違法行為的規(guī)制之外另行開辟了一種新的救濟形式。

民事公益訴訟——“補位”或“代位”? 其一，有“適格主體”且已提起訴訟時，檢察機關(guān)不能主動提起民事公益訴訟。依照《民事訴訟法》（2017修正）第五十五條規(guī)定，民事公益訴訟中的“適格主體”是指法定的提起公益訴訟的機關(guān)、組織或者個人，或者依法享有訴權(quán)的人。在具體法律規(guī)定中，“適格主體”有所細化。如《消費者權(quán)益保護法》第四十七條規(guī)定的訴訟主體是“消費者協(xié)會”、《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的訴訟主體是“環(huán)境保護公益組織”、《英雄烈士保護法》第二十五條規(guī)定的訴訟主體是英雄烈士的近親屬。其二，無“適格主體”時，檢察機關(guān)可以“補位”提起公益訴訟。在全國人大的公益訴訟授權(quán)試點期，2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）確立了公益訴訟的基本規(guī)則和框架;2015年12月24日發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第一條①則對公益訴訟進行了具體制度安排。這一規(guī)則也得到了相關(guān)法律的確認，如《英雄烈士保護法》第二十五條規(guī)定了對英雄烈士相關(guān)權(quán)益的保護。其三，“適格主體”不愿提起訴訟時，檢察機關(guān)可以“代位”提起公益訴訟。此種情形除在《民事訴訟法》第五十五條第二款中加以規(guī)定外，在具體法律規(guī)定中也有涉及。如《英雄烈士保護法》第二十五條就規(guī)定對于侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為對于英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，檢察機關(guān)可“代位”提起公益訴訟。

行政公益訴訟——“代位”? 按照《行政訴訟法》（2017修正）第二十五條第四款之規(guī)定，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前須先提出檢察建議。《實施辦法》在第三十七條至第四十一條中，對“先提出檢察建議，后提起訴訟”規(guī)則進行了細化。應當說，檢察建議先行能夠以成本更低、效率更高、也相對軟化的方式敦促行政機關(guān)改正錯誤行為，從而更好地保護社會利益。[9]據(jù)統(tǒng)計，檢察公益訴訟的試點期間，在檢察機關(guān)辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，除未到一個月回復期的131件外，行政機關(guān)糾正違法或履行職責的814件，占訴前程序案件總數(shù)的88.86%。[10]實際上，檢察機關(guān)“代位”提起行政公益訴訟乃不得已而為之，只有在行政機關(guān)不履行法定職責時，檢察機關(guān)方可提起行政公益訴訟。

四、制度反思：檢察公益訴訟面臨的困境

受案范圍過窄，案件來源相對單一? 在現(xiàn)代社會，弱者利益應該獲得制度性的特別保護。[11]但目前來看，檢察公益訴訟的受案范圍僅限于生態(tài)資源環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失、國有土地使用權(quán)出讓、消費者權(quán)益、英烈保護五個領(lǐng)域，且通過檢察建議提起的訴前程序要遠遠多于通過提起訴訟解決的案件，行政公益訴訟的數(shù)量也大大超過民事公益訴訟的案件量。[12]在爭議解決上，通過檢察建議的訴前解決方式占比過大，真正的檢察公益訴訟并沒有正式啟動。[13]對于弱勢群體的受教育權(quán)、食品安全保護等涉及公共利益、公共安全的問題，檢察公益訴訟并未涉及。

檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的“補位”角色較為模糊? 在檢察機關(guān)已提起的部分公益訴訟案件中，適格主體并非不能提起訴訟，只是不愿或者沒有提起訴訟而已。此種情形下，檢察機關(guān)是采取有效措施督促所有權(quán)人依法提起訴訟，還是越過所有權(quán)人直接提起行政公益訴訟，目前尚無定論。究其原因，一方面，適格主體在個人利益保護和公共利益保護之間存在選擇權(quán)，在個人既損利益和未來可期待利益、擔心進一步有利益受損風險的之間存在判斷和選擇權(quán);另一方面，檢察機關(guān)直接提起公益訴訟時是否將所有權(quán)人等主體列為案件第三人也缺乏明確的法律規(guī)定。

