后扶貧時代中國農村兜底保障扶貧:形勢、取向與路徑

韓廣富 辛 遠

引 言

黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視扶貧開發工作，積極推進扶貧開發進入脫貧攻堅階段，并對脫貧攻堅做出一系列新決策新部署。在脫貧攻堅階段，始終堅持通過開發性扶貧幫助有勞動能力的貧困人口實現脫貧摘帽，這是扶貧開發的基本途徑，然而對于無勞動能力或弱勞動能力的貧困人口，則需通過兜底保障扶貧以實現脫貧，這也是貫徹落實習近平總書記提出的“小康路上一個都不能掉隊”的基本要求。2020年全面建成小康社會意味著即便是沒有勞動能力的特殊貧困人口都能夠如期進入小康社會，這其中就離不開兜底保障在脫貧攻堅階段發揮的關鍵作用。然而進入2020后扶貧時代，雖然不存在絕對意義上的貧困群體，但是依然存在一些困難人群需要進行兜底保障。因為2020年全面建成小康社會時通過兜底保障實現脫貧的這部分人群，無論是自身脫貧能力、個人或家庭的經濟實力，還是所處社會環境及現實境遇并未發生根本性的變化，而必須通過接續推進的農村兜底保障以實現穩定脫貧的目標。進入后扶貧時代，反貧困目標將由解決絕對貧困轉向治理相對貧困，反貧困重心將由集中性減貧轉向常規性減貧，面對反貧困目標重心的轉移，農村兜底保障扶貧必然會面臨一些新的發展形勢，在實踐中依循何種價值導向才能實現兜底扶貧政策設計初衷與實踐效果的契合，在接續推進過程中怎樣優化兜底路徑才能完善農村兜底保障扶貧制度，這是后扶貧時代必然面對的一個重大現實問題。因此，研究后扶貧時代農村兜底保障扶貧的形勢、取向與路徑意義重大，刻不容緩。

一、后扶貧時代接續開展農村兜底保障扶貧的現實意義

在精準扶貧脫貧實踐中，通過兜底保障扶貧為部分喪失或完全喪失勞動能力且無法通過產業或就業幫扶的人口開出了實現脫貧的藥方。進入后扶貧時代，在相對貧困群體中依然會存在脆弱性脫貧返貧等不可控因素導致的貧困，因此，接續開展農村兜底保障扶貧在后扶貧時代具有重大的現實意義。

(一)接續開展農村兜底保障扶貧是鞏固脫貧成果的歷史必然

兜底保障作為脫貧攻堅“五個一批”的重要舉措，是解決貧中之貧、困中之困、堅中之堅的最后防線，它兜住的是最困難群眾，保住的是最基本生活，對于解決絕對貧困發揮著重要作用。進入后扶貧時代，兜底保障對于鞏固脫貧成果、緩解相對貧困同樣發揮著基礎性、兜底性的重要作用，必須接續推進農村兜底保障。一方面接續推進農村兜底保障能夠防止返貧，鞏固脫貧成果。2020年實現既定標準下的脫貧攻堅目標，并不意味著能夠鞏固住、穩定好脫貧成果。因為實現脫貧目標并不直接等同于能夠鞏固住穩定好脫貧目標，要穩定住鞏固好脫貧成果仍是一件艱巨的任務。后扶貧時代的農村相對貧困人口要實現穩定脫貧，防止返貧，這既離不開對有勞動能力的相對貧困人口繼續進行開發性扶貧，更離不開對弱勞動能力或無勞動能力的相對貧困人口進行兜底保障扶貧。另一方面接續優化農村兜底保障能夠提升脫貧成效，拓展脫貧成果。現階段農村兜底保障水平較低，兜底扶貧能力有限，擺脫貧困的農民可能會因各種意外傷害陷入絕對貧困風險之中。進入后扶貧時代，為防止農民返貧情況的發生，需要接續優化現階段的兜底保障結構，適度擴大兜底扶貧范圍，逐步提升兜底扶貧能力，這是后扶貧時代困難群眾對兜底保障的現實訴求，也是提升脫貧成效、拓展脫貧成果的必然趨勢。

