林業項目資金投入使用成效及存在的問題與對策

○三明市林業局 鄭新英

三明市作為福建省的主要林區，在“十三五”期間林業發展取得了可喜的成績，為推進鄉村振興、踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，構建林區和諧社會、實現建設生態城市的目標做出了積極的貢獻，得到了中央和福建省的肯定。同時也得到省級以上財政的大力支持。“十三五”時期，省級以上財政不斷加大對我市林業的資金投入，從2016年至2020年我市共爭取省級以上財政林業專項資金26.52億元，涉及林業生態保護恢復、森林資源管護、森林資源培育、生態保護建設及林業經濟發展五大類，涵蓋造林補助、森林撫育、林木良種培育、林業防災減災、林下經濟、生態公益林補償、天然林停伐補助、林業產業化補助、林業貸款貼息補貼、林業自然保護區建設、森林公安轉移支付、濕地建設及林業科技推廣等項目。這些資金的投入使得我市森林生態效益逐步顯現，森林資源持續增長，經濟效益穩步提高，林業基礎設施更加完善，社會效益得到實現。

一、三明市林業項目資金投入使用取得的主要成效

1.森林資源培育大力推進

“十三五”時期，省級以上財政共向我市投入森林培育資金7.41億元，這些資金的投入大大推進了造林綠化、提升了森林質量，綠化美化了城市鄉村，助力了我市生態宜居環境建設。近五年，全市完成植樹造林109萬畝、森林撫育559萬畝、封山育林180萬畝，建成大徑材基地52萬畝、國家儲備林60萬畝，建有珍貴樹種用材林36.8萬畝。在全國首推“森林惠民、森林富民、森林育民”的森林城市創建理念；在全國率先實現所轄縣(市、區)省級森林城市全覆蓋，2016年三明市被授予國家森林城市。“十三五”時期全市完成建設鄉村生態景觀林、村莊綠化6937畝，創建省級森林村莊67個，省級森林城鎮2個，國家森林鄉村46個，鄉村綠化美化水平顯著提升,主要造林樹種良種使用率達95%。

2.森林資源保護不斷強化

“十三五”時期，省級以上財政加大了對我市森林保護資金的支持力度，共投入資金15億元，從森林資源保護的各方面加強了對森林的保護，嚴守生態保護紅線，強化了生態公益林、天然林管理和保護，構建了生物多樣性保護網絡。一是創新管護機制。形成“公司化管理、專業化標準、社會化服務、精細化護林”森林資源巡防和“三聯、三統一、智能化”兩種管護模式，基本實現專業管護全覆蓋。同時，推行林業站長“一帶三”模式，即林業站長兼任林業行政執法中隊中隊長，帶好林業站人員、執法中隊人員和鄉村護林員3支隊伍，開展轄區內各項林業工作。二是探索區位商品林贖買等機制。通過財政出資、銀行融資、社會捐資等多渠道籌集贖買資金，采取直接贖買、租賃補貼、調整置換等方式改造提升重點生態區位商品林特別是人工林的生態功能，切實解決好生態保護和林農收益問題。全市累計籌措資金2億元，省級財政投入0.53億元，贖買重點生態區位商品林面積8萬畝。三是生態優勢凸顯。全市森林蓄積量1.82億m3、林地保有量2849.6萬畝，均居福建省第二位。全市共有各類自然保護地58處，全市自然保護區面積254.47萬畝。

3.林業產業項目加快發展

三明市深入實施鄉村振興戰略，推進林業供給側結構性改革，大力發展現代林業，培育壯大了一批現代林業龍頭企業，促進林業一二三產業融合發展。“十三五”時期我市共爭取到省級財政林業經濟發展專項資金3.08億元，全市實現林業產業總產值4242億元，其中規模以上林產工業產值4215億元。一是抓綠色林業。著力發展筍竹、油茶、花卉苗木等綠色富民產業，培育豐產竹林62萬畝、新建油茶產業基地6萬畝、花卉苗木種植面積32.7萬畝。2020年實現筍竹產業總產值266.8億元、油茶產業總產值20.4億元、花卉苗木產業總產值170億元；發展林下經濟，完善“一縣一品”格局，新增林下經濟基地面積74.95萬畝，實現產值597.3億元；發展森林旅游，建成全國森林康養基地試點單位29個、國家森林康養基地2個、市級森林康養基地(小鎮)14個、全國森林旅游示范縣2個、森林人家99家，2020年全市共接待游客14.5萬人次，實現營業額2.82億元。二是抓轉型升級。著力拉長延伸林業上下游產業鏈，打造千億林產加工產業集群。全市共有規模以上林產工業企業454家，其中國家級龍頭9家、省級龍頭45家；有永安林業、青山紙業、福建金森3家林業類上市公司；共培育中國名牌產品和馳名商標8個、省級品牌86個。