檢察機關(guān)“調(diào)查權(quán)”缺失? 現(xiàn)有相關(guān)公益訴訟的法律法規(guī)及規(guī)范性文件并未規(guī)定檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中擁有“調(diào)查權(quán)”，這加大了檢察機關(guān)辦案時的取證難度。盡管《檢察公益訴訟司法解釋》第六條對檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件時的調(diào)查取證權(quán)進行了規(guī)定①，使得檢察機關(guān)擁有了一定程度的調(diào)查權(quán)，但這一通過司法解釋“自我授權(quán)”的做法效力到底如何頗受質(zhì)疑。實踐中，這種“自我授權(quán)型”的調(diào)查權(quán)因剛性不足而難以有效落實。

公益訴訟“鑒定難”? 無論環(huán)境污染、生態(tài)破壞的損害認定還是評估環(huán)境影響、修復工程造價、生態(tài)補救措施、替代性修復方案，均需要專業(yè)鑒定評估。但目前，公益訴訟專業(yè)鑒定機構(gòu)匱乏。以環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域為例，環(huán)境保護部分別于2014年、2016年頒布《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)名錄》兩批，總共涉及鑒定機構(gòu)29家。[14]我國環(huán)境污染、破壞生態(tài)問題突出，環(huán)境鑒定所涉工作量大、周期長，在全國范圍內(nèi)僅有29家鑒定機構(gòu)，難以承擔行政及司法實踐的現(xiàn)實需求。而且，現(xiàn)有的鑒定標準缺乏更細化的規(guī)范。當下，司法鑒定的主要依據(jù)是司法部于2007年8月7日發(fā)布的《司法鑒定程序通則》。該通則屬于部門規(guī)章，盡管于2016年進行了修改，但法律依據(jù)模糊、鑒定標準和操作規(guī)范過于籠統(tǒng)等問題仍未緩解。在具體領(lǐng)域，以環(huán)境鑒定評估標準為例，2016年6月，環(huán)境保護部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》，這是國家層面制定的首個涉及環(huán)境損害鑒定評估的標準。從生態(tài)環(huán)境訴訟所涉及廣泛的各種類型的技術(shù)鑒定標準分析，仍有待于出臺更具體的類型化和操作性規(guī)范。加之，公益訴訟案件鑒定費用難以保障，也給案件審理造成了阻礙。[15]

公益訴訟賠償基金的管理與使用尚不規(guī)范? 目前，對于公益訴訟賠償資金的處理方法，有的是上交地方財政，有的是建立財政專戶，有的是進入法院執(zhí)行款賬戶，有的是成立環(huán)境公益訴訟基金等多種形式。具體由哪一個行政機關(guān)或者以何種方式負責管理公益訴訟賠償資金以及由誰來監(jiān)督，仍缺乏統(tǒng)一的指導和規(guī)范。而且，現(xiàn)有的這些方式都存在著使用難度大、審批程序復雜、可能被挪作他用或與訴訟目的相違背等缺陷。以環(huán)境公益訴訟為例，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)存在著損害難以確定、有時不可修復等特點，實踐中經(jīng)常會涉及諸如修復方式以及成本計算、恢復原狀成本過高或難以恢復時的替代方式、受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失如何認定等專業(yè)性問題。實踐中，人民法院裁判后的執(zhí)行階段，面對的并非傳統(tǒng)意義上的金錢給付，而是一個非常復雜的環(huán)境生態(tài)技術(shù)工程建設。然而，如何利用這些賠償資金進行生態(tài)環(huán)境資源修復目前尚無明確規(guī)定。

五、未來展望：我國檢察公益訴訟的發(fā)展進路

作為公益訴訟制度改革核心與風向標，檢察公益訴訟如何為今后發(fā)展提供完善的制度保障，需要審慎思考。筆者認為，應在三個方面下大力氣：一是就檢察公益訴訟而言，應科學設定受案范圍，做到有所為有所不為;二是就檢察機關(guān)而言，應明確“公益訴訟監(jiān)督權(quán)”職能，強化“補位”地位;三是就公益訴訟中的鑒定費與賠償資金而言，應進一步加強監(jiān)管，鑒定費可由省級統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，賠償資金的管理與使用由檢察機關(guān)進行監(jiān)管。

