“結構化”理論視角下基層黨組織執行黨內法規的內在機制與提升路徑

唐婧瑤 徐德容 李富嫻

（四川文理學院 四川達州 635000）

一、引言

隨著《中國共產黨黨內問責條例》（2019）、《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（2019）、《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》（2019）等制度的出臺，保障黨內法規執行的機制也在不斷完善和強化。在此背景下，當前基層黨組織作為整個黨組織的肌體末梢，在執行黨內法規，推動制度治黨方面取得明顯成效。然而，基層黨組織在黨建和社會治理等方面仍然存在黨建粗線條化、組織力松散、政治引領力不足、工作形式主義等問題。從某種意義上講，這反映出基層黨組織在制度治黨、依規黨建方面仍存在諸多不足。因此，進一步深入研究提升基層黨組織黨內法規執行力的問題仍然具有一定的現實意義。

當前學者們大多從宏觀層面上圍繞黨內法規執行的基礎理論、執行機制、影響執行力的因素以及采用的策略方面展開探討，以基層黨組織執行黨內法規為主題和研究焦點的成果不多，而已有的成果也大致按照“問題——對策”的分析進路展開。有學者認為，基層黨組織黨內法規執行力不強的原因在于執行內容不完善、執行主體意識不強、監督評估體系有待強化、責任追究不嚴等方面。進而提出，必須以定規立規為基礎、以學規守規為根本、以監督追責為保障、以領導專家為關鍵，從而確保黨內法規落地生根，真正讓鐵規生威[1]。

這些研究成果基本厘清當前各級黨組織執行黨內法規的基本現狀和實際問題，為我們進一步研究奠定了堅實的理論基礎和實證依據。然而，我們認為基層黨組織執行黨內法規的目的實質上是通過依規黨建、制度治黨的方式不斷提升自身在執行黨的方針政策、動員社會資源、凝聚民心方面的能力，持續將黨的思想和政治優勢以最大限度向組織優勢和實際社會治理效能轉化。這是進一步貫徹落實全面從嚴治黨整體要求、增強基層黨組織作為“元治理者”引領社會治理的政治能力、推動基層社會治理法治化邁向縱深的重要舉措之一。因此，提升基層黨組織黨內法規執行力具有重要的政治和現實意義。雖然學者們圍繞基層黨組織執行黨內法規的能力提出了大致相同的應對策略，但對于這些策略是否合理，其中的邏輯機理如何等問題并沒有給出應有的闡釋。基于此，我們應繼續向縱深推進，從不同研究進路對此展開更為透徹的分析和思考。

提升基層黨組織黨內法規執行力關鍵在于如何最大限度地動員廣大基層黨員干部按照各項黨內法規的要求開展日常黨建工作和引領基層社區治理。這需要首先從理論上分析。“個體與整體之間的關系”問題，是西方社會理論研究的重要議題。其中，以韋伯的解釋社會學為代表的“個人主義”流派提出個體是社會行動的唯一載體，應從個體行動者之間的意義指向與關聯對整體社會現象做出因果解釋。而以涂爾干為代表的“結構功能主義”流派認為，社會現象是獨立于個人客觀存在的社會事實，只能通過其他社會現象做出解釋。這兩個流派有其自身固有的缺陷，彼此之間的鴻溝也在不斷擴大。由此吉登斯提出了“結構化”理論，克服和超越了“個人主義”與“整體主義”在方法論上的對立。他認為，結構不僅僅是個體行動者的外在強制力量和規范約束，也是個體創造性社會實踐的結果，兼具制約性和使動性雙重屬性[2]。從某種意義上講，結構化理論超越了結構功能主義，對社會理論中諸如主觀與客觀、微觀與宏觀等二元對立理論進行了批判。但有學者指出，吉登斯的“結構化”理論存在不足，他的理論主要集中于個體，忽略了宏觀結構是由社會群體行動產生的，而不是由個體行動直接產生的這一事實。[3]而群體行動的生成路徑并不完全與個體行動的發生邏輯一致。美國經濟學家奧爾森從理性人的假設出發，提出“搭便車”行為的理論——個人的理性行為導致集體的非理性，它是集體行動困境的根源。但是，無論任何一個維度的集體行動理論，都需要通過制度性的設計來連接、協調個人利益與集體目標、統合個人態度與共同意志之間的關系，從而最大限度地實現集體目標和利益。也就是說，制度化路徑是走出集體行動困境的有效路徑之一，它可以控制基于個體的利益、關系和價值觀念等風險因素，將行動者彼此之間的互動規制在一個穩定的秩序，推動彼此之間展開有效合作[4]。這些理論對于探討基層黨組織黨內法規執行機制同樣不可忽略。