4.林業金融服務成效顯著

三明市積極探索村集體生態公益林補償收益權質押貸款新模式，深入研究探討生態公益林補償收益權質押貸款金融產品的可行性及操作方案，推出“益林貸”、“福竹貸”、“快農貸-竹農”等綠色金融產品，進一步推廣普惠林業金融貸款“福林貸”，盤活林權，破解林農“貸款難、擔保難”的瓶頸。如永安市推廣普惠林業金融貸款“福林貸”的村數達191個，金額達1.71億元，惠及農戶數2048戶，發放林業貸款100.24億元，林業貸款貼息5399.1萬元；明溪縣聯合明溪縣信用合作聯社創新林業普惠金融產品“益林貸”，將生態公益林或天然商品林補償收益權作質押擔保，對生態公益林或天然商品林權利人實施授信貸款。通過宣傳發動散戶、精準接觸大戶、整鄉全面推進等方式提高產品普惠性和受益面，截至2020年11月，已發放“益林貸”貸款2903.52萬元，受益林農464戶。持續推廣林業普惠金融貸款，“福林貸”放貸5634萬元，“郵林貸”放貸306萬元，“快農貸”放貸440萬元，進一步盤活了林業資產，將林業資源轉變為資金資本，有效解決了小而散林權所有者貸款難問題。同時，創新“林票”制發行管理，推進林地規模化、集約化、專業化經營，林農可便捷實現“資源變資金”，直接實現“林票變鈔票”。

二、存在的問題

“十三五”時期，在省級以上財政的大力支持下，我市林業各項事業發展雖然取得了突出成績，但在項目政策貫徹執行、項目實施中，由于政策因素的限制以及森林資源保護與利用問題、勞動力問題、項目建設技術問題、任務量問題、林權糾紛問題、補助標準偏低等等問題的影響，造成一些項目實施困難，或成效不明顯，造成資金結余。

1.森林資源保護和利用的矛盾依然存在

受采伐政策的限制，林權所有者的利益受到損失，雖然實施了生態公益林補償、天然商品喬木林停伐管護補助等，但林農普遍認為補助標準偏低。雖然開展了重點生態區位商品林贖買工作，打通了生態保護和采伐利用矛盾的通道，但生態保護資金缺口依然較大，無法從根本上解決保護與利用的矛盾，資金籌集的機制有待創新。

2.產業鏈結構不夠完善，產品競爭能力有待提高

“十三五”期間，省級財政在一二三產業融合、筍竹精深加工、花卉產業、現代竹業重點鄉鎮、林下經濟等林業經濟發展方面給予政策支持，這些資金的投入促進了我市林業經濟的發展，幫助了企業轉型升級。但大多數企業仍以初級產品、半成品和粗加工產品為主，精深加工能力不強、產品科技含量不高、產品差異化特性不明顯；在產品研發、產權保護以及品牌塑造方面的投入不足，林產品的名牌、著名商標和專利數量不多，影響了林產品的市場綜合競爭力。

3.林業資源撫育成本增加較快，基礎設施建設有待進一步完善

一是部分林區經營管理水平不高，部分地區基礎配套設施依然相當薄弱。如部分竹山的道路建設不完善，導致竹材的采伐、運輸及挖筍的難度提高，致使生產成本不斷增加;全市林業站設施裝備不足問題比較突出，現有設施許多有安全隱患，亟需新建。二是隨著林業資源撫育成本的逐漸增加，部分林區的持續經營受到影響。據測算，我市高標準造林費用約為每畝1200元左右，而目前造林補貼不足每畝300元；修枝和中幼林撫育間伐每畝大約需花費200～500元，森林撫育補貼標準為每畝100元。支出與投入相比差距較大，制約了林農的生產管理積極性和收入。