(二)接續開展農村兜底保障扶貧是困難人群脫貧的現實需要

2020年如期實現現行標準下全部貧困人口脫貧摘帽是黨中央向全體中國人民做出的莊嚴承諾，這就意味著在2020年將徹底消除絕對貧困，同時也意味著無力脫貧、無業可扶的困難人群也能夠如期實現脫貧。但進入后扶貧時代，這部分困難人群仍需通過接續開展的農村兜底扶貧以實現穩定脫貧的目標。一是困難群眾雖擺脫了絕對意義上的貧困，但相對貧困仍將困擾他們的發展。進入后扶貧時代，按照現行脫貧標準來說，則沒有絕對意義上的貧困人口，但實際生活中仍存在一部分低收入人口、貧困邊緣戶、易致貧返貧戶等特殊困難群體，對這部分人群仍需要通過兜底扶貧以兜緊他們最基本的生活，否則他們就極容易陷入絕對貧困的邊緣。二是困難群眾自身及家庭收入較低，抵御風險的能力較差。雖然2020年后的貧困不再僅僅表現為單一的收入貧困，但是收入貧困仍將是衡量是否落入貧困的重要指標。困難群體之所以會陷入困難，與自己及家庭收入較低以及社會保障水平總體較低有關。困難群眾自身及家庭收入較低，會使他們在面對各種突發事件時導致支出增加，難以達到收支平衡，從而落入貧困邊緣；而且農民在養老、醫療等方面的社會保障水平總體上還比較低，擺脫貧困的農民隨時會因為生活意外、大病而陷入絕對貧困。(1)萬蘭芳、向德平：《中國減貧的范式演變與未來走向:從發展主義到福利治理》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2018年第2期。因此，接續推進農村兜底扶貧是讓困難群眾擺脫貧困，實現穩定脫貧的現實需要。三是困難群眾自身脫貧能力較弱，有些則無法通過產業就業扶貧實現脫貧。困難群眾又分為暫時性困難群眾和持久性困難群眾。而暫時性困難群眾是因不可抗力導致陷入貧困境遇，對這部分人一方面要通過兜底保障以幫助他們擺脫暫時性的生活困境，但另一方面則需要通過有針對性的幫扶解當下之困，扶長遠發展。對持久性困難群眾則需要通過更加完善的兜底扶貧制度兜住基本生活，同時通過社會專業力量的救助與幫扶開發其發展潛能。

(三)接續開展農村兜底保障扶貧是實現共同富裕的生動實踐

消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。習近平強調：“全部脫貧，并不是說就沒有貧困了，就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了。相對貧困問題永遠存在，我們幫扶困難群眾的任務永無止境。”(2)張瓊文：《“一個少數民族也不能少”——記習近平總書記在寧夏考察脫貧攻堅奔小康》，《新華網》2020年6月12日。后扶貧時代，對困難群眾的幫扶離不開農村兜底扶貧制度，必須接續推進農村兜底扶貧制度的優化升級，同時也是讓廣大人民群眾尤其是困難群眾共享改革發展成果，穩步實現共同富裕的生動實踐。一是接續推進農村兜底保障有利于讓困難人群也能夠朝著共同富裕的方向穩步前行。習近平同志指出：人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。進入后扶貧時代，這一奮斗目標將指引貧困治理的發展方向，同時為接續推進農村兜底保障指明方向。農村兜底保障關系困難群眾最基本的生存與發展問題，關系社會發展成果是否真正惠及困難群眾問題，關系黨的各項民生制度能否落地實施問題。因此，后扶貧時代必須接續推進農村兜底保障，讓困難群眾不僅能夠衣食無憂，生活穩步提升，而且能夠信心堅定、目標明確地朝著共同富裕的方向穩步前行。二是接續推進農村兜底保障有利于提升困難群眾對實現共同富裕目標的認可度和滿意度。后扶貧時代，接續推進農村兜底保障不僅能夠讓人民群眾尤其是困難群眾切實地感受到獲得感，而且能夠增強困難群眾對實現共同富裕目標的認可度和滿意度。讓困難群眾真切地感受到兜底扶貧是惠及他們的，是真正能夠讓他們走出生存和發展困境的，是能夠穩步改變他們發展現狀的扶貧政策，這樣才能夠增強他們對共同富裕這一宏偉目標的認可度。為此，接續推進與優化升級農村兜底保障是后扶貧時代提升困難群眾對共同富裕目標認可度和滿意度的必然要求。三是接續推進農村兜底保障有利于讓共同富裕這一宏偉目標真正地落地實施。共同富裕是黨和政府以及人民群眾為之奮斗的最終目標，然而實現共同富裕之路不可能一蹴而就，更不可能脫離中國發展的實際情況。2020年全面建成小康社會，意味著全體中國人民將全部邁入小康社會，但這并不意味今后不存在困難群體，相反后扶貧時代仍然存在困難群體，仍然需要黨和政府密切關注困難群體的生活和發展，仍然需要接續推進農村兜底保障以兜準兜緊兜牢困難群眾基本生活，而接續推進農村兜底保障是穩步實現共同富裕目標的著力點，也是實現共同富裕目標的具體實踐，有利于促進共同富裕宏偉目標的落地實施。

二、后扶貧時代我國農村兜底保障扶貧面臨的新形勢

2020年在現行標準下將全面消除農村貧困人口，其中兜底保障扶貧發揮了重要作用。“截至2019年12月，全國共有1857萬建檔立卡貧困人口納入低保或特困人員救助供養范圍，其中已脫貧1693萬人、未脫貧164萬人，納入低保或特困救助供養范圍的貧困人口穩定實現吃穿‘兩不愁’”(3)中共民政部黨組：《全力推進社會救助兜底脫貧工作》，《求是》2020年第9期。。然后進入2020年后扶貧時代，隨著貧困性質的轉變以及反貧困工作的持續推進，農村兜底保障扶貧將面臨一些新的發展形勢。

