長江經濟帶綠色發展的法治化思考

趙小姣

長江經濟帶作為國家重點部署的經濟發展戰略，嚴峻的生態危機已成為其走向高質量發展的阻礙，亟須革新傳統發展觀以實現資源開發、生態保護和經濟社會發展的新平衡。2016年習近平總書記在第一次長江經濟帶發展座談會上提出“長江經濟帶發展必須走生態優先、綠色發展之路，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”。綠色發展理念的提出確立了新時代長江經濟帶發展的總基調，這不僅是對長江經濟帶重開發輕保護觀念的矯正，更是對人與自然關系的重新思考和定位。“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。(1)中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學習出版社、人民出版社，2016年，第240頁。因此，在全面推進依法治國和深化改革的背景下，如何以法治思維和法治方式對其予以推進和保障，是長江經濟帶實現高質量發展亟待破解的難題。

一、長江經濟帶綠色發展法治化的必要性

綠色發展作為發展觀的一場深刻改革，“通過法律進行社會變革是現代世界的一個基本特點”。(2)[美]勞倫斯 ·M·弗里德曼：《法律制度: 從社會科學角度觀察》，李瓊英、林欣譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第61頁。基于法治與改革的良性互動，長江經濟帶綠色發展要求改革的“變”要依法而動，而法治的“定”要及時確認改革成果以適應改革需要，做到以法治方式凝聚改革共識，從而保障法律對社會關系的適應性，保證改革的正確方向，使得改革內容經過法治精神的洗禮和程序的陶冶。(3)陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學評論》2014年第6期，第8頁。當前，對于推進長江經濟帶綠色發展建設只是提出了指導性的原則、方針及方向性的目標和任務，亟須法律的引導和規范以保障政策的落實，實現法律制度針對復雜多變的社會發揮簡化作用，以有效協調處理長江流域中復雜的利益博弈關系，(4)劉超：《〈長江法〉制定中涉水事權央地劃分的法理與制度》，《政法論叢》2018年第6期。從而形成綠色全責共享的長江經濟帶。

(一)法治是保障長江經濟帶綠色發展政策落實的必然選擇

為踐行和推進長江經濟帶綠色發展，國家層面出臺了《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江經濟帶生態環境保護規劃》《長江保護修復攻堅戰行動計劃》《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》等政策；地方層面制定了《湖北長江經濟帶生態保護和綠色發展總體規劃》《重慶市綠色金融發展規劃(2017—2020年)》《上海市都市現代綠色農業發展三年行動計劃(2018—2020年)》《浙江省節能環保產業發展規劃(2015—2020年)》《浙江省綠色經濟培育行動實施方案》《江蘇工業綠色發展規劃(2016—2020年)》等政策，其不僅為長江經濟帶綠色發展指明了方向，而且確定了目標和任務。基于如上政策的推動，長江經濟帶綠色發展已初具雛形、初見成效，并為契合生態文明建設及國家治理能力現代化的要求不斷向制度化和規范化深化。然而，基于政策的不穩定性和易變性，如上的很多規劃和意見由于缺乏規范效力只停留在口頭上，呈現出政策的泛化、碎片化、短視化等問題，影響到長江經濟帶綠色發展建設的穩定性。可見，長江經濟帶綠色發展處于政策推動型階段，這種“摸著石頭過河”的實踐先行立法滯后的改革模式之弊端日漸凸顯，甚至引發打著改革的旗號理直氣壯地繞開法治及沖擊法治的現象。

“以法治來凝聚改革共識，以法治引領和規范改革行為，以法治降低改革的成本和風險，以法治鞏固改革成果”，(5)石佑啟：《我國行政體制改革法治化研究》，《法學評論》2014年第6期，第12頁。這是建設法治中國的題中之義，亦是全面深化綠色發展改革的必然要求。實踐證明，凡是以立法形式推進改革、改革事項于法有據的，都能比較順利地推行改革措施，比較圓滿地實現改革意圖，最終取得較好的社會效果，并為進一步改革打下良好基礎。(6)肖鳳城：《良法是善治之前提——縱論推進法治與推進改革之間的關系》，《解放軍報》2014年10月27日，第3版。堅持法治，通過制定明晰各方權利義務的行為規則以解決長江經濟帶綠色發展政策落實中出現的易變性問題，使長江經濟帶綠色發展的整體性框架不因領導人的改變而改變，不因領導人的意志和注意力的改變而改變，通過制度對行為的規范和指引作用，使社會資源配置方式符合綠色發展的內在要求。(7)陳海嵩：《綠色發展法治化的基本構想》，《河南財經政法大學學報》2018年第6期，第23頁。因此，長江經濟帶綠色發展亟待從頂層設計角度對綠色發展改革進行主動謀劃、前瞻規劃和全面推進，將政策法制化以增強其執行力，將改革成果與經驗以立法的形式對其承認與鞏固，以賦予其規范效力的方式使其成為可復制與推廣的制度，從而避免經濟發展與生態環境保護陷入無法可依的無序、易變的狀態，最終保障生態長江建設和美麗中國的實現。

(二)法治是協調長江經濟帶綠色發展中利益矛盾的有效舉措

傳統發展觀下以犧牲環境保護為代價發展經濟，表面上看是環境正義問題，究其實質是社會正義問題，即長江流域上下游、左右岸、流域支流與干流等不同群體之間的生態環境利益分配不均及失衡的問題。首先，生態保護和扶貧開發利益的沖突。長江中上游地區存在生態功能區域與貧困區域的重疊，這意味著生態保護是貧困地區的首要任務，而這將會構成對貧困地區獨立發展權的限制，究其根本是對貧困地區可得利益的侵害。(8)黃錫生，何江：《論生態文明建設與西部扶貧開發的制度對接——以生態補償為“接口”的考察》，《學術論壇》2017年第1期，第107頁。第二，長江經濟帶上中下游地區間生態保護與經濟發展的利益競爭。每個地方的理性選擇是尋求地方區域邊界內的利益最大化或治理成本最小化，“一方面要防止區域內利益的外溢，另一方面企圖由其他主體承擔本區域的發展成本。”(9)臧乃康：《多中心理論與長三角區域公共治理合作機制》，《中國行政管理》2006年第5期，第84頁。長江上游地區的生態環境保護行為會使中下游地區受益，中下游會搭便車以共享該利益，這種單向性的利益流向會促使上游區域不顧生態環境以保障自身發展利益，從而加劇上游區域生態功能的退化。第三，長江經濟帶各區域利益與整體利益的分化。長江經濟帶的生態資源不止有限且分布不均衡，各個地區為實現自身經濟利益的最大化而引發資源配置之爭，這種分化的區域利益會造成地方保護主義盛行、市場分割嚴重，難以有效發揮市場對資源的有效配置，從而損害全社會的整體利益。(10)李雪嬌、何愛平：《綠色發展的制約因素及其路徑拿捏》，《改革》2016年第6期。失衡的利益格局影響了政府管理、企業生產、公眾消費行為的選擇，出現了唯GDP論英雄的政府政績考核、漠視環境污染與生態破壞的企業生產行為及公眾消費異化的現象。故長江經濟帶綠色發展的實質是如何協調與平衡好不同主體的利益訴求。

