香港國安法與底線思維在香港治理中的運用

張龍平 韓萱怡

（暨南大學 廣東廣州 510632）

2020年5月28日，第十三屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，根據該決定，6月30日，全國人大常委會第二十次會議正式表決通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱香港國安法）。香港國安法的出臺是中央基于近年來香港所發生的一系列危害國家安全的行為與活動，依據《中華人民共和國憲法》和《香港特別行政區基本法》的有關規定，著力從國家層面制定、完善香港在維護國家安全方面的法律制度和執行機制，堵塞香港在維護國家安全方面所存在的法律漏洞和執行機制短板，充分彰顯了中央在治理香港方面的底線思維，是“一國兩制”在香港的新實踐。

一、中央關于香港治理的底線思維

黨的十八以來以習近平同志為核心的黨中央高度重視底線思維在治國理政中的作用，強調堅持底線思維，凡事從壞處準備，樹立憂患意識，才能牢牢把握主動權，從而防范化解重大風險挑戰。2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上強調：要“深刻認識和準確把握外部環境的深刻變化和我國改革發展穩定面臨的新情況新問題新挑戰，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展和社會大局穩定，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅強保障?！盵1]底線思維體現了黨中央治國理政的大智慧與大謀略，體現在黨中央應對內外各種新情況新問題新挑戰的各個領域，在香港問題上亦是如此。

香港自回歸以來，“一國兩制”在香港平穩運行，但也存在不少的風險挑戰。2017年7月1日習近平主席在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮的講話中指出：“任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。”[2]可見，中央早已將危害國家安全、挑戰中央權力與基本法權威、對內地進行滲透破壞視為中央在香港治理方面的重大原則底線，這些底線從本質上講屬于挑戰“一國兩制”的原則底線，都是絕對不能容忍的。

而近年來香港在“一國兩制”實踐過程中所出現的一系列風險與挑戰，特別是2019年的“修例風波”，反中亂港勢力公然鼓吹“港獨”“自決”“公投”等極端主張，無所顧忌地從事破壞國家統一、分裂國家的活動；公然從事侮辱、污損國旗、國徽等不法行為，甚至直接圍攻中央駐港機構（中聯辦）、歧視和排擠內地在港人員；公然勾結外部勢力，通過各種方式干預香港內部事務，嚴重危害我國國家安全，這些具體的不法行徑已然突破了“一國兩制”的原則底線。因此，2020年5月22日，全國人大常委會副委員長王晨所作《關于〈全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）的說明〉》中，便直接指出香港所出現的一些行為和活動，“嚴重挑戰‘一國兩制’原則底線”。[3]可見，有人挑戰底線是中央此次香港國安立法的主要理由。而香港自身的法律制度與執行機制在“修例風波”中又暴露出其“維護底線”的不足，因而中央此時出手便是彌不足，補短板的底線操作，在堅持底線的基礎上謀求“一國兩制”在香港的行穩致遠，這些充分體現了中央的底線思維。

二、立法兜底：彌補香港維護國家安全的法律制度

從香港國安法的立法精神來看，中央主要著力于從立法和執法兩個層面制定、完善相關的法律制度，并與香港特別行政區互相配合，以達到中央與香港共同維護國家安全的目標。其中中央的職責主要在于立法，通過立法兜住香港維護國家安全的底線，為反中亂港分子和外部敵對勢力立下規矩，為防范、制止、懲治一切危害國家安全的行為與活動提供法律依據。

香港回歸以來，中央一直秉持“一國兩制”的原則，充分尊重“港人治港”“高度自治”，對香港充分信任，將香港維護國家安全的立法任務寫入了基本法“23條”，規定：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系?！盵4]但多年來，由于反中亂港勢分子和外部敵對勢力的干擾、破壞，基本法“23條”立法在香港國安法頒布之前一直未能完成立法，且有被長期擱置的風險，而香港在回歸后繼續沿用的港英政府時期用于維護國家安全的部分法律又長期處于“休眠”狀態，香港幾乎處于一種國家安全法制的盲區，極易被破壞分子鉆空子?；诖?，中央從國家層面建立健全香港維護國家安全的法律制度與執行機制，以履行中央對維護國家安全的最大、最終責任，行使中央對香港的全面管治權，合憲合理合法，是中央扭轉香港局面的積極有為之舉。