4.林業科技投入與人才隊伍建設亟待加強

林業科技投入占林業總產值相當低，不足0.03%，穩定連續的投入機制有待完善；科技工作基礎設施和條件能力建設滯后，長期固定的綜合實驗林基地缺乏，生態定位觀測站基礎薄弱，林業重點技術研發中心建設亟需提速。同時，基層林業站所工作條件仍較簡陋，對人才吸引能力不足，基層林業人才隊伍力量薄弱，林業專業技術人員老齡化和斷層現象普遍，引發了政策落實難、科技推廣難、服務跟不上等一系列問題。

5.部分項目產品利用性不大

如林木良種培育補助項目生產的苗木僅作為市場價格調控和需求保障的調劑，不參與苗木市場競爭，培育的良種苗木存在部分留圃報廢的現象。

6.部分項目實施難度大

一是林下經濟項目。一方面受技術、資金、市場等影響較大，風險高，廣大農戶有熱情也有顧慮;另一方面受政策影響，特別是受2020年疫情的影響，導致年前已下達的林下養殖項目暫停實施。二是新型經營主體項目。部分新型經營主體建設基礎薄弱，各經營主體經營狀況較差，經營規模小，規范經營有待加強，加上補助資金偏低，導致林下經濟利用和新型林業經營主體補助項目總體推進偏慢、不好實施。

7.部分項目補助范圍受限

一是營造林項目的間接費用的使用范圍限定太小，不利于資金的執行使用和收到成效;二是中央森林撫育補貼對象只針對公益林中的幼齡林和中齡林，補助對象受限；三是新型經營主體補助資金不得支付人力工資，現代竹業重點鄉鎮只用于竹山相關建設等，由于限定使用范圍，成效不是那么顯著。

8.部分項目缺乏資金扶持

為深入貫徹落實習總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理念，發揮好三明市良好森林生態優勢，三明市大力推進森林康養示范市建設、油茶產業發展、三明國家儲備林基地建設等，將良好的生態優勢轉化為產業發展優勢。目前這些項目并不在中央、省級財政資金補助范疇。

三、幾點建議

1.抓好政策宣傳

做好林業項目政策宣傳，充分發揮趕圩日、橫幅、LED顯示屏、微信、宣傳欄和宣傳手冊等載體的作用，大力宣傳財政林業項目補助政策。并利用廣播、電視臺的林業直通欄目進行專題報道，多角度、全方位宣傳財政林業補助項目政策的內容、補助標準、申報程序的動態信息，將政府的惠農惠民政策落到實處，提高廣大群眾生態保護的自覺性和積極性。

2.改革現有的天然林經營利用政策

在嚴格天然闊葉林保護的前提下，允許適當經營利用天然針葉林，開展天然針葉林的成過熟林的更新采伐試點，通過補植和營造楓香、木荷等鄉土闊葉樹種，逐步將天然針葉成過熟林改造為闊葉林或以闊葉樹為優勢樹種的混交林，有效防范病蟲害的發生，提高天然林生態質量，增加林農經濟收益，降低停伐政策所帶來的影響，解決天然林保護和林農利益之間的矛盾。

3.強化科技支撐保障

應加快林業科技攻關、林木種苗研發創新、竹山機械研發等科技成果轉化和應用推廣，提高科技貢獻率。加強與科研院校合作，從政策、資金上給予傾斜，通過與北京林業大學、福建農林大學、三明林業學校等開展合作，共同為企業培養職業技術人才。通過引進創立三明市林業產業院士工作站、永安竹產業研究院等研發機構，持續為企業提供研發支持、科技支撐和人才保障。通過建設產學研創新聯盟、開展“一企一策”產學研合作等方式，提升行業整體競爭力和企業核心競爭力。借助現代信息技術設備，努力加快林業信息化、標準化、現代化進程。