法的本質是對利益的確認、規范及保障，其以公開透明的規則設定各個主體的權利和義務，“既有效地記錄下得到承認和保障的利益，又忠實地記錄下遭受拒絕和排斥的利益，以及各種利益所獲得承認的限度。”(11)張文顯：《法理學》，北京：高等教育出版社、北京大學出版社，2003年，第371頁。“法律自身代表著一種公正、客觀、平衡的精神，在多元的社會利益矛盾和沖突中保持一種中立的品質，并創造出一個公平的世界。(12)陸平輝：《利益沖突的法律控制》，《法制與社會發展》2003年第2期，第55頁。綠色發展建設以“系統理性”為邏輯起點，這意味著一切主體的行為應以整體生態系統的良性可持續循環為基本出發點，一切行為訴求應統籌兼顧各方面的利益關系。(13)江必新：《生態法治元論》，《現代法學》2013年第3期，第7頁。唯有以法治思維和法治方式破除長江經濟帶綠色發展改革中的利益藩籬，平衡多元主體的利益訴求，方能緩解改革造成的轉型陣痛，否則就會引發新的矛盾和沖突。法治具有分配正義的功能，通過嚴密的制度安排、體制保障與機制協調對各行為主體形成規范約束和激勵設計，并以強制力保證他們的行為不至于偏離法治軌道而去侵犯他人行動的權利，從而實現綠色發展中的利益沖突與訴求得以協調與解決，促進社會公平正義的實現。可見，法治化是對綠色發展需求的回應和呼應，其是以和平理性方式化解綠色發展改革過程中各種利益沖突的最佳途徑，亦是推進國家治理體系和治理能力現代化的制度保障。

(三)法治是確保長江經濟帶綠色發展權責共享的客觀要求

綠色發展理念是全體人民在發展問題上的“最大公約數”之一，綠色發展全社會有責、全社會共享。(14)吳舜澤、李新、秦昌波：《生態環境保護厚植綠色發展優勢的制度設計》，《環境保護》2016年第10期，第26頁。一直以來，我國通過政府主導的行政管理機制統籌長江流域生態環境保護全局，雖然期間逐步轉向命令強制與市場激勵相結合模式，并重視公眾參與的作用，但仍未形成政府—企業—公眾權責共享的生態環境保護機制。實踐證明，基于長江經濟帶生態保護任務的繁重和生態保護能力的孱弱，單靠政府難以促進綠色發展與流域善治，唯有通過政府、企業及社會主體之間的良性互動共同應對長江保護與治理問題，形成全民合力的共治格局方能因應新時代生態文明建設和綠色發展的現實需求。因此，綠色發展以多元主體的共治為重要前提條件，且多元主體缺一不可：政府應發揮引領者作用，為綠色發展提供良法支撐和法律制度保障；企業應主動擔責發揮主體作用，在嚴格遵守環境保護法律法規的基礎上發展綠色經濟；公眾作為綠色發展的重要力量，應自覺樹立綠色生活和消費理念，主動參與流域生態環境保護發揮其對政府與企業的社會監督作用，實現流域全民治理、全民監督。

法治具有民主性，其“以公開透明的規則確定治理主體能做或不能做的行為邊界，并以廣闊的影響范圍將行為規則滲透到治理體系的各個方面，使治理主體能夠對其他主體的行為做出合理的預期，這樣就構成了治理主體之間相互信任的基礎，進而為他們的合作行為提供框架”(15)張賢明、田玉麒：《論國家治理現代化的法治意蘊》，《上海行政學院學報》2015年第2期，第23頁。。法治內容包含“規范公權和保障私權”，既要將政府權力關進制度的籠子中以對其規范和約束，亦要設計相應的激勵機制調動企業和社會公眾自覺參與長江保護與修復建設，從而保障企業與社會公眾的私權利。此外，法律明確各主體的綠色發展責任，通過設計相應的法律責任制度督促各主體積極履行環境保護義務，一旦違反義務規定應被嚴格追責與問責，從而保障相關制度得到普遍遵守和有效實施。“明智的執政者應該尊重和發揮良性的民間組織的潛力，善于引導公民和社會組織及自主自治的社會權力，協助政府治理國家和社會，實行國家權力和社會權力的共治。”(16)郭道暉：《中國法治與中國改革的社會動力》，《太平洋學報》2009年第9期，第38頁。可見，長江經濟帶綠色發展的實現是政府生態執法、企業綠色生產和公眾綠色消費的統一與協調，無論是政府的權力與責任，還是企業與社會公眾的權利與義務都需要法律規則的明確規定與授權，唯有通過法治保障綠色發展才能實現權責共享。

二、長江經濟帶綠色發展法治化現狀

作為一種治國方略和方法，法治的題中之義是嚴格依據法律治理國家。較之于“法制”，法治是一個動態的過程，既包括靜態的法律，也包括法律制度在社會生活中的動態運行。法治是長江經濟帶綠色發展的內在要求，那么當前我國的法治是否契合建設綠色長江經濟帶的要求？具體從立法、執法與司法三個方面展開。

(一)立法滯后，綠色發展尚待法律的確認和引導

十八屆四中全會中明確“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。隨著生態文明建設的推進，我國一些立法開始對綠色發展有所關注和回應，如《民法通則》中綠色原則的確立到《民法典》(侵權責任編)中生態環境保護和損害救濟的規定，《民事訴訟法》中環境民事公益訴訟的確立及《行政訴訟法》中環境行政公益訴訟的確立等，都為綠色發展提供了一定程度的法律依據。但是，從整體上看，綠色發展理念在諸多相關法律中還未體現和確立，立法滯后無法適應長江經濟帶綠色發展的要求。