二、基層黨組織黨內法規執行機制：結構與路徑

（一）基層黨組織的黨內法規執行機制的基本結構

盡管有學者對中國共產黨黨內法規執行機制進行了較為全面、系統的研究，并從組織社會學的角度指出，基層黨組織依靠黨建方式執行黨內法規，并以各種黨內政治生活形式對自身黨建工作進行監督[5]。但對于基層黨組織黨內法規的執行機制內在機理并沒有做進一步的深入挖掘。基于吉登斯的“結構化”理論的啟示，我們認為基層黨組織黨內法規的執行機制的基本結構分為兩個層面：一方面是根據《中國共產黨黨內監督條例》第35條、《中國共產黨支部工作條例（試行）》第9條、《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》第11條、《中國共產黨農村基層組織工作條例》第10條、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》第2條和第4條的相關規定，基層黨組織以黨內法規為基準從“組織和隊伍、黨內政治生活、制度、保障”等方面全面加強自身建設，并將黨建工作貫通、融入到基層社會治理工作的各個領域和層面；另一方面是通過黨內政治生活中的“學習教育制度”“三會一課制度”“談心談話制度”“民主評議黨員制度”“民主生活會制度”“組織生活會制度”等一系列制度，推動基層黨組織自身黨內法規的有效執行。它不僅是基層黨建的重要組成部分，也是維護和強化黨內法規執行的“驅動器”和“安全閥”。可以說，該結構為基層黨員干部執行黨內法規提供了行動邊界、基本規則和資源。

（二）黨員集體執行黨內法規的制度性生成路徑

1.激發黨員執行黨內法規的機制

費爾曼和甘姆森將奧爾森的選擇性激勵細分為外在激勵和內在激勵，并指出，對集團成員的激勵不僅包括外在的物質、權利等，還需要加強成員對群體的認同感、歸屬感和忠誠感等內在價值的激勵[6]。而道格拉斯在《制度如何思考》一書中從人類學的視角提出小集團中同樣存在“搭便車”現象，小群體（如部落）之所以相對容易克服個體“搭便車”投機行為，在于他們共享特定的思維或觀念。通過這些思維、觀念影響和塑造個人的思維方式和態度來規制人們的行為，可以實現對這些行為的社會整合[7]。可見，通過對基層黨員開展深入的黨內法規教育可以激發黨員自覺執行黨內法規，從而提升基層黨組織黨內法規的執行力。在基層黨組織政治生活中，通過“學習教育”“三會一課”等形式對基層黨員進行關于黨內法規理論知識教育和學習，從思想上認識到黨內法規對于全面落實從嚴治黨、制度治黨和在基層社會治理的重要意義，克服利己思想，減少或杜絕自身在工作中出現的推諉、逃避、討價還價等行為，并自愿、自覺地維護黨組織的利益，按照各種黨內法規的規定為組織的發展貢獻自己的力量。

2.黨員執行黨內法規合理化機制

在基層黨組織政治生活中，談心談話、民主生活會等黨內生活為黨員之間的交流和溝通，增強彼此的信任感提供了平臺，從而使基層依規黨建工作中更好地協同合作。不僅如此，這些黨內法規執行保障制度，注重基層黨組織領導干部和廣大黨員在執行黨內法規中的主體地位，最大限度地調動他們的主動性和創造性。按照民主集中制原則，以基層黨組織支部黨員大會和黨小組會的民主生活會和組織生活為平臺，或者通過互聯網平臺、自媒體等媒介，圍繞如何將依規黨建落實融入到基層黨建中，引領社區治理，依規開展工作，征求全體黨員干部意見、鼓勵他們對此充分交流，在互動和協商中，增進對黨內法規及其重要性的認識，形成共識、凝聚力量，從而在執行黨內法規過程中保持迅捷有力的行動力。