此次香港國安法的具體做法是，由全國人大根據憲法和基本法的有關規定，就香港維護國家安全的法律制度與執行機制作出決定，同時授權全國人大常委會制定相關法律，后由全國人大常委會根據憲法、基本法和全國人大的授權，結合香港具體實際，將相關法律列入香港基本法附件三，由香港特別行政區在當地公布實施。根據基本法“18條”，列入附件三的法律屬于全國性法律，附件三的法律不屬于香港特別行政區自治范圍的法律。因此，中央的立法兜底并未損害香港的高度自治權，香港仍有義務盡早完成基本法“23條”規定的維護國家安全立法工作，二者并不沖突。

根據上述決定精神，全國人大迅速啟動立法程序，并于2020年6月30日全國人大常委會第二十次會議正式表決通過了香港國安法，該法于當晚在香港刊憲生效。香港國安法共計6章66條，分別為總則、香港特區維護國家安全的職責和機構、罪行和處罰、案件管轄、法律適用和程序、中央駐香港特別行政區維護國家安全機構、附則，對于中央與香港特區政府在維護國家安全方面的責任、機構設置、罪行處罰、適用范圍等都作出了明確的規定，為香港維護國家安全提供了重要的法律依據，這在中華人民共和國的立法史上和香港的“一國兩制”實踐史上均有劃時代的意義，必將對反中亂港分子產生震懾，有利于香港社會秩序的恢復。

三、執法護底：強化香港維護國家安全的執行機制

一項法律能否得到真正的貫徹落實，法律執行也是關鍵，沒有立法，執法者將無法可依，有法，執行機制不健全，執行力度不到位，法律的神圣威嚴也會大打折扣。近年香港的亂象表明，除了法律制度外，香港特別行政區在維護國家安全的執行機制、機構設置、力量配備和執行權力等方面也存在明顯缺失，有關的執行機制需要理順，執法機構需要完善，執法力量需要加強，執行權限需要明確，香港需要用最嚴格的執行機制與執法力度去維護法律的威嚴，讓反中亂港分子和外部敵對勢力不能違、不敢違。

香港長期被評為亞洲最安全的城市，也是全球罪案率最低的城市之一，香港的城市安全與以香港警隊為代表的紀律部隊的付出密不可分。作為常態性的治安維持，香港警隊3萬人的執法力量綽綽有余，但在面對諸如“修例風波”等大規模多地點暴力恐怖活動時，香港警隊的執法力量則顯得不足。此外，受法律所限、司法判例干擾、反對派議員指責和部分激進分子的破壞，香港警方的執法權一直受限，施展不開，影響到對暴力行為的遏制效果。在香港國安法頒布之前，香港傳統的八大紀律部隊中便沒有專門的維護國家安全的機構與力量，因此，在面對危害國家安全等突發事件時，仍然是香港警察在唱“獨角戲”。這些都表明香港在維護國家安全方面需要加強執法力量與執行機制。

從香港國安法的執行機制來看，中央主要考慮從中央和香港特別行政區兩個層面來理順香港維護國家安全的執行機制，加強香港維護國家安全的執法力量。一是中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港設立維護國家安全的機構（即國家安全公署），代表中央依法履行維護國家安全職責，行使相關權力。二是香港特區設立維護國家安全委員會，該委員會由行政長官任主席，成員包括政務司長、財政司長、保安局局長、律政司長、警務處處長、警務處維護國家安全部門（即國家安全處）的負責人、入境事務處處長、海關關長和行政長官辦公室主任等，負責香港特別行政區范圍內維護國家安全的具體事務，承擔維護國家安全的主要責任，并需接受中央人民政府的監督和問責。在香港國家安全委員會之下，為強化執法與司法的執行力度，香港國安法規定在香港警務處專門設立國家安全部門，配備專門的執法力量，在律政司設立專門的國家安全犯罪案件檢控部門，負責危害國家安全犯罪案件的檢控工作和其他相關法律事務，各部門各司其職，密切協同。[5]通過中央與香港特別行政區的協同，以及特別行政區內部行政、立法、司法的協同，香港國安法致力于理順香港維護國家安全的執行機制，強化維護國家安全的執法力量，為共同維護“一國兩制”之底提供強大的執法基礎。

根據香港國安法的精神，2020年7月初，中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署在香港正式掛牌成立，香港特別行政區維護國家安全委員會也正式組建，并與國家安全公署建立了協調機制，召開了協調會議。不久，香港警務處國家安全處和律政司國家安全檢控科都相繼建立，并安排了專門的人員與力量。在國家安全公署、國家安全委員會，以及香港特別行政區執法、司法部門的密切協同與配合之下，香港的國家安全形勢已有明顯好轉，一些違反香港國安法的反中亂港分子正在逐步受到法律的懲治，香港社會正在由亂及治。