一是現行綠色發展相關立法滯后。我國關涉綠色發展的立法分散在環境保護、自然資源、能源節能和減排等相關立法中，如《環境保護法》《水法》《森林法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》《可再生能源法》等。然而，現行相關法律無論是立法目的和原則，還是制度設計都是在傳統發展觀的指導下制定的，尚未體現綠色發展理念，針對綠色發展中面臨的新問題尚未及時做出內容上的調整與修訂，很大程度上影響著綠色發展的推進與落實。此外，各單行法仍以污染防治和治理為重點，缺乏從循環利用的視角考慮污染物的處理問題，亟待修訂相應法律以改進和確立低碳、循環、綠色發展理念。可見，現行立法無法適應長江經濟帶綠色發展改革的需求，應及時修訂與完善，避免立法滯后成為綠色發展推進的“絆腳石”。

二是長江經濟帶綠色發展專門立法缺位。當前，長江流域生態系統的構成要素和整體功能被不同的法律、相互沖突的制度規則進行規制，權力設置出現重復和空白導致“權力競爭”和“依法打架”成為國家治理體系的一種“常態”，(17)呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，《政法論叢》2018年第6期，第71頁。無法保障長江流域的整體性利益和長遠利益。此外，長江流域的特性問題無法被一般性的法律制度所涵蓋，現行立法中原則化及操作性不強的規定難以契合長江經濟帶綠色發展的需求。2018年第十三屆全國人大常委會將《長江保護法》(18)1993年水利部已將《長江法》列入5年立法規劃呈報全國人大常委會；2006年長江水利委員會正式向水利部提交了《長江法》立法建議；2015年《長江法》第四期的條文起草工作已完成；2016年長江水利委員會的治江工作安排為推進《長江法》立法進程；2018年第十三屆全國人大常委會終將《長江保護法》列入類立法計劃，并納入2019年立法工作計劃，法律名稱由“長江法”走向“長江保護法”，表明了長江立法以“生態保護優先”為方向的確立。2020年12月《長江保護法(草案)》已進而二次審議程序。列為立法規劃的一類項目，這部被呼吁二十余年的長江流域專門立法終于進入立法程序的“快車道”，其將以法律的方式為長江經濟帶綠色發展提供保障。長江立法二十余年的呼吁進程與其一再難產的現實相悖，根源在于立法的方向不明，綠色發展理念的提出為長江立法指明了方向——以保護和修復為抓手，進而為《長江保護法》立法奠定根基。未來《長江保護法》的具體設計要契合法定的綠色發展的改革目標，否則“千呼萬喚始出來”的流域專門立法不僅可能成為改革的阻礙，而且有損法律尊嚴。

(二)執法疲軟，綠色發展缺乏有效的體制保障

十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，嚴格執法。然而長江經濟帶的嚴峻生態危機使得政府執法的公信力遭到普遍質疑，究其根本是缺乏有效的體制保障，具體而言是執法理念滯后、執法體制沖突、執法責任虛位。

首先，執法理念滯后。傳統發展觀采取的是一種“泛經濟理性”的發展理念，當經濟發展與環境保護發生利益沖突時，地方政府的首選項是經濟發展，這種以經濟優先的發展理念運用在環境決策、環境監管領域，使環境法律制度的執行在一定程度上背離了立法初衷。(19)李嵩譽：《生態優先理念下的環境法治體系完善》，《中州學刊》2017年第4期。如以經濟優先的思路確定的長江經濟帶的空間準入、產業準入及環境準入標準較低，造成突破生態保護紅線、環境污染風險等事件時有發生。故地方政府存在生態保護意識淡薄的問題，這深深影響著綠色發展中政府執法責任的落實，而其會加劇“公地悲劇”的發生，使生態環境保護陷入舉步維艱的困境。

其次，執法體制沖突。長江流域治理的諸多問題源于管理體制的碎片化現象，折射出的是“統”與“分”之間的關系協調問題，即統得不夠、分得無序，(20)莊超、許繼軍：《共抓長江大保護的問題立場》，《水利發展研究》2018年第11期，第29頁。這與長江經濟帶綠色發展要求的流域綜合生態系統之間存在矛盾。具體表現在三個方面：(1)國家層面，“九龍治水”的分割性部門管理不僅造成環境監管效率低下，而且使長江流域治理很難“超越部門利益考量，形成全流域尺度上的戰略決策”(21)世界自然基金會：《河流管理創新理念與案例》，北京：科學出版社，2007年，第57頁。。為破解行政職能碎片化的難題，我國生態環境部統一了原來分散的污染防治和生態保護職責，新組建的自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，但目前九龍治水部門的職能統籌尚未落實到位，仍是制約長江經濟帶綠色發展的重要難題。(2)地方層面，囿于行政區劃剛性約束和地方利益支配的“碎片化”治理體制導致長江流域所涉地方政府在生態保護問題上陷入了“集體行動的困境”，這種尚未打破以自身利益為導向的行政區劃管理造成的地方間無序競爭與零和博弈是當前制約綠色發展的重要問題。(22)李奇偉：《從科層管理到共同體治理：長江經濟帶流域綜合管理的模式轉換與法制保障》，《吉首大學學報(社會科學版)》2018年第6期，第61頁。以行政區域為邊界的管理體制與綠色發展要求的流域綜合生態系統之間存在矛盾，這既是流域治理效果不顯著的主要原因，也是各地政府之間上演“以鄰為壑”話劇的制度根源。(3)流域層面，長江流域綜合管理機構缺位。長江流域公共事務的跨域特征需要一個具有綜合協調管理職責的機構以保證有充分的行政控制力和協調權威促進地方政府在跨域環境事務上的合作。(23)胡佳：《區域環境治理中的地方政府協作研究》，北京：人民出版社，2015年，第16頁。但長江水利委員會只是水利部的派出機構，在流域綜合管理的統籌方面權威性不夠，不僅難以破解“集體行動的困境”，而且使得長江經濟帶綠色發展建設不夠全面。