3.黨內法規執行的反思性監控機制

在基層黨組織政治生活中，動員基層黨員干部通過民主監督，挖掘、發現基層黨組織依規黨建過程中存在的問題與各種不足，暢所欲言，在充分協商中尋求最佳解決方案和途徑，推動基層黨組織不斷通過自查、自評進行自我改進，從而提升依規黨建的效能。這一反思性監控保證了基層黨組織在執行黨內法規中的自我督查、自我評價、自我凈化、自我完善，在不斷往復執行黨內法規的過程中實現自身組織結構的再優化。

4.基層黨員領導干部的引領機制

奧爾森認為，相對于大型集團規模而言，小規模組織由于少數人無視組織成員個別的“搭便車”行為并愿意承擔集體行動的所有成本，組織內部信息不對稱性較小的緣故，更容易產生集體行動。根據關鍵群體理論，作為集體行動先行者的關鍵群體具有較大的動員能力，可以起到表率作用。它承擔集體行動的初始成本，是推動集體行動形成和發展的核心和靈魂，從而在群體中獲得較高的聲譽回報[8]。宋功德在總結執行中央八項規定的成功經驗時也指出，“抓住關鍵少數，堅持以下率上”是提高黨內法規制度執行力的重要舉措[9]。從理論和實踐經驗來看，基層黨員領導干部通過組織黨員干部學習黨內法規，激發黨員干部執行黨內法規的積極性、主動性，并對基層黨員執行黨內法規的情況進行全程式的監督和約束，引導廣大黨員在各類黨內政治生活中對黨員干部執行黨內法規的情況進行集體性反思與改進，推動廣大基層黨員共同“知規、守規、用規”。可見，基層黨員領導干部的引領作用貫穿學習機制、行動合理化和反思性監控的全過程，是基層黨組織黨內法規執行機制的重要環節。

5.外在化的督導機制

根據奧爾森的集體行動理論，為防止個人在集體行動中“搭便車”，需要個體的選擇性激勵代替利益均沾式的普遍性激勵[10]。除了物質性、權利性激勵外，加強對個體行為的強制性約束也是克服集體行動困境的重要方式。在執行黨內法規過程中，通過基層黨員領導干部對黨員以及黨員之間的相互監督和約束并不能最大限度提升黨員干部集體執行黨內法規的行動力。因此，我們需要外在的監督機制進一步強化對基層領導干部和廣大黨員的管理和適時性干預，嚴格執行黨的紀律，從而使基層黨組織黨內法規執行力有效提升。

三、當前基層黨組織黨內法規執行機制存在的問題

黨內政治生活制度，不僅是基層黨建的重要平臺和載體，也是維持和提升基層黨組織黨內法規執行力的重要制度性保障。有學者對當前基層黨員干部在執行黨內法規中各種違規行為概括為“不依法，拋之腦后；建制度，裝點門面；搞變通，選擇執行；降標準，自行選擇；搞特殊，下不為例；有結果，不講程序。”[11]這些問題追根溯源在于基層黨組織黨內政治生活在保障和強化黨內法規執行過程中存在制度性失位和缺位：

（一）常態化黨內法規學習機制失位，導致對依規黨建的理念缺乏應有認識和重視

在實際基層黨建工作中，黨內法規的資料往往“一發了之、束之高閣”。對黨內法規的制定背景、重大意義、歷史沿革和主要內容等缺乏清晰認識和透徹理解，往往將黨內法規與一般黨內規范性文件相混同會導致黨員在思想上缺乏依法依規治黨的使命感和緊迫感，自身的責任擔當意識、主動學習、逐步提高自身責任能力的動力不足。

（二）針對“關鍵少數”的績效問責機制仍須進一步完善

基層社區黨員參加組織生活出勤率不高、黨費繳納不及時或不繳納，黨員生活、工作動態不匯報等問題普遍存在，有些黨員基本處于散養，甚至是脫管狀態。不少基層黨員領導干部對這些問題選擇無視，對這些黨員問責不嚴，不敢動真碰硬。由于基層黨組織領導干部缺乏足夠的責任意識，導致黨員黨性意識不強、整個黨組織松散，缺乏凝聚力，直接影響黨組織戰斗力。