科學設定檢察公益訴訟的受案范圍? 未來，有序地通過單行法的方式合理設定檢察公益訴訟的受案范圍，以強化對國家利益和社會公共利益的保護，是可行之舉。當然，檢察公益訴訟也要恪守其制度目的，避免出現(xiàn)功能泛化的現(xiàn)象。其一，合理限定檢察公益訴訟的受案范圍。作為一種新型訴訟制度，檢察公益訴訟的適用不能無限擴張。一方面，應排除私意訴訟的適用必要。檢察機關(guān)公益訴訟的目的在于維護國家利益和社會公共利益，而社會公共利益往往表現(xiàn)為不特定多數(shù)主體的利益。私益訴訟中的共同訴訟往往也會涉及到眾多當事人的利益，但皆為“特定主體”的利益，這與公益訴訟制度有著本質(zhì)區(qū)別。因此，對于關(guān)涉“特定主體”利益的案件，即便涉及的利益受損人眾多，亦應通過私益訴訟方式加以解決。對于侵犯不特定多數(shù)人利益的案件，因無特定的起訴主體，故應賦予檢察機關(guān)以訴訟權(quán)利，借助司法的力量救濟受到損害的社會公共利益。另一方面，要警惕“公共利益”泛化可能引發(fā)的問題。《民事訴訟法》將公共利益限定為社會公共利益，《行政訴訟法》則將公共利益的范圍擴展為包括國家利益在內(nèi)。在學界，有觀點認為，公共利益的內(nèi)容包括三個層次，即“一為國家利益，此乃公共利益的核心，如國有資產(chǎn);二為不特定多數(shù)人的利益，此乃公共利益常態(tài)化的存在形式，如不特定多數(shù)消費者、環(huán)境污染受害人的利益、因壟斷經(jīng)營受損者的利益;三為需要特殊保護的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社會均衡、可持續(xù)發(fā)展必須加以特殊保護的利益，如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益。”[16]亦有觀點主張，公益訴訟制度的核心在于對弱勢群體的保護，所謂公益訴訟中的“公共利益”并非不特定的多數(shù)人的利益，而是特定的少數(shù)人的利益，即社會弱勢群體、邊緣群體的利益。[17]筆者認為，上述兩種觀點突破了“公共利益”中“公共”這一范疇，或延伸至或僅限于少數(shù)群體的利益，并不恰當。盡管這些少數(shù)群體屬于社會上的弱勢群體，理應受到法律與公共政策的特殊傾斜，實踐中也有法律援助等制度致力于此，但若無限擴大對于“公共利益”的解釋，無限擴張公益訴訟的邊界，將公益訴訟作為解決一切社會問題的“靈丹妙藥”，實際上是對公益訴訟的否定。公益訴訟承載著特定目的，承擔著特定功能，如果只看到“公益”二字就想當然地進行泛化、道德化的理解，不僅會導致公益訴訟制度的設計初衷難以實現(xiàn)，而且可能由對少數(shù)群體保護問題的討論引向?qū)τ趹椃?quán)利的無休止爭論。故此，應將社會公共利益界定為不特定多數(shù)主體的利益。以此為核心，根據(jù)社會發(fā)展與特定需要進行適當調(diào)整，既不因過度限縮導致對公共利益保護無力，也不因過度擴張造成“公共利益”泛化。其二，在食品安全、安全生產(chǎn)和證券投資領(lǐng)域拓寬檢察公益訴訟受案范圍。隨著社會的不斷發(fā)展，不特定多數(shù)主體的利益越來越復雜，各種利益交錯聯(lián)系，沖突難以避免。對此，有必要適當拓寬檢察公益訴訟的案件范圍，可以考慮在食品安全、安全生產(chǎn)和證券投資領(lǐng)域先行先試。就食品安全而言，其所涉及的不特定多數(shù)人的利益，往往是人民群眾日常生活中最關(guān)心的利益，相關(guān)行政機關(guān)若不能加強監(jiān)管就是最大的失職，理應成為公益訴訟的被告。[18]就安全生產(chǎn)而言，當前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進過程中，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)和新型生產(chǎn)經(jīng)營方式并存，各類事故隱患和安全風險交織疊加，生產(chǎn)安全事故易發(fā)、多發(fā)，尤其是重特大安全事故頻發(fā)勢頭尚未得到有效遏制，一些事故發(fā)生呈現(xiàn)由高危行業(yè)領(lǐng)域向其他行業(yè)領(lǐng)域蔓延趨勢。對此，2016年12月9日發(fā)布的《中共中央、國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確提出，要“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”。就證券投資而言，對于上市公司虛假陳述引發(fā)的損害，絕大多數(shù)中小投資者難以單獨提起訴訟或聯(lián)合提起訴訟，現(xiàn)實中這一問題日益凸顯，多年來學者一直呼吁在證券投資領(lǐng)域適用公益訴訟的規(guī)定。