(一)已脫貧人口中存在脆弱性脫貧，返貧問題依然存在

國內外減貧理論與實踐表明，扶貧工作往往會進入“扶貧—脫貧—返貧”的惡性循環(4)黃承偉：《我國新時代脫貧攻堅階段性成果及其前景展望》，《江西財經大學學報》2019年第1期。。之所以會出現脫貧后又返貧的情況，主要是存在一部分脫貧不穩定的脆弱性脫貧人口，這是2020年后扶貧時代面臨如何鞏固脫貧成果的最大挑戰。其脆弱性脫貧主要體現在以下幾個方面：其一，從經濟方面來說：已脫貧人口中還存在大量的低收入人口、貧困邊緣人口、因不可抗力陷入貧困境遇等的困難群體，這部分人由于經濟實力本身就比較弱，加之外部突發事件的影響所導致在生活和消費方面支出的增加，使得收入無法彌補支出，進而陷入貧困邊緣；其二，從文化方面來說，雖然到2020年貧困人口能夠徹底擺脫物質上的絕對貧困，但內心積淀下來的貧困文化在部分貧困人口中則不能徹底根除，這種貧困文化一旦形成就會趨于穩定并具備代際傳遞的屬性(5)唐任伍：《貧困文化韌性下的后小康時代相對貧困特征及其治理》，《貴州師范大學學報》2019年第5期。，這勢必會導致脆弱性脫貧。其三，從風險應對能力方面來說，不同群體應對風險的抵抗能力是不同的。進入后扶貧時代，隨著經濟結構的優化升級與鄉村振興戰略的不斷深化，廣大人民群眾在融入社會發展的過程中，不可避免地會遇到不可抗力的風險挑戰，如因自然災害、意外事故、家庭變故等外部因素陷入的相對貧困境地，但突發的風險挑戰對兜底保障人員等困難群體沖擊更大，因為這部分人在基本日常生活中本身就存在一定困難，在突發事件來臨時，將會變得更加脆弱，更容易受到傷害。(6)關信平：《重大突發事件中困難群體兜底保障體系建設思路》，《中共中央黨校學報》2020年第3期。因此，后扶貧時代要密切關注脆弱性脫貧人口，就必須繼續鞏固脫貧攻堅戰略成果，通過健全完善的兜底保障制度阻斷脫貧后又返貧的問題。

(二)相對貧困人群數量巨大，兜底保障扶貧壓力增加

2020年全面建成小康社會之后，中國貧困治理工作重心將轉向解決相對貧困，而相對貧困人口基數大且數量和比率在迅速上升。(7)高強、孔祥智：《論相對貧困的內涵、特點難點及應對之策》，《新疆師范大學學報》2020年第3期。其人口構成主要是不穩定脫貧戶、貧困邊緣戶、易致貧返貧戶等相對貧困群體，他們在后扶貧時代的貧困治理中，正常而必要的家庭收支并不會使其陷入絕對貧困，而因自然災害、意外事故、突發事件等不可抗力就容易導致個人或家庭陷入貧困。為避免后扶貧時代絕對貧困的發生，就需要加強對相對貧困家庭或個人的動態監測，就需要更加完善的兜底扶貧制度，這無形中就會增加兜底扶貧壓力。一是脆弱性脫貧人口會增加兜底扶貧壓力。脆弱性脫貧人口主要是指在決勝脫貧攻堅期內已經脫貧，但是進入后扶貧時代，面臨著脫貧不穩定風險，隨時可能遭受災難而陷入貧困陷阱的這部分人群，其抗風險能力較弱、脫貧穩定性較差。對這部分人群不僅要提前通過兜底保障進行兜底，防止返貧；而且要因人施策、因家庭施策、因勞動能力施策，旨在通過兜底扶貧提升脆弱性脫貧人口或家庭的穩定脫貧能力。

二是農村老齡化人口會增加兜底扶貧壓力。“隨著農村老齡化速度的加快，農村貧困老年人的比例還會進一步的上升。”(8)楊立雄：《高度重視扶貧攻堅中的返貧問題》，《中國民政》2016年第5期。老年貧困問題將成為后扶貧時代必須關注的重大農村貧困問題。兜底扶貧制度作為相對貧困治理的重要制度安排，同時作為民生保障的底線，不僅面臨著兜住現有貧困人口，逐步擴大兜底扶貧內容的壓力，而且還面臨著老齡化所帶來的農村貧困老年人比例上升的可能性，這都會增加未來兜底扶貧制度的壓力。

三是農村困難群體也會增加兜底扶貧壓力。老弱病殘等特殊困難群體將是后扶貧時代農村貧困的主要群體，他們自身脫貧能力較弱，要通過更加完善的社會福利制度和低保救助制度滿足特殊群體的基本生活需要。而且現階段對農民工的保障不足，尤其是高齡農民工、貧困農民工等外出務工人員由于收入不穩定、疾病潛伏等內外因素的多重影響，可能會成為未來貧困群體。(9)左停、徐衛周：《綜合保障性扶貧:中國脫貧攻堅的新旨向與新探索》，《內蒙古社會科學》2019年第3期。此外在低收入層聚集著數量龐大的家庭，他們當中許多個體雖然從收入統計上看沒有被納入貧困者之列，但由于在其他方面存在的困難而導致其實際生活舉步維艱，依然需要得到一定的幫助。(10)關信平：《論現階段我國貧困的復雜性及反貧困行動的長期性》，《社會科學輯刊》2018年第1期。這些農村困難群體的存在和發展一定程度上會增加兜底扶貧壓力。