4.加大林業站等基礎設施建設

進一步加大林區基礎設施建設，尤其是對基層林業站(所)、保護區監測站點等邊遠林區在政策上給予更多的支持傾斜。改善基層林業站所的工作條件，增強林業站所人員的穩定性，提升基層林業人才隊伍力量，促進林區和諧穩定發展。一是標準化林業站站房建設。重點扶持建設任務重、無獨立業務用房或80年代前已建現為危舊房，且符合標準化林業站一級站條件的林業站。二是林業站服務能力建設。重點扶持已有站房的林業站通過服務能力建設達到標準化林業站的要求。林業站通過房屋建設與修繕、辦公自動化設備添置、標準化制度建設、站容站貌更新，改善辦公條件和職工生活居住環境，提高辦事效率，為林農提供優質服務，促進林農增收，提升林業基層的公共服務能力，推進森林生態建設。三是加強林業站職工隊伍建設。針對林業站職工隊伍老化現狀，“十四五”期間，我市要繼續采取公開招聘、考核錄用和“三定向”等模式，不斷充實林業站職工隊伍，加強林業站崗位技術培訓，提高林業站人員業務素質和服務能力。

5.完善金融稅收扶持政策

鼓勵和引導金融機構繼續扶持生態建設項目，創新金融產品和服務方式，健全擔保機制，探索建立面向林農和中小企業的小額貸款與貼息扶持政策。建立財政資金引導、政策性金融支持、社會資本參與的多元化融資模式，實施政府和社會資本合作(PPP)模式，將重點區位商品林贖買列入建設內容。鼓勵企業捐資造林，開展碳匯造林和森林經營碳匯機制，探索開展碳交易和碳金融業務。對林業生態產品、林農、林業企業、林業重大生態修復工程的實施單位及捐資主體實行稅收優惠政策，對勞動密集型和高附加值林產品爭取實行出口退稅優惠政策。

6.加大財政支持政策

“十四五”期間，建議中央、省級財政要繼續加大對我市重點生態功能區財政轉移支付力度。一是繼續加大對林木良種、造林、森林撫育、林業自然保護區、濕地保護、林業有害生物防治和林業科技推廣示范建設等項目的補貼力度;二是逐步提高天然林、公益林的補助標準;三是繼續實行木本糧油、珍貴樹種培育和生物質能源等補貼政策;四是增加對松材線蟲病非疫區預防性資金投入、林業執法及野生動植物保護等林業專項資金投入，促進松材線蟲病防控、森林資源保護等林業各項工作的開展。

7.擴大項目補助范圍和對象

根據林業實際發展需要，放寬一些項目的補助對象和范圍。一是林木良種苗木培育補助項目有利于推廣良種苗木上山造林，將股份合作林場列入新型林業經營補助范圍。二是造林補助和森林撫育補助間接費可安排給予基層林業站作為工作經費。三是擴大森林撫育補助范圍，將個私營造的幼林納入森林撫育范圍，進一步提高林分質量；只要有利于竹林資源培育的，如病蟲害防治、FSC認證、培訓和宣傳等都列入補助范圍。四是允許項目部分資金用于生產經營過程中的人力工資，同時考慮到項目主要引導方向及目的，建議以文件形式確定該部分資金不應超過總扶持資金的20%。五是建立造林補貼的“普惠”制度，對同一個年度內所有經林業主管部門驗收合格的造林山場都應給予造林補助，不要限定補貼對象。

8.積極籌措項目資金

一是加強信息收集整理。要多渠道、多層次了解掌握國家投資信息，勤于研究政策，善于從國家出臺的各項政策中尋找機遇，挖掘項目，搶占先機，爭取國家政策性資金投入。二是積極爭取國家、省級項目資金扶持。對我市正在實施的森林康養示范市建設、油茶產業發展、三明國家儲備林基地、集體林權制度改革等建設項目，積極向中央、省級有關部門對接、反饋，爭取資金補助政策，以獲得更大支持和更多指導，為我市生態林業發展助一臂之力。

9.重點生態區位商品林贖買納入生態效益補償范圍

開展重點生態區位商品林贖買改革需要大量資金。目前，福建省財政對重點生態區位商品林贖買改革每畝僅補助1000元，與贖買成本每畝3000～5000元差距較大。由于地方財力有限，為此，建議：一是爭取中央財政和省級財政加大支持力度，補助資金達贖買價格的一半以上；二是爭取國家和省級財政統一將重點生態區位商品林納入生態公益林補償范圍。