明確檢察機關(guān)在公益訴訟中的角色定位? 當前，公益訴訟的提起主體呈現(xiàn)出特定社會組織①和檢察機關(guān)②二元并存的局面，排除了個人提起公益訴訟的可能。考慮到現(xiàn)實中以民間組織為主體提起的公益訴訟多以人民法院不受理而告終，進一步強化檢察機關(guān)在公益訴訟中的“補位”地位實有必要，且應在法律定位上適度轉(zhuǎn)型。其一，因檢察機關(guān)并非嚴格意義上的公益訴訟原告，且法律也規(guī)定了相應組織提起訴訟，故若過于強調(diào)檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位，既有可能會弱化更了解案情、利益牽涉更深的相關(guān)組織的地位，亦會加大檢察機關(guān)的辦案壓力。因此，應賦予檢察機關(guān)“公益訴訟監(jiān)督權(quán)”并將其作為“法律監(jiān)督權(quán)”的一個組成部分。如此，檢察機關(guān)可不用直接參與案件，而是“督促”適格主體去依法行使公益訴權(quán)。只有在并無適格主體或者有適格主體但其不愿提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)才可“補位”提起訴訟。這也與現(xiàn)有法律與司法解釋規(guī)定相一致③。其二，可參照《英雄烈士保護法》第二十五條將檢察機關(guān)作為線索受理部門的規(guī)定，在其他法律之中亦將民事、行政公益訴訟案件的線索受理部門明確為檢察機關(guān)。

加強對公益訴訟中鑒定費和賠償資金的管理? 環(huán)境資源公益訴訟案件的鑒定費用難以保障、收費缺乏統(tǒng)一標準等，這些都是急需解決的現(xiàn)實問題。因此，在最高人民檢察院設立公益訴訟廳之后，有必要在省級檢察機關(guān)設立公益訴訟處，負責指導公益訴訟業(yè)務。具體而言，建立省級環(huán)境資源案件鑒定費用專項資金，省內(nèi)各級檢察機關(guān)提起環(huán)境損害公益訴訟案件發(fā)生鑒定費用支出時，由公益訴訟處統(tǒng)一協(xié)調(diào)支付;由公益訴訟處牽頭成立公益訴訟專家咨詢庫，負責提供辦案專業(yè)咨詢;公益訴訟處與環(huán)境損害鑒定機構(gòu)協(xié)調(diào)合作，規(guī)范并透明化鑒定收費標準。至于公益訴訟的賠償資金管理與使用，各地的探索各有特色，應繼續(xù)積累經(jīng)驗。為確保賠償金成為環(huán)境賠償、補償和修復的專項資金，可以考慮由提起公益訴訟的檢察機關(guān)加強對賠償金的后續(xù)監(jiān)管，防止出現(xiàn)挪用或其他問題。

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On the Orientation and Prospect of Procuratorial

Public Interest Litigation

Wu Shangcong

Abstract：Before the procuratorial public interest litigation has not been established，China's public interest litigation is mainly dominated by environmental protection and consumer rights and interests protection promoted by civil litigation. With the official launch of the pilot of procuratorial public interest litigation in 2015，the focus of public interest litigation has gradually shifted from the civil field to the administrative field，and the procuratorial organs have officially intervened.At present，China's public interest litigation system has formed a pattern of“one body and two wings”.As a“one body”，the procuratorial organ undertakes the prosecution function of public interest litigation. As a“two wings”，civil public interest litigation and administrative public interest litigation have defined two types of public interest litigation respectively.In the new era，we should scientifically set the scope of accepting cases of procuratorial public interest litigation，strengthen the management of appraisal fees and compensation funds in public interest litigation，so as to further strengthen the“filling”position of procuratorial organs and clarify their“procuratorial supervision power”.

Key words：procuratorial public interest litigation;procuratorial organs;social public interest;civil public interest litigation;administrative public interest litigation