(三)當前兜底扶貧能力不足，但對美好生活的向往日益強烈

進入后扶貧時代，中國農村將會進入以相對貧困、多維貧困等為特征的貧困治理新階段。在這一新階段中，貧困不僅僅表現為單一的收入差距，而且更多地表現為收入和基本公共服務獲得上的不平等和多維度貧困兩個方面。(11)李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國家行政學院學報》2018年第1期。后扶貧時代的農村兜底保障人群大多具有不同程度的老弱病殘等特征，其發展能力有限，市場參與度較低，但他們更加渴望通過不斷完善的兜底扶貧過上幸福美好的生活。目前中國已經在不斷完善兜底保障扶貧制度的功能，并取得了顯著成效，但隨著社會主要矛盾的變化以及后扶貧時代貧困治理目標的轉移，兜底保障人群對美好生活的向往與當前兜底扶貧能力不足之間的矛盾逐步凸顯出來。

具體表現在，其一，從需求方面來說：兜底保障對象不僅希望能夠獲得基本生活保障，同時更希望能夠滿足一定的發展需求。后扶貧時代貧困治理的目標是相對貧困，而相對貧困不是絕對意義上的貧困，而是一種基于參照物的不同而得出的一種相對的、多維度的貧困狀態。農村是一個關系社會、熟人社會，農村兜底扶貧對象不可避免地會與農村其他群體進行對比，這就會產生相對剝奪感，就會使兜底扶貧對象更加渴望通過外部一切力量的幫扶使自己或家庭穩定可持續地擺脫貧困，并獲得一定的發展。但當前的兜底扶貧保障在促進貧困人口發展的功能有待進一步提升(12)國務院扶貧辦政策法規司、國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心：《脫貧攻堅前沿問題研究》，北京:研究出版社,2019年，第229頁。，不能滿足兜底人群對自身及家庭的發展需求。其二，從自身能力方面來說，對美好生活的主觀愿望與自身脫貧能力較低的現實狀況存在矛盾。2020年將全面建成小康社會，屆時全體中國人民都將邁入全面小康社會，這對于廣大農民，尤其是低保、特困人員、臨時救助等兜底扶貧人員都將是一種極大的鼓舞，這不僅讓廣大困難群眾真切地感受到發展成果人民共享的獲得感，而且也會激發他們對社會生活的美好期待，這種美好期待會在2020年后扶貧時代中逐步凸顯出來，然而對美好生活的期待逐步增加與自身脫貧能力不足之間形成的矛盾，這就會導致后扶貧時代的困難群體對兜底扶貧制度提出更高的要求。

(四)兜底對象短期實現了脫貧，但可持續發展能力仍然較弱

到2020年實現國家的既定目標，即在現行標準下實現農村貧困人口全部脫貧，確保全面建成小康社會，一個都不能少。在當前，還有551萬未脫貧人口，近200萬已脫貧建檔立卡貧困人口存在返貧風險，近300萬貧困邊緣人口存在致貧風險，還有大量因新冠肺炎疫情致貧返貧的困難群眾，不少都需要通過兜底保障實現脫貧。(13)中共民政部黨組：《全力推進社會救助兜底脫貧工作》，《求是》2020年第9期。然而進入2020年后扶貧時代，通過兜底保障實現脫貧的這部分人群面臨著短期脫貧與可持續發展能力較弱的矛盾。一從脫貧措施來看，部分貧困人口脫貧主要是通過國家兜底扶貧政策而實現的脫貧，其自身的可持續發展能力較弱。進入后扶貧時代，對于無力脫貧、無業可扶的特困人員，要強化通過穩定的兜底扶貧舉措來增強可持續的發展能力；對具備一定勞動能力但目前因外力等因素的影響而陷入兜底扶貧領域的人群，要積極開發人力資本，確保在不依賴兜底扶貧的情況下，也能夠依靠自身努力實現穩定脫貧。二從收支狀況來看，收入渠道有限，支出比例不斷擴大，容易導致個人或家庭的可持續發展能力不足。2020年后扶貧時代的主要兜底保障人群是特困人員、低收入群體、貧困邊緣群體等困難群體，這部分人群的典型特征是收入較低，有些僅僅是靠低保、臨時性補貼、社會力量的幫扶等外在的途徑來實現脫貧，但隨著生活成本的不斷增加，用于基本生活與發展的各項開支在不斷增長，這就會導致收支不平衡，從而影響個人或家庭的可持續發展。

三、后扶貧時代我國農村兜底保障扶貧的價值取向

兜底扶貧制度設計的初衷是為了能夠保障無勞動能力、弱勞動能力的貧困人群最基本的生存與發展。然而在實踐過程中卻滋生等靠要的消極脫貧觀，甚至一些地方陷入福利陷阱。進入后扶貧時代，相對貧困表現形式更加復雜多樣，為避免兜底扶貧政策設計初衷與實踐效果的偏離，在實際工作中應樹立正確的價值取向。