最后，執法責任虛位。實證研究表明，地方官員因晉升競爭所致的政績訴求依然是阻礙區域綠色發展的重要因素。(24)賀曉宇、韓保江：《政績訴求與長江經濟帶城市綠色發展的關聯性》，《南通大學學報(社會科學版)》2018年第4期，第39頁。生態環境事故頻發看似責任在企業，實則根源在當地政府，在地方保護主義，在政府不作為。地方政府囿于經濟利益的支配往往會視而不見企業的環境違法行為，更甚者還會出現政企達成“貓鼠合謀”的游戲。在大開發競賽發展模式的影響下，長江經濟帶地方政府往往會忽略資源環境承載力以盲目引進企業項目，許多開發區是違反規定越權批建的，許多污染項目都是在地方政府的保護傘下才得以出籠的，(25)易重華：《中國地方政府轉型》，北京：中國社會科學出版社，2008年，第61-63頁。這種地方政府充當“保護傘”的行為造成大量環境違法行為出現“有案不移、有案難移、以罰代刑”的現象。此外，即使政府監管企業的污染環境和破壞生態的行為，主要以行政罰款為執法手段，較少關注污染的消除和生態的修復，但是行政處罰的額度受法律限定，即使“頂破天”也無法為生態環境損害提供充分的救濟。故有法不依、執法不嚴、違法不究的執法體制給了企業怠于遵守法律規定的環境保護義務，實施污染環境、破壞生態的環境違法行為的空間，以至于長江流域出現污染越治理越嚴重的怪相。質言之，正是由于地方政府漠視、被動的“軟約束”使得執法責任虛位，無法為綠色發展提供有效的保障。

(三)司法薄弱，綠色發展尚未筑起有力屏障

作為社會公平正義的最后防線，司法是對各種法律上利益進行衡量和確認的判斷權力。利益矛盾是長江經濟帶綠色發展的主要阻力，要實現經濟社會發展與生態環境保護的協調統一必須從調整利益格局入手，故綠色發展需發揮司法力量對不同層次和類型的合法及正當的利益訴求進行排序和取舍。(26)張璐：《環境法學的法學消減與增進》，《法學評論》2019年第1期，第162頁。為此，最高人民法院2017—2020年先后發布了《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保護的意見》《長江流域環境資源審判十大典型案例》《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》《人民法院環境資源審判保障長江經濟帶高質量發展典型案例》《關于為長江三角洲區域一體化發展提供司法服務和保障的意見》等；司法部2018年發布《關于全面推動長江經濟帶司法鑒定協同發展的實施意見》，旨在確立節約優先、保護優先、修復優先的綠色司法理念，并形成落實綠色司法理念的具體規則以保障長江經濟帶綠色發展。總體上來講，環境司法的推進蹄疾步穩、成效明顯，但與長江經濟帶綠色發展的法治需求相比，在司法體制、司法與行政銜接等方面還存在很大差距，亟待彌補司法短板以保障綠色發展。

首先，長江經濟帶“九龍治水”的司法體制。長江經濟帶經常會出現污染發生地與損害結果發生地不一致的跨區域環境污染案件，為解決跨行政區域的管轄權，我國最高人民法院成立了跨區域的巡回法庭，但是長江經濟帶的環境資源類案件分割由四個巡回法庭管轄，且該巡回法庭的受理案件范圍僅限于應由最高人民法院審理的案件。長江經濟帶各地方也在探索跨區域的環境資源類案件的管轄問題，如江蘇以生態功能區為單位在全省范圍內設立9個環境資源法庭以集中管轄全省范圍內環境資源案件，同時設立南京環境資源法庭以集中管轄上訴的環境資源的二審案件。但是跨省區域管轄的銜接與協調不足，長江經濟帶綠色發展的司法保護仍處于“九龍治水”的各自為政情況，亟待實行集中管轄以打破司法桎梏。

其次，綠色司法的案件范圍較窄。長江經濟帶綠色發展的司法保護應全面而系統，不論是傳統的民事、經濟糾紛，還是環境資源糾紛，都應貫徹綠色司法理念。目前關于長江經濟帶綠色發展的司法保障主要集中于環境污染和生態破壞的案件，而對于合同糾紛、能源糾紛、關涉航道與河道、沿江風景名勝和自然人文景觀資源及流域蓄洪區的開發利用與建設保護等案件中綠色發展理念的運用有待拓寬與落實。

最后，環境司法與行政執法銜接不暢。長江經濟帶生態問題日益嚴峻的事實表明，環境行政與環境司法并未發揮其應有的功效以推進綠色發展，表現為：一是環境行政機關與公安機關關于涉嫌犯罪案件的移送不暢，存在關于資源和生態破壞、環境污染等違法事件有案不移、以罰代刑等現象，使得刑事司法未充分發揮保護生態環境的有效作用；(27)曾粵興、周兆進：《論環境行政執法與刑事司法的銜接》，《青海社會科學》2015年第1期，第100頁。二是環境公益訴訟案件中生態環境損害的評估、鑒定及生態修復責任的驗收等需借助于環境行政機關的專業優勢，由于法院與行政機關的銜接不足使得對生態修復責任的監督不到位，存在判決難以落實的難題；(28)張燕雪丹、周珂：《環境司法與環境行政執法協調聯動的基本模式及主要障礙》，《南京工業大學學報(社會科學版)》2019年第3期。三是環境行政機關存在不依法履職或行政不作為等現象，需發揮檢察機關的監督作用以督促其積極保護生態環境，實踐中檢察機關對于行政機關未依法履職的訴前通知及提起行政公益訴訟的適用率較低，監督職能有待加強。

三、長江經濟帶綠色發展的法治化路徑

中共十八屆四中全會首次提出依法治國的“新十六字方針”——科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，更加突出立法環節的科學性，執法環節的嚴格性，司法環節的公正性和守法環節的普遍性。因此，長江經濟帶綠色發展的法治化，必須貫穿于立法、執法、司法及守法的每一個環節。每一個環節都聯系緊密，缺一不可，其中一個環節出現短板便可能影響綠色發展法治化的系統性和整體性效果。

(一)科學立法是長江經濟帶綠色發展的基本前提

“立法是改革的重要條件，沒有立法，改革就有可能缺乏制度保障和應有的動力，改革的經驗、成果就難以得到鞏固和確認，改革的實踐就可能陷入無所適從甚至胡作非為的境地。”(29)劉松山：《當代中國處理立法與改革關系的策略》，《法學》2014年第1期，第75頁。在生態文明建設背景下，應從立法理念更新和法律制度體系的塑造出發，通過科學立法確保良法之治，從而推動長江經濟帶綠色發展由圖景走向法律規制的現實。長江經濟帶綠色發展的科學立法應從資源節約、生態環境保護和經濟發展進行全局性考量，以生態環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式的整體布局為標準，對現行的法律法規進行生態評估，然后根據評估結果，統籌考慮法律的立、改、廢。(30)呂忠梅：《生態文明建設的法治思考》，《法學雜志》2014年第5期，第18頁。