四、教育托底：打造香港維護國家安全的長效機制

立法兜底、執法護底都是從外在的制度層面入手為香港維護國家安全提供法律保障，有法可依、違法必究，而要長效性解決香港的國家安全風險則需要培養全社會的國家安全意識，形成人人自覺維護國家安全，人人勇于與危害國家安全的行為作斗爭的良好社會氛圍，用全社會之手共同托起“一國兩制”之底，而這些則需要發揮教育的潛移默化作用。香港國安法特別提出：“應當通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育，提高香港特別行政區居民的國家安全意識和守法意識?！盵6]這充分體現出中央已認識到香港社會的國家安全教育乃至國情教育缺失是造成香港亂象的深層原因，著力從教育的角度來增強香港市民的國家安全意識乃至國家意識，打造外在制度約束與內在教育感化共同影響的長效機制。

一直以來香港的教育為人所詬病之處便是“去殖民化”不徹底，國民教育無處安放。根據基本法第136條：“香港特別行政區政府在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展和改進的政策”和第137條：“各類院校均可保留其自主性并享有學術自由，可繼續從香港特別行政區以外招聘教職員和選用教材”。[7]回歸以后的香港教育保留了原來港英時代的教育體制，并擁有充分的“自由”，甚至教職員聘任、教材選用都享有“自由”，這就為一些別有用心者利用教育灌輸政治立場夾帶私貨留下了空間，近年已出現多起事件。香港特區政府比較早地認識到了這個問題，2010年曾提出增設“德育及國民教育科”為中小學必修課，結果引發激烈爭議而未果，在香港國安法頒布之前香港青少年的國民教育仍然欠缺。對待國民教育尚且如此，就更不用說國家安全教育了。香港國安法明確提出要在香港開展維護國家安全的教育，就是要堵住這一教育漏洞。但要如何開才能開得好，就需要香港教育界仔細思量了。

自2015年全國人大常委會將每年的4月15日設為全民國家安全教育日以來，香港也有意在每年的4月15日開展一些國家安全教育活動，尤其是近兩年來在香港國安法出臺的大背景之下，香港的國家安全教育日活動明顯更為豐富。但此類安全教育日活動畢竟屬于社會教育范疇，國家安全教育尚未能進入學校日常的教育教學活動之中。由于香港的各類學校有相當的自主性，國家安全教育要想從社會教育進入學校教育并非易事，需要特區政府做好頂層設計，通盤籌劃香港的中小學國民教育、通識教育方案，邀請專門的教育、法律與國家安全專家共同探討國家安全教育融入中小學日常教育的機制與路徑，方能從小厚植國家安全教育，增強國家安全意識。

值得注意的是，在各界的共同期待下，2021年2月4日香港教育局正式推出《香港國家安全教育課程框架》，闡述了于現有中小學課程內開展有關國家安全的課題、教學重點和學習元素，提出“要依循‘多重進路’及課堂內外互相配合的形式，在中小學相關學習領域／科目、價值觀教育（包括德育、公民及國民教育），以及校內和校外的各類學習活動，全方位推展國家安全教育”。[8]對社會大眾關注度較高的通識課改革，2021年4月1日香港教育局正式公布了高中四個核心科目的優化措施，其中公民與社會發展科（通識科）包括“‘一國兩制’下的香港”“改革開放以來的國家”“互聯相依的當代世界”三個主題，在“‘一國兩制’下的香港”部分已將“維護國家安全的意義（總體國家安全觀）”“《香港國安法》與促進香港長遠發展”等涉及維護國家安全教育的問題納入其中。[9]上述舉措顯示香港特區政府已有意通過改革中小學相關課程，加強香港青少年的國家安全教育，為香港維護國家安全提供長效保障。

綜上，香港國安法的出臺及其在香港的落地，充分表明香港國安法是中央著眼于香港的實際，堅持底線思維，著力防范化解對“一國兩制”原則挑戰的筑底行動，通過立法兜底、執法護底和教育托底，三“底”聯動共同完成對中央治港底線的系統化建構，既立足當下，更瞄準長遠，既堅持中央底線，又考慮香港實際的標本兼治之舉，是中央落實對香港全面管治權的新舉措，同時保持香港的高度自治權，是“一國兩制”在香港的新實踐，必將有利于香港的長期繁榮穩定。