(一)堅持弱有所扶托底保障的底線思維

守望相助、扶貧濟困是中華民族的傳統美德。2020年在全面消除原發性的絕對貧困問題后，貧困將呈現以相對貧困、多維貧困為特征的新階段。隨著貧困性質的轉變，反貧困工作也將發生轉變，但不管反貧困戰略如何調整與轉變，社會中總是存在一部分特殊困難群體需要進行兜底保障，因此需要在實際扶貧工作中樹立弱有所扶托底保障的底線思維。社會的溫度取決于底線的刻度。進入后扶貧時代，依然會有老弱病殘等特殊困難群體需要進行兜底保障，而且也會存在因家庭變故、意外傷害、自然風險等不可抗力落入貧困陷阱的人群，對于農村中的無業可扶、無力脫貧或因其他原因暫時陷入兜底扶貧對象的這部分人，應分類施策，強化兜底扶貧。對于無勞動能力的貧困人口強化兜底扶貧保障網，對于弱勞動能力的貧困人口不僅要兜住現階段的基本生活，而且更應注重對其進行人力資源的開發，提升長期可持續脫貧的能力。但對于不符合兜底扶貧標準或在兜底扶貧的幫扶下實現了可持續穩定脫貧的人群，要逐步實行漸退制度，確保在實際工作中能夠真正踐行弱有所扶托底保障的底線思維，既不盲目拔高底線以脫離實際發展，也不盲目降低底線導致無底線、無原則。

(二)堅持困難群體平等參與的主體地位

習近平總書記講：貧困群眾是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體。這一重要論述指明了貧困群眾在精準扶貧脫貧實踐中應發揮主體作用，讓貧困群眾在參與扶貧項目從理念到落實的全過程中發揮主體作用，以增強貧困群眾的主體意識和參與感獲得感。(14)黃承偉：《激發內生脫貧動力的理論與實踐》，《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期。進入后扶貧時代，相對貧困問題將成為今后貧困治理的重點，然而相對貧困本身是一個動態發展的概念，基于參照物的不同而得出的相對貧困標準也是不同的，那么在實際工作中如何確定兜底保障扶貧標準將是今后貧困治理的難點。因為兜底扶貧標準既不能過高，也不能過低。如果兜底扶貧標準過高則容易導致福利依賴、進一步滋生等靠要型兜底扶貧人口；但如果過低則不能滿足最貧困人口對兜底扶貧的現實需要。針對這種現狀，在實際扶貧工作中，應樹立困難群眾平等參與的主體地位。讓困難群眾在兜底扶貧標準制定、對象識別、項目選擇、落地實施與監督管理等工作中發揮主體作用，這樣既能夠調動困難群眾參與兜底扶貧項目的積極性、主動性；又能夠通過平等參與，增強兜底扶貧對象的獲得感、參與感，讓弱勞動能力群體、低收入群體、貧困邊緣群體也能夠感受到應有的價值，增強其責任感使命感。

(三)堅持志智雙扶增權賦能的脫貧導向

進入后扶貧時代，相對貧困人口數量巨大，為避免在實際扶貧工作中出現越扶越多、等靠要型、寧愿苦熬，不愿苦干等精神貧困的現象，就必須在實際工作中更加注重激發相對貧困群眾的內生脫貧動力，將后扶貧時代的穩定可持續脫貧同扶志、扶智結合起來，通過志智雙扶增強相對貧困群眾的內生脫貧動力，同時志智雙扶也有利于阻斷貧困代際傳遞。在后扶貧時代的兜底保障實踐中，對一部分低保人員、特困人員、低收入人員等納入兜底保障范圍的人員，不僅要兜住其基本生活，更要通過社會服務、社會工作、教育引導、正面激勵、政策支持等方式方法來增強兜底人群的發展能力，逐步改變消極無為、坐等兜底、安于天命型的精神貧困，逐步把外界幫扶的力量變為自身脫貧的力量，把依靠兜底才能脫貧變為通過志智雙扶增強自身平等發展的權利，最終提升自己的發展能力。此外，對于貧困程度相近，但兜底扶貧政策不同的這部分邊緣群體，可能會產生相對剝奪感和不公平感，也可能會讓這部分邊緣群體喪失通過積極勞動擺脫貧困的積極性和主動性，從而也落入兜底幫扶對象之中。為避免這種情況的發生，在兜底扶貧對象的識別和管理中，要重視這部分邊緣貧困人群，對處于兜底扶貧幫扶范圍之內或剛好處于兜底扶貧范圍之外的邊緣人口，要實現動態管理兜底幫扶對象。更為重要的是，對處于兜底扶貧標準臨界點上下的這部分人群，要通過志智雙扶加強脫貧能力的培養與開發，逐步增強自身脫貧技能。