第一，以綠色發展理念修訂和完善相關立法，形成協同作用的綠色發展法律體系。長江經濟帶綠色發展是關涉經濟社會、資源開發及生態保護等方面，其要求是全局性和系統性的，那么綠色發展并非依賴于環境法一個法律部門，而是需要所有法律部門共同參與應對。因此，應全面審查現有與長江經濟帶綠色發展相關的法律法規，梳理法律法規中與綠色發展理念相悖的內容，并以綠色發展理念為指導對其進行修訂和完善。一是將綠色發展理念植入傳統法律部門，對其進行綠色化改造，如科學推進民商法領域中合同與技術產權的綠色化；經濟法領域對綠色信貸、綠色保險、碳交易等問題做出回應；行政法對生態型政府、綠色采購等問題做出回應。二是梳理和評估環保法領域未體現綠色發展理念的法律，漸進式修訂相關法律，以使生態優先、低碳、循環利用等理念融入制度設計。傳統法律部門的綠色化改造和環境法部門的綠色化完善有助于克服各法律部門面對“綠色發展”認知上的分歧，形成協同作用的綠色發展法律體系，從而加強立法對綠色發展的規范性效力。

第二，推進《長江保護法》立法，促進長江經濟帶綠色發展的法制化。2019年12月，《長江保護法(草案)》首次公開征求意見，其內容具有如下幾個特點：一是立法的基本定位是流域法與綜合法，這是對法諺“一條河流一部法律”的遵循，旨在通過頂層設計突破利益藩籬的束縛，還原長江流域作為綜合生態系統進行管理的思維，進而真正保障長江經濟帶綠色發展的實現。二是立法按照長江流域經濟社會發展與生態保護規律的基礎上進行邏輯展開，不僅對流域資源的合理開發利用與生態環境保護進行整體性考慮，而且綜合調整流域與區域的關系。三是改變了單一的水事立法模式，注重從空間化和流域化方面進行制度設計，較好體現了“山水林田湖草統籌治理”的生態系統觀。目前，《長江保護法(草案)》已進入二次審議程序，較之于草案一審稿做出了新的修改，主要為以下幾方面：一是立法目的中增加了“保障生態安全，實現人與自然和諧共生”，更加明確與突出體現“生態保護優先”的立法理念。二是明確國務院建立具有統籌協調職能的長江流域協調機制，同時還明確國務院各相關部門、縣級以上地方人民政府等各方在協調機制中的職責分工。這樣的設計突出了“統籌協調、分工有序”的保護特點。三是建立發展規劃為統領、空間規劃為基礎、專項和區域規劃為支撐的長江流域規劃體系，同時還明確長江流域生態修復規劃，旨在“科學統籌長江流域上下游、左右岸、干支流生態環境保護和綠色發展”。

但是當前的草案與長江經濟帶所承載的綠色發展的改革目標還有一段距離，在流域特征及系統性方面存在諸多不足。作為保障綠色發展的專門立法，《長江保護法》應重點考量如下幾方面：一是立法應以生態系統整體性為根本遵循。在長江保護立法中注重從層級、內容、空間、性質四個維度，注意通過識別長江流域的生態系統、社會關系、法律關系特殊性以確定事權的“范圍”，進而在政府間進行事權配置。(31)呂忠梅：《建立“綠色發展”的法律機制：長江大保護的“中醫”方案》，《中國人口·資源與環境》2019年第10期，第8頁。二是聚焦于長江的流域特性進行制度化安排。立法的基本追求是設計“管用和好用”的制度，要切實解決長江流域面臨的生態環境問題，應從流域的“點”“線”“面”各個方面入手，設計符合長江流域特性的專門法律制度。三是注重長江流域的空間性。將“長江流域”視為一個有邊界范圍的空間，調整人類在針對空間的改造、利用、占有和支配過程中建立起來的社會關系，建立符合長江流域生態規律的法律制度體系。(32)呂忠梅：《關于制定〈長江保護法〉的法理思考》，《東方法學》2020年第2期，第84頁。例如，立法應當識別長江流域生態功能重要、生態環境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的區塊，創設以生態空間單元為載體的自然保護地及國家公園制度，更有效地保護長江流域各類特殊的生態空間。(33)柯堅、琪若娜：《“長江保護”的客體識別——從環境要素保護到生態系統保護的立法功能遞進》，《南京工業大學學報(社會科學版)》2020年第5期，第8頁。四是將環境硬約束轉化為對政府、企業、公民等建設主體的約束，轉化為對規劃、安排建設項目和協調建設主體間關系的機構、部門等發展參與者的約束。(34)徐祥民：《綠色發展理念下的綠色發展法》，《法學》2017年第6期。在制度設計時應注重激勵思維設定“柔性”規則以著眼于各主體生態利益的確認與保障，以生態保護為發展動力設定有效的經濟激勵措施促使企業綠色生產、社會公眾綠色消費，從而不斷培育自然資本并實現綠色增值。

(二)嚴格執法是長江經濟帶綠色發展的關鍵環節

法律法規的生命力在于實施。無論是中央政府還是地方政府必須“嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象”(35)《習近平在十八屆中央政治局第十五次集體學習時的講話》，《人民日報》2014年5月28日。。因此，長江經濟帶綠色發展必須破解執法疲軟的難題，改變碎片化、分割化的執法困擾，建立以流域為核心的執法體制，嚴格落實主體責任。

第一，重塑以流域為核心的執法體制，確保政府部門依法行政。在我國環境保護大部制改革與國務院機構改革的背景下，《長江保護法》亟須重塑以流域為核心的綜合管理體制，實現“縱向到底”和“橫向到邊”的利益關系的協調。具體構想如下：一是改革長江水利委員會為具有決策、統籌和協調職能的長江流域委員會。長江流域委員會應是流域綜合管理機構，理論上講不應隸屬于國務院的某個部門，而應直屬于國務院領導。(36)王宏巍、王樹義：《〈長江法〉的構建與流域管理體制改革》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2011年第2期，第63頁。二是協調好長江流域委員會與地方政府間的關系。長江流域委員會應以流域生態系統的整體性為立足點，重點處理長江流域管理中具有全局性、跨域的地方政府間難以協調與平衡的流域事務；同時在堅持流域綜合管理的原則下，地方政府能解決的事務長江流域委員會可不管或少管。三是進一步推進“九龍治水”部門職能統籌。一方面，應通過產權管理和行政監管分開的體制合理設置自然資源部門和生態環境部門的職責邊界，避免出現職責交叉與重疊，另一方面，在厘清自然資源部門和生態環境部門的基礎上，加強彼此間的協作，促使各部門發揮好生態保護與修復的“決策者”“執行者”及“監督者”的角色。