（三）外在監督機制的弱化

基層黨組織在開展基層黨建工作中，對黨內法規制度的執行往往存在重過程、輕結果的形式主義傾向。目前對于基層黨建工作的考量主要集中于樹立典型、突顯工作特色、建設亮點黨建工程等形式，但這些黨建工作機制創新對自身黨組織和黨員、所在社區及居民的實際效果和影響卻不在考量范圍之內。這種形式主義在某種程度上遮蔽了基層黨組織在執行黨內法規過程的全貌，無法如實反映自身在黨內法規執行方面存在的問題與不足。這種人為的信息不對稱導致上級各級黨委無法對基層黨組織執行黨內法規情況形成較為全面、客觀的認識和評價，進而影響頂層決策設計。這說明基層黨組織的依規黨建工作缺乏有效的同步識別、發現、督導機制。

四、提升基層黨組織黨內法規執行力的制度路徑

根據《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》的相關規定，提升基層黨組織黨內法規執行力的重心仍在于從制度層面進一步優化、完善基層黨組織黨內政治生活的基本生態、激發基層黨員自覺學習、認同和踐行黨內法規，并對基層黨員違反黨內法規的行為進行有效識別、問責和矯正。

（一）優化基層黨組織黨內政治生活生態

優化基層黨組織黨內政治生活生態符合習近平總書記關于提升黨內政治生活質量的重要論述，是構建基層黨組織共同體的重要制度載體。因此，一方面，要加強對黨內法規的學習，利用“三會一課”的制度和平臺，集中學習黨章和黨內法規，促進基層黨員干部對黨內法規的領悟和運用，并將宣傳黨內法規與基層黨組織黨風廉政建設、普法普紀宣傳活動相結合。在工作實踐中提高基層黨員干部對黨內法規的認知。另一方面，按照民主集中制原則，充分發揮黨內民主，激勵基層黨員干部知規、守規、執規。通過黨務透明化，提升黨員黨內事務參與率、監督黨組織及黨員干部等形式，以基層黨組織支部黨員大會、黨小組會的民主生活會和組織生活為平臺，結合互聯網平臺、自媒體等媒介，擴寬黨員向上級黨組織提出意見和建議的渠道，實現從“有序參與-形式民主”向“有效參與-實質民主”的轉變。

（二）加強完善基層黨員領導干部的績效管理

針對基層黨組織黨員領導干部責任意識不強，不作為、失職失責行為較多的現狀，加強和完善對基層黨員領導干部執行黨內法規的績效激勵至關重要。在將黨內法規執行情況納入基層黨組織黨委領導班子和領導干部業績考核體系中的同時，也作為基層黨組織黨委書記抓黨建工作述職、評議、考核的重要內容，從而將考核評議結果與干部獎懲、提拔重用、評先選優相掛鉤。

（三）加強外部評估監督機制

首先，加快創建黨內法規實施后的第三方評估機制。通過政府購買服務的形式，在上級黨委的領導和協調統籌下，委托高等院校和科研機構開展基層黨組織黨內法規執行情況的評估工作，形成評估報告，作為上級黨委指導基層黨組織依規黨建的基本參考依據，進而彌補基層黨組織自我反思、評價的片面性。

其次，健全常態化的黨內法規執行監督機制。 一方面，上級機關以創建自上而下的同步監督機制來高效識別基層黨建中存在的問題并提出意見，改正各種偏離黨規要求的行為；以建立巡回式的監督機制來傾聽基層黨員、干部和廣大人民群眾關于基層黨建和社會治理等方面的意見和建議，發現基層黨建工作中的困難，及時與基層黨組織進行溝通，優化決策方案。另一方面，進一步完善問責機制，明確責任主體、問責標準、歸責條件、責任方式和問責程序等，上級黨委定期根據基層黨組織黨內法規執行情況的各種結果，結合第三方的評估報告，綜合研判，統籌推進。對共同推進基層黨組織依規黨建的順利開展中存在的違法失職情況，堅決問責、絕不姑息。

最后，積極探索社會監督機制。這是最大限度抑制基層黨組織在執行黨內法規過程中存在的形式主義傾向，提升執行效果有力措施之一。當前在基層社區存在信息不對稱、社區居民和媒體獲取信息渠道有限等問題，導致社會性監督基層黨組織黨內法規執行能力嚴重不足，作用有限。因此需要加大鼓勵、推動基層社區居民、社會組織、物業管理公司、業主委員會等各類社區治理主體的監督力量。通過旁聽基層黨組織學習黨內法規政治生活會、參加基層黨組織黨內法規普法活動等形式，監督其執行過程，評價其執行效果，真正讓基層黨組織依規治理在陽光下運行。