(四)堅持發展成果人民共享的共富理念

黨的十八屆五中全會提出五大發展理念，把共享作為發展的出發點和落腳點，這是對社會主義本質的最終目的即實現共同富裕的繼承和發展。新時代的共享發展其核心是讓廣大人民群眾共享改革發展成果，著力點是要打贏脫貧攻堅戰。2020年全面打贏脫貧攻堅戰意味著最困難的人群也實現了“兩不愁、三保障”的目標，真正實現了全面建成小康社會絕不落下任何一個人的宏偉目標，這也是新時代中國踐行共享發展最生動的詮釋。習近平指出：脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。2020年后的扶貧戰略，要接續推進落實發展成果由人民共享的共富理念，在實踐活動中就必須更加關注老弱病殘、特困人員、高齡農民工、低收入人口等脆弱性脫貧返貧人口，對符合兜底扶貧要求的人員要及時納入兜底扶貧保障范圍，動態調整兜底扶貧對象，適當提升兜底保障范圍，但要注重激發脆弱性脫貧人口的內生動力，避免產生兜底依賴。既要兜住最貧困人口的基本民生底線，又要在實際工作中樹立漸進共享的共富理念，讓后扶貧時代的發展成果真正惠及全體人民，尤其是惠及納入兜底保障的人群。這是中國共產黨落實為人民謀幸福的初心所在，也是堅持以人民為中心發展理念的生動詮釋。

四、后扶貧時代我國農村兜底保障扶貧的優化路徑

兜底扶貧是精準扶貧精準脫貧中的重要舉措，在保障貧困人口最基本的生存和發展方面發揮著脫貧的重要作用，其目的是讓貧困人口中最無助的人也能夠達到脫貧無憂。后扶貧時代，要繼續發揮兜底扶貧在保障農村相對貧困人口中的重要作用，就需要在充分考慮后扶貧時代兜底保障扶貧面臨的新形勢基礎上，完善農村兜底扶貧保障制度，健全農村兜底保障籌資機制，優化農村兜底保障扶貧機制，加強農村兜底保障監督管理等制度體系，以提升后扶貧時代農村貧困治理能力和水平。

(一)完善農村兜底扶貧保障制度，以鞏固農村貧困治理的基礎

2020年全面建成小康社會之時，我國的扶貧工作將取得決定性的發展成就。然而這并不意味著扶貧工作的終結，進入2020年后扶貧時代，隨著經濟發展水平的不斷提升和人民生活需求的多元化發展，需要不斷完善與農村發展水平以及人民需求相適應的農村兜底扶貧保障制度，以滿足弱勞動能力或無勞動能力的貧困人口的基本生產與發展權益，逐步縮小貧富發展差距，鞏固農村貧困治理的群眾基礎。

第一， 動態調整農村兜底扶貧保障對象。進入后扶貧時代，貧困的性質將由絕對貧困轉變為相對貧困，由于相對貧困本身是一個動態發展的概念，不同的標準會出現不同的貧困人群，因此，動態調整農村兜底保障扶貧對象是適應后扶貧時代的現實需要。一方面從已脫貧的建檔立卡貧困戶中識別出需要進一步兜底的貧困人口。尤其是已脫貧人口中返貧風險高、脫貧不穩定等人群。各地民政部、基層黨政組織以及村兩委班子要充分履行職責，定期在農村地區開展兜底保障人群的信息核對與動態調整，及時精準掌握兜底扶貧對象，把已脫貧人口中的脆弱性脫貧戶、增收能力較弱的貧困人群及時地識別出來。另一方面，對符合兜底扶貧救助條件的要及時納入兜底救助范圍。以現有的農村低保對象、特困人員、臨時救助對象為基礎，對尚未納入兜底救助范圍但事實上已經陷入貧困邊緣的潛在救助對象，要簡化辦理程序，及時采取救助措施；對通過兜底救助實現穩定脫貧的人員，要逐步實行清退制度，以實現兜底救助對象的動態調整與優化更新。

第二， 適度拓展農村兜底扶貧主要內容。目前，現行的社會救助兜底脫貧大多數項目采取的是現金救助的方式，而提供的社會服務明顯不足。(15)關信平：《當前我國反貧困進程及社會救助制度的發展議題》，《陜西師范大學學報》2019年第5期。進入后扶貧時代，廣大人民群眾尤其是困難群眾不僅期望能夠滿足最基本的生活需要，而且更加期望能夠獲得一定的發展。現行的社會救助兜底脫貧在保障貧困人口基本生活的前提下，在助力貧困人口的發展方面略顯不足。因此，后扶貧時代的農村兜底扶貧，一方面要加強對貧困人口最基本生活方面的兜底保障，另一方面要適度拓寬農村兜底扶貧的內容，不僅要繼續增加現金救助、實物救助等傳統救助形式，而且要拓展兜底救助的內容，將以社會救助為主的兜底保障方式向生活幫扶、精神慰藉、社會融入等全方位兜底保障領域拓展，將社會救助為主的單層次兜底保障模式逐步轉向以保險+福利+救助為主的多層次兜底扶貧模式。(16)王增文、陳玉成：《全方位多層次筑牢“后扶貧時代”兜底保障網》，《中國社會報》2020年5月7日。