第二，加強地方政府執法，確保管好、管到位。長江經濟帶綠色發展要求的生態保護和修復優先依賴于政府嚴格執法的硬約束，以強化違法者的責任。一是明確紅線制度(37)三線是指生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線。生態功能紅線是指對維護自然生態系統服務，保障國家和區域生態安全具有關鍵作用，在重要生態功能區、生態敏感區、脆弱區等區域劃定的最小生態保護空間；環境質量紅線是指為維護人居環境與人體健康的基本需要，必須嚴格執行的最低環境管理限值；資源利用紅線是指為促進資源能源節約，保障能源、水、土地等資源安全利用和高效利用的最高或最低要求。參見《紅線是實線關鍵在執行——解讀〈國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南(試行)〉》，《中國環境報》2014年1月28日第6版。，通過建立生態保護優先的規矩以矯正破壞性的、不可持續的、無序的負外部性的開發建設活動，在發生突破生態紅線的情形之時實行環境保護一票否決。(38)王樹義、周迪：《生態文明建設與環境法治》，《中國高校社會科學》2014年第2期，第122頁。即劃定長江經濟帶各類主體功能區劃的生態保護紅線，對于突破生態保護紅線的區域，應及時限制或暫停新建項目的審批，管好“空間準入”以確保生態優先的定位；以資源利用上線為標準編制重點生態功能區產業準入負面清單，優化“產業準入”以確保發展綠色產業；以環境質量底線為標準加強污染物排放量、強度、濃度等方面的管控，限制“環境準入”以確保環境承載力的剛性約束。(39)黃磊、吳傳清：《用好“負面清單”促長江經濟帶綠色發展》，《經濟日報》2018年第4月19日第15版。二是完善自然資源資產產權制度。為最大程度上避免資源配置效率低下與資源產權劃分不清造成的濫用和開發，應明確界定長江經濟帶自然資源的產權主體，劃清邊界，并進行確權登記，在此基礎上，制定好自然資源產權主體的權利清單，規定好自然資源主體權力的運行規范，處理好自然資源資產所有權、使用權及管理權之間的關系。(40)秦書生、晉曉曉：《我國實現綠色發展的路徑探析》，《中州學刊》2016年第5期，第98頁。建議未來成立長江流域自然資源資產管理委員會以統一行使流域范圍內自然資產的國家所有權。三是拓寬生態損害責任人范圍。為長江流域污染或生態破壞責任者提供貸款的金融機構、對其控股或者參股的單位和個人、向其提供投資保險的機構等，應對生態環境損害承擔連帶責任。通過責任人擴展的規定，有利于貸款人、母公司及投資保險機構建立綠色投資和保險制度，促使其在經營活動中重視環境風險的防范。四是健全環境信用評價制度。應將企業環境信用納入全國信用信息共享平臺，對于環境違法企業應列入“黑名單”并向社會公開，同時在行政許可、公共采購、金融支持等方面對其予以限制。

第三，完善地方政府的綠色善治行為，確保放權放到位。政府是長江經濟帶綠色發展的頂層設計者和引導者，應以生態保護為發展動力設定有效的經濟激勵措施促使企業綠色生產。(1)發展綠色金融。金融機構對于發展低碳、循環和綠色產業的企業實行貸款優先或信貸傾斜支持，同時，籌劃建設長江流域生態發展銀行，并鼓勵綠色產業化的企業拓寬融資渠道，如發行股票、債券、彩票等。(2)發展綠色稅收。完善與綠色發展相關的增值稅、所得稅、消費稅、資源稅、環境稅等稅種在低碳、循環和綠色產業及綠色產品方面的稅收減免政策，引導企業綠色生產、社會公眾綠色消費。(3)規范第三方環境治理市場。通過創造公平、良好的市場環境來確定具有資質標準、信用體系等條件的第三方企業，促使第三方企業環境治理、生態修復技術更加專業化。(4)推廣自愿性環境協議。根據長江經濟帶主體功能區劃的要求，針對不同的企業、不同的污染源設定不同的環境目標，同時應賦予企業充分的發言權以參與協議的談判與制定，在政府與企業理性協商下制定的環境協議才能發揮其優勢。(41)王樹義、趙小姣：《長江流域生態環境協商共治模式初探》，《中國人口·資源與環境》2019年第8期，第36頁。

第四，強化問責機制，督促政府盡職盡責。為確保政府及黨政干部嚴格依法行政、切實履行職責，有必要對其執行最嚴格的監督與考核機制。一是要調動政府及黨政干部推動長江經濟帶綠色發展改革的積極性和主動性，必須發揮政績考核的正面引導和反面督促功能，應將資源消耗、環境污染、生態損害等情況作為考核評價的核心指標，引導領導干部實現決策的綠色化和生態化，并將綠色政績作為中央獎勵地方政府財政和晉升地方官員的重要參考依據。二是加強環保督察，確保因無視綠色生態換取政績、消極履職、失職瀆職等政府行為造成嚴重生態后果的領導干部被嚴格問責，以提升黨和政府的公信力。環保督查要堅決杜絕走過場現象，嚴格檢查和處罰在生態環境領域負有領導和監管職責的黨政領導干部的違法行為，實現長江經濟帶綠色發展建設“黨政同責”。三是建立黨政領導干部生態環境終身責任制，既要負責任期內生態環境損害事故，也要進行自然資源資產離任審計，這樣極具威懾力的責任追責能督促領導干部切實履行綠色發展責任。

(三)公正司法是長江經濟帶綠色發展的重要保障

2020年9月，最高人民法院發布了我國首部關于流域司法保護的白皮書——《長江流域生態環境司法保護狀況》白皮書，表明近5年來司法屏障對長江流域生態環境保護發揮的守護作用。因此，長江經濟帶應加大長江生態環境司法保護力度，通過司法機關公正司法以保障“共抓大保護、不搞大開發”為導向的綠色長江的實現，從而促進長江經濟帶走向高質量發展道路。