第三， 穩步提升農村兜底扶貧標準體系。按照穩定脫貧標準即人均純收入5000元左右，2019年全國17省份的農村低保標準平均值低于5000元，有很多地方的低保標準剛4000出頭，從低保標準方面來講，還不足以讓貧困人口實現穩定脫貧的要求。(17)左停：《強化兜底保障扶貧 筑牢脫貧攻堅底線》，《中國社會報》2020年5月7日。進入2020年后扶貧時代，隨著經濟的快速發展、人均消費水平的提升、物價指數的變動等因素，應逐步提升低保兜底標準線。此外，兜底標準既不能盲目拉高，也不能保持不變，要綜合考慮當地經濟發展水平、財政保障能力、困難群眾的實際需求進行靈活動態的調整，使制定的兜底扶貧標準不僅能夠滿足貧困群眾的實際生活需求，更能夠為其可持續穩定脫貧提供一定的支撐。

(二)健全農村兜底保障籌資機制，以促進農村貧困治理長效開展

國家和地方政府持續不斷的財政投入是農村兜底保障不斷優化升級的重要推動力，也是推動農村貧困治理長效開展的前提基礎。全面建成小康社會之后，困擾中國數千年的絕對貧困問題將在廣大農村地區徹底消除，但這并不意味著農村貧困治理的終結，更不意味著今后不再需要農村兜底保障，相反要接續優化升級農村兜底保障。當前，由于城鄉發展不平衡，廣大農村地區兜底保障水平有限，這主要與當地政府的財政投入能力以及兜底保障籌資能力有很大的關系。因此，應該多渠道多途徑拓展農村兜底保障籌資渠道。

第一，加強中央和地方政府對農村兜底保障的財政投入。進入后扶貧時代，隨著鄉村振興戰略的深入推進，必將促進農村地區的經濟發展，這一方面能夠帶動更多的相對貧困人口就業增收，實現益貧式發展；另一方面也能夠增強當地政府的財政實力，為政府實現轉移支付奠定堅實的財政基礎。然而對于農村中無勞動能力或弱勞動能力的貧困人口，并不能通過參與鄉村振興的發展實現就業增收，而必須通過兜底保障以實現穩定脫貧。因此，中央和地方政府應逐步加大對農村兜底保障制度的財政投入力度，保證中央和地方的兜底扶貧資金按時足額發放到兜底保障目標人群中，同時逐步擴大農村兜底保障投入比例，降低兜底保障人群的生活負擔，穩步擴大兜底保障的覆蓋范圍。

第二，采取多種形式積極引導社會組織參與兜底扶貧籌資。進入后扶貧時代，廣大人民群眾尤其是困難群眾對美好生活的向往更加期待，但與此同時其自身發展能力又不足，這就需要強化農村兜底扶貧籌資體系以籌集更多的兜底扶貧資金。不僅對于兜底保障人群是直接受益的，而且能夠促進農村貧困治理的長效開展。為此在政府積極主動地籌集兜底扶貧資金的同時，應鼓勵引導社會組織參與兜底扶貧資金的籌集，推動建立社會力量籌資、慈善組織運作的救急救難公益基金，這樣既能夠發揮政府的主導作用，又能夠發揮社會專業力量的優勢。通過政策引導、稅收優惠的形式引導社會組織參與農村兜底扶貧資金的籌集，同時要充分發揮市場機制的作用，積極引入社會保險，拓寬社保資金籌資渠道(18)公丕明、公丕宏：《精準扶貧脫貧攻堅中社會保障兜底扶貧研究》，《云南民族大學學報》2017年第6期。，此外對積極參與兜底扶貧資金籌集的個人或者組織，要樹立模范典型，增加宣傳，以帶動更多的社會組織或個人參與籌集兜底扶貧資金。

(三)優化農村兜底保障扶貧機制，以提升農村貧困治理實際成效

在精準扶貧脫貧實踐中，為解決無業可扶無力脫貧的剩余貧困人口的脫貧問題，創新性地提出了通過兜底扶貧以保障貧困人口基本生活與發展的重要政策舉措，并在扶貧脫貧實踐中發揮了關鍵作用。進入后扶貧時代，為應對兜底扶貧領域出現的新情況新問題，適應時代發展需求，鞏固脫貧攻堅戰略成果，接續保障兜底人群，就必須進一步優化農村兜底保障扶貧機制，以提升農村貧困治理實際成效。

第一， 推進農村低保與扶貧開發政策的全面銜接。進入后扶貧時代，相對貧困人口中的一些無業可扶、無力脫貧的特殊困難群體仍需通過兜底保障繼續扶貧，一些弱勞動能力或因其他原因暫時陷入兜底扶貧領域但具有一定可行能力的人群，可通過開發性扶貧以增強其發展能力。2020年后的反貧困政策，在注重對兜底保障人群基本生活救助時，更應注重對兜底保障人群中一些具備發展能力的人進行必要的開發性扶貧。積極推進農村低保與扶貧開發在政策、對象識別、標準體系、管理方法等方面的全面銜接，不僅可以發揮低保的社會穩定功能，而且能夠發揮扶貧開發的可持續發展功能(19)向德平、劉欣：《構建多元化反貧困政策:農村低保與扶貧開發政策的有效銜接》，《社會工作與管理》2014年第1期。，這也是提升貧困治理實際成效的必要舉措。