第一，全面更新司法理念，充分發揮司法職能。綠色司法理念的踐行落腳于司法人員的職能活動，故有必要加強公安機關、檢察機關及審判機關的隊伍建設，通過培訓等途徑提升司法人員的職業道德和專業素質能力促使其將節約優先、保護優先、生態修復的理念貫徹到司法的各個環節，包括刑事、民事及行政環境案件的事實認定、審判、執行及裁判文書中。一是將綠色司法理念融入傳統案件中，在資源能源合同糾紛、流域蓄洪區的開發利用與建設保護等案件中注重對生態環境的利益考量，引導雙方當事人向資源的合理開發利用及生態保護的方向解決糾紛，有助于維護生態環境效益、經濟社會效益的統一。司法實踐中，對于土地租賃(轉租)合同(42)參見富啟建材有限公司訴姚友剛等確認合同無效案，基于強調灘涂的通航生態功能和水域岸線生態功能，不得隨意占用更不能用于破壞生態和污染環境的生產經營活動，認定富啟公司與姚友剛簽訂的農村集體土地租賃(轉租)合同無效，并要求姚友剛返還富啟公司租金80萬元。、礦產資源勘探合同(43)參見最高人民法院發布的典型案例“新疆臨鋼資源投資股份有限公司與四川金核礦業有限公司特殊區域合作勘查合同糾紛”中，在自然保護區內勘探和開發礦產資源是違法自然保護區條例禁止性規定的，基于保護環境公共利益認定合同無效。等資源合同案件，法院在準確認定合同性質、效力及履行時不僅遵循傳統合同糾紛裁判規則，亦注重資源利用和生態保護的考量，確立了資源合同案件審理必須統籌考量私益保護與公益保護的裁判規則。(44)呂忠梅、劉長興：《環境司法專門化與專業化創新發展: 2017-2018年度觀察》，《中國應用法學》2019 年第2期，第26頁。二是結合長江經濟帶各類主體功能區的不同定位，確定不同的處理思路。處理重點開發區域的環境資源案件時，應在加強保護生態環境的基礎上更多地考慮利用生態環境發展經濟的需要；處理限制和禁止開發區域的環境資源案件時，應將“三線”作為裁判考量的重要因素(45)參見王旭光庭長在中國法學會環境資源法學研究會2019年年會上的發言。，對其實行最嚴格的保護措施。三是司法機關發揮能動性創設出補植復綠、以魚養魚、增殖放流、土地復墾等恢復性措施，以契合罪犯罰當其罪的同時關照生態環境功能的恢復的現實需求，實現真正意義上的無害的正義。

第二，設立長江生態環境法院，實現流域集中管轄。囿于長江流域環境資源案件的生態屬性與區域分割的困境，亟待打破長江經濟帶司法保護“九龍治水”的司法體制，設立跨區域的專門法院以統一發揮司法保護職能作用。如甘肅調整林區法院的設置和管轄范圍，其中祁連山林區法院集中管轄甘肅祁連山五個自然保護區的案件。借正在推進的《長江保護法》的立法契機，應設立長江生態環境法院集中統一行使長江流域生態環境資源類案件的管轄權，以確保關涉長江經濟帶綠色發展法律法規的統一實施，統籌推進資源保護、污染治理、生態修復，實現流域范圍內跨行政區劃環境資源案件的全覆蓋。通過長江生態環境法院的設立理順長江經濟帶的司法保護體制，實行集中管轄以提升綠色司法專門化水平，切實維護長江流域的生態環境和生態安全，從而實現長江流域的“共抓大保護”目標。同時，應推行江蘇全省跨區環境資源案件的做法實現長江經濟帶各省(市)內跨區域環境資源案件的集中管轄和歸口管理。

第三，完善環境公益訴訟制度，依法保護環境公共利益。無論是社會組織提起的環境民事公益訴訟，還是檢察機關提起的環境行政公益訴訟，或是政府提起的生態環境損害賠償訴訟，都是通過環境司法落實企業生態損害責任的有效措施。因此，法院應積極發揮環境公益訴訟機制對長江經濟帶生態環境損害的預防和救濟功能，以適應綠色發展的“人與自然和諧共生”的要求。未來應依循“預防(環境風險預防訴訟)+填補(生態環境損害賠償訴訟)+監督(檢察公益訴訟)”三位一體的環境公共利益司法多元程序。(46)周勇飛、高利紅：《多元程序進路下環境公共利益司法體系的整合與型構》，《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2020年第5期，第23頁。具體而言：一是將具有社會公共利益重大風險的行為納入公益訴訟范圍，踐行預防優先的生態環境保護原則。例如目前正在審理中的云南涉及棲息地生物多樣性保護的“綠紅雀”案就是具有預防性的環境民事公益訴訟。二是明確生態環境損害賠償訴訟是政府履行其環境保護義務的新方式，發揮其填補損害的核心功能，以確保長江流域生態修復責任落實到位。三是應賦予環保組織提起行政公益訴訟的主體資格，發揮其公眾參與作用以督促政府勤勉執法進而預防違法行為的發生。環保組織作為環境行政公益訴訟的主體資格是時代發展的趨勢，更是環境法治完善的需求。

第四，加強環境司法和行政執法的聯動，保障司法資源合理配置。基于從整體觀和全局觀構建法治的系統性運行要求，有必要促使分而治之的環境行政與環境司法之間形成有效合力與制衡，發揮行政與司法機關各自優勢，克服彼此獨立運行的片面化，從而提升綠色發展的法治效果。然而，長江經濟帶跨省域的現實要求加強環境司法和行政執法的聯動：一是行政機關與公安機關的聯動。建立長江經濟帶環境保護行政執法與公安機關聯席會議制度，完善案件信息共享平臺建設，設置案件移送的配套保障措施，實現案情通報、案件移交、聯合辦案等無縫銜接，通過最嚴密的法治打擊環境違法犯罪行為并倒逼綠色發展。二是行政機關與檢察機關的聯動。通過完善環境瀆職犯罪案件的啟動制度、環境執法檢察監督制度及環境行政公益訴訟制度等發揮檢察機關的監督作用，(47)郭武：《論環境行政與環境司法聯動的中國模式》，《法學評論》2017年第2期，第190頁。督促行政機關積極履行保護長江經濟帶生態環境的責任。三是行政機關與審判機關的聯動。對于行政機關申請的環境資源非訴行政執行案件，審判機關依法審查符合法定條件的應及時做出強制執行裁定，從而支持行政機關依法履責。(48)《為生態文明建設和綠色發展提供有力司法保障》，《法制日報》2017年3月15日第9版。此外，無論是環境刑事案件還是環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟案件，生態環境損害事實的認定及修復方案的驗收與評估等，應發揮行政機關的專業優勢，既能避免司法資源的浪費，又能保障長江流域生態修復責任落實到位。

(四)全民守法是長江經濟帶綠色發展的堅實基礎

“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”(49)[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：中國政法大學出版社，2003年，第22頁。長江經濟帶綠色發展的推進，不僅需要國家層面的法律確認和引導，更需要每個公民自覺崇法、敬法、守法，唯有法律得到公民的普遍遵守，才能真正形成法治秩序。因此，綠色發展人人有責，每個公民應以主人翁的態度在長江經濟帶綠色發展建設過程中實踐公民角色，踐行低碳生活、綠色消費，方能將“綠色金腰帶”和“美麗中國”變成現實。

第一，加強綠色法治文化建設，奠定生態文明法治的社會基礎。推進綠色發展人人有責，激發公眾內心的環保自律性是首要前提。(50)張華、豐超、時如義：《綠色發展:政府與公眾力量》，《山西財經大學學報》2017年第11期，第27頁。因此，加強綠色法治文化建設勢在必行。培育依法維護環境權利，自覺履行生態保護和綠色發展的現代公民意識，促進每個公民形成資源節約、綠色出行與消費的生活方式，形成長江經濟帶建設綠色權責共享的生態環境保護文化，這是生態文明法治走向成熟的社會基礎。同時要使公眾認識到生態環境保護的重要性及對環保組織的認同性，鼓勵其以負責的態度對待綠色發展進程中自己的角色。

第二，推進社會公眾綠色消費，倒逼企業發展綠色經濟。綠色發展改革應推進社會公眾綠色消費以加大對綠色產品的需求，通過末端消費來拉動前端產業升級，當公眾以購買綠色產品為時尚，企業將會積極對傳統產業進行生態化改造，向有利于生態保護的循環經濟模式轉變，進而推動綠色產業發展，促進經濟向綠色可持續經濟轉型，從而促使長江經濟帶在低碳、循環、綠色發展的道路上不斷前進。

第三，完善公眾參與機制，促使決策的科學化和民主化。“以知情權為基礎的公眾參與，既可以遏制環境違法與環境執法中的“權力尋租”行為，也助于促進環保決策的科學、民主化。”(51)張緊跟、莊文嘉：《從行政性治理到多元共治：當代中國環境治理的轉型思考》，《中共寧波市委黨校學報》2008年第6期，第97頁。長江經濟帶綠色發展的法治化，應借《長江保護法》立法完善環境信息公開，落實公眾的知情權、表達權、監督權及權利損害救濟權，并設計規范的程序保障社會公眾能夠通過暢通的渠道實現全過程、全方位地參與綠色發展決策的制定、實施等。具體體現在如下幾個環節：(1)長江流域委員會的組成應吸納專家、社會組織的參與，保證社會力量監督作用的發揮。(2)關涉長江經濟帶資源開發、生態保護等立法決策，應通過專家咨詢、聽證會等方式聽取公眾意見，不僅實現公眾的環境利益表達權，亦有利于“把相關的實施問題提前到立法研究環節加以考慮，并做出相應的應對措施安排與制度設計。”(52)劉衛先：《以立法為中心的環境法學研究及其轉向》，《中國地質大學學報》2015年第5期，第29頁。(3)利用新聞媒體或長江流域委員會的網站或公報的方式定期向公眾發布長江經濟帶綠色發展決策的實施情況，保證社會公眾所認可的流域保護和治理決策可以在實踐中得以應用。此外，應注重建立激勵的長效機制。例如，設立一些支持公眾參與的基金、獎項，運用一些諸如個人與集體榮譽感的社會獎勵方式——政府對其社會地位的承認、媒體對其的宣傳報道等，以此促使公民持續的參與長江經濟帶綠色發展建設。

第四，培育社會組織，保證公眾參與的有效性。作為公益代表的環保團體，能反映公眾的利益和愿望，并擁有專業的知識和技能，其可以充當公眾的代言人，增強公眾與政府之間的溝通交流，提升公眾參與長江經濟帶綠色發展建設的程度。因此，應培育社會組織，避免出現“一盤散沙”或“一哄而上”的現象。一是科學制定社會組織參與生態保護的準入門檻與享有的環境權利，強調其自治性和公益性，并建立相應的獎懲機制以引導其成為具有公信力的社會組織；二是通過項目資助、服務購買等方式支持和培育社會環保組織，并開展相關教育和培訓活動增強環保組織參與綠色發展的積極性；三是拓寬社會組織參與生態環境保護的渠道，實現決策制定、實施及評估等過程的全面介入，確保環境公共決策的公正透明、合理合法。

五、結語

綠色發展是對長江經濟帶“重開發輕保護”發展觀的革新，旨在以全局視野推進資源開發、生態保護和經濟發展的辨證統一，該理念的提出與確立不僅抓住了長江經濟帶發展的“牛鼻子”，更體現了新時代的中國經濟轉向高質量發展的關鍵所在。綠色發展觀是發展觀的一場深刻革命，在全面推進依法治國和深化改革的背景下，促進長江經濟帶綠色發展法治化是生態文明建設更長遠、更深層次的訴求；通過法治規范行為進而推動全社會形成綠色權責共享意識是綠色發展法治建設的題中之義。當前，對于推進長江經濟帶綠色發展建設只是提出了指導性的原則、方針及方向性的目標和任務，處于政策推動型階段，這種“摸著石頭過河”的實踐先行立法滯后的改革模式的弊端日漸凸顯，亟須法律的引導和規范以保障政策的落實，有效協調處理長江綠色發展中復雜的利益博弈關系，從而形成綠色全責共享的長江經濟帶。長江經濟帶綠色發展法治化的過程實質上是綠色發展改革與法治的良性互動，即在法治下推進綠色發展，在綠色發展改革中完善法治。長江經濟帶綠色發展通過法治化路徑和平理性地化解改革過程中各種利益沖突，實現綠色發展政策的“變”依法而動，法治的“定”適應綠色發展需要，從而推進國家治理體系和治理能力現代化。法治是一個動態的過程，既包括靜態的法律，也包括法律制度在社會生活中的動態運行，唯有堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，實行最嚴格的制度和最嚴密的法治，通過久久為功、馳而不息的制度建設，才能奏響生態綠色“長江之歌”。