第二， 加快建立健全農村兜底減貧長效機制。黨的十九屆四中全會強調要堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制，這是黨中央審時度勢對當前和今后一個時期反貧困事業進行的總體部署，這也就意味著在農村兜底扶貧領域也應建立長效兜底扶貧機制。改革完善社會救助制度，加快構建以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充的多層次社會救助體系(20)李紀恒：《筑牢脫貧攻堅兜底保障的堅固防線》，《人民日報》2020年3月27日。；加強對農村中的老弱病殘幼等特殊困難群體的社會關愛與政策幫扶，健全政府救助+社會幫扶的綜合性的農村社會兜底保障，逐步形成制度化的長效幫扶機制；加強兜底減貧機制與鄉村振興戰略的有效銜接，充分利用鄉村振興戰略實施的契機，穩定推進農村經濟社會的全面發展和兜底減貧的全面優化升級，逐步使農村兜底減貧內嵌于鄉村振興長遠戰略體系之中。

第三， 加強和改進基層兜底扶貧的工作機制。進入后扶貧時代的貧困治理將以相對貧困治理為主要目標，其治理難度更大、治理周期更長，需要進行長期可持續地治理。而兜底扶貧制度作為相對貧困治理的底線任務，必須予以長期重視。為避免兜底扶貧制度長期運行所產生的形式主義、官僚主義以及不作為、緩作為、亂作為等問題，需要進一步加強和改進基層兜底扶貧的工作機制。兜底保障制度的運行涉及民政部、扶貧辦、社保等多個職能部門，要始終把加強和改善黨的領導貫穿于各個職能部門，強化責任擔當，壓實兜底扶貧工作責任，切身增強兜底扶貧的責任感和使命感，推動兜底扶貧制度真正惠及所有符合兜底條件的貧困人口；此外，在精準脫貧實踐中發揮關鍵作用的第一書記、村干部、駐村工作隊在后扶貧時代應繼續肩負起密切聯系群眾、掌握兜底扶貧運行情況的工作責任，并隨著后扶貧時代兜底扶貧面臨的新情況新問題不斷加強和改進工作機制。

(四)加強農村兜底保障監督管理，以確保貧困治理環節高效運行

農村兜底保障在精準扶貧時代是解決貧中之貧、困中之困人群脫貧的最后一道防線，在保障最貧困人群的根本利益方面發揮了關鍵作用。進入后扶貧時代，農村相對貧困人口數量巨大，而且農村相對貧困人口同質化現象比較嚴重，即農村家庭中一般條件者居多(21)馮華超、鐘漲寶：《精準扶貧中農民爭當貧困戶的行為及其闡釋——基于武漢近郊Q村實地調查》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2017年第2期。，如何避免在兜底保障中出現“關系保、人情保、錯保、漏保”等情況，就必須加強農村兜底保障的監督管理，強化監督管理措施，提升監督管理水平，扎牢兜底保障領域的監督管理機制，以確保貧困治理各環節能夠高效運行。

第一，完善兜底保障各部門的內部自我監督機制。兜底保障制度的運行與落地實施牽涉民政、財政、教育、醫療以及基層經辦組織等多個職能部門的協調配合，進入后扶貧時代，如果各職能部門之間不能夠密切配合、相互協作，增強內部自我監督管理，兜底扶貧在相對貧困治理中的作用將很難發揮出來。因此，后扶貧時代參與兜底保障制度運行與落實的各個職能部門要更加完善各部門的工作責任機制，通過清晰明確的責任倒逼個人或部門內部進行自我監督與管理；同時定期公開部門兜底扶貧工作進展，以接受部門之間的相互監督。只有在兜底扶貧各部門進行自我監督及相互監督共同發揮作用的前提下，才能形成部門之間密切配合，協調推進，共同助力于后扶貧時代兜底保障事業的健康有序發展。

第二，完善兜底保障領域的外部監督機制。充分發揮社會力量對農村兜底保障進行外部監督。在兜底保障領域只進行內部自我監督是遠遠不夠的，同時還需要依靠社會力量對其進行外部監督。農村兜底保障關系特殊困難群體的切身利益，進入后扶貧時代，要確保貧困治理各環節能夠高效運行，就必須一方面在加強兜底扶貧各部門內部監督的同時，另一方面能夠充分發揮人民群眾、社會團體、新聞媒介等傳統社會力量對兜底扶貧領域的監督，同時各地還應探索創新兜底扶貧領域的新型監督形式，以適應后扶貧時代社會發展的新要求以及人民群眾的多元化監督要求。對于農村中的騙保、漏保、關系保、人情保等破壞兜底扶貧制度公信力的違法行為，社會各界要增強責任感、使命感，積極主動的監督舉報，形成強大的外部監督的良好社會氛圍。