堅持把水資源作為最大的剛性約束

一

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話，從實現中華民族偉大復興的戰略高度，作出加強生態環境保護，保障黃河長治久安，推進水資源節約集約利用，推動黃河流域高質量發展，保護、傳承、弘揚黃河文化的重大部署，為我們積極融入、助力黃河流域生態保護和高質量發展，做好新時代黃河保護治理和治水興水的各項工作指明了努力方向、提供了根本遵循。

水資源是生態建設、經濟社會發展的基礎性、先導性、控制性要素，切實抓好水資源節約集約利用，是深入踐行生態優先、綠色發展理念，推動黃河流域生態保護和高質量發展的重中之重。習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話中明確指出，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產（以下簡稱“四定”），把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，大力推進農業節水，實施全社會節水行動，推動用水方式由粗放向節約集約轉變。這些重要要求，對于內蒙古自治區（以下簡稱內蒙古）而言，具有更加重要且緊迫的現實意義。

內蒙古黃河流域處半干旱、干旱和極端干旱地區，常年降水量少，蒸發量大。據第三次全國水資源調查評價，內蒙古黃河流域多年平均自產水資源總量51.45億立方米，比第二次評價時減少8.3%，水資源可利用總量31.15億立方米，比第二次評價時減少12.2%。在充分考慮國家分配的58.6億立方米黃河用水指標情況下，內蒙古黃河流域的人均水資源量僅為900立方米，不到全國平均水平的二分之一，是黃河流域水資源最為緊缺的地區之一。長期以來，黃河水資源在促進內蒙古發展，特別是內蒙古黃河流域經濟社會發展及生態建設中發揮著巨大作用。目前，內蒙古黃河流域集中著全區40%的常住人口、28%的耕地，貢獻著全區70%的GDP、75%的工業增加值、71%的財政收入和66%的社會消費品零售總額，其生態地位、經濟地位、戰略地位都極為重要，是內蒙古重要的工業重點承載區、糧食主產區、文化遺產富集區和經濟發展的主要增長極，也是我國北方重要生態安全屏障和祖國北疆安全穩定屏障的重要組成。

二

兩年來，內蒙古水利廳認真貫徹習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神，深入落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，聚焦為內蒙古堅定不移走好以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子提供水資源支撐，為深入推動黃河流域生態保護和高質量發展提供水資源保障，在黃河流域水資源節約集約利用方面開展了大量工作。

一是強化水資源剛性約束。明確水資源管控指標，以區域用水總量控制指標為硬約束，實行水資源總量和強度雙控制，將用水總量指標和地下水用水總量指標分解下達到各盟市，推進黃河支流水指標細化到旗縣、河流。嚴格取水許可審批管理，認真落實“四定”要求，從嚴審批規劃水資源論證和取水許可，推行水資源論證區域評估和取水許可告知承諾制，內蒙古黃河流域各盟市、旗縣全部實現發放取水許可電子證照。對內蒙古黃河流域4個地表水超載盟市和5個地下水超載旗縣嚴格實行取水許可限審限批，除合理新增生活用水和水權轉讓黃河水指標外，一律不審批新增取用水項目。嚴格禁止高耗水工業使用地下水，嚴把煤化工項目準入門檻，嚴禁煤化工項目侵占生態用水及其他行業用水。優化水資源配置，堅持傳統與非傳統水源開發相結合的原則，優化水資源配置格局，將非常規水資源納入水資源統一配置，新增工業項目優先使用中水、疏干水，除食品藥品行業外，新增工業用地下水項目一律不予審批，中水、疏干水配置比例大幅提高。強化黃河水量調度，按照以供定需和優先安排居民生活用水、合理配置工業和農業用水、兼顧必要的生態用水的原則，根據黃河來水過程及分配的年度水量指標，通過統籌水量、水質調度，利用海勃灣水利樞紐及烏梁素海進行聯合調度，在嚴格執行黃委調度計劃的情況下，有效保障了關鍵用水期各取水戶用水需求。

二是加快推進水生態修復治理。組織開展內蒙古水生態修復問題對策專題研究工作，在深入摸底調研的基礎上，全面梳理總結了內蒙古存在的水生態問題，系統分析形成原因，并提出科學的對策措施，編制《內蒙古自治區“量水而行”問題與對策研究報告》《內蒙古黃河流域水資源節約利用專題規劃》《內蒙古黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃報告》《內蒙古自治區黃河流域生態保護和高質量發展缺水狀況分析報告》《內蒙古自治區農牧交錯帶“量水而行”實施方案》等，為黃河流域生態保護和高質量發展提供重要技術支撐。推進河湖生態流量確定和保障工作，開展了黃河流域主要支流生態流量研究，確定了大黑河生態流量控制目標、控制斷面、管控措施及保障方案要求。組織巴彥淖爾市和烏蘭察布市制訂并印發了烏梁素海和岱海生態流量保障實施方案，配合黃委制訂無定河生態流量保障實施方案。大力實施重點湖泊生態補水，利用黃河凌汛期和灌溉間隙期，累計向烏梁素海補水36.99億立方米，積極推動烏梁素海生態修復補水專用通道工程立項建設;累計向泊江海子湖實施生態補水2552萬立方米;充分利用黃河來水條件較好的優勢，向包頭市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、阿拉善盟、烏海市的生態脆弱區實施應急生態補水3.41億立方米，有效地改善了重要湖泊水生態環境;通過永興水庫調水工程向岱海補水851.4萬立方米，岱海生態應急補水工程建設有序推進。

三是切實加強地下水管控。沿黃各地通過采取壓減灌溉面積、節水改造、置換水源等措施，下大力氣推動了地下水超采區治理工作取得實效，黃河流域已公布的20個超采區中，有18個超采區已達到治理目標并銷號，剩余的呼和浩特市和巴彥淖爾市烏拉特前旗2個大型超采區的治理工作也在積極推進，計劃2025年實現采補平衡目標。對黃河流域各盟市開展以地下水超采、違規取用地下水等問題為重點的“四不兩直”（不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現場）暗訪檢查工作，建立地下水水位通報制度，按季通報超采區、平原區等重點區域地下水水位變化情況，進一步鞏固超采區治理成效。對出現水位持續下降的地區，通過預警、約談等方式，強化對地下水的監管。在已有的《內蒙古自治區地下水管理辦法》基礎上，進一步推動全區地下水管理立法進程，制定《內蒙古自治區地下水保護和管理條例》，計劃在2022年經內蒙古人大常委會批準后實施。

四是積極推動水權轉讓試點工作。在經過10余年的盟市內水權轉讓改革探索實踐基礎上，2014年，內蒙古被列為全國水權轉讓試點省（區）之一。“十三五”期間，重點開展了黃河流域盟市間水權轉讓一期工程，將巴彥淖爾市河套灌區實施節水改造后節約的黃河水指標成功轉讓至鄂爾多斯市、阿拉善盟和烏海市用于工業生產。在沒有可借鑒經驗的情況下，內蒙古水利廳大膽探索，勇于實踐，研究出臺了《內蒙古自治區盟市間黃河干流水權轉讓試點實施意見（試行）》《內蒙古自治區閑置取用水指標處置實施辦法》《內蒙古自治區水權交易管理辦法》等一系列制度，保障了水權轉讓試點工作的順利開展。2013年，內蒙古水權收儲轉讓中心成立，作為全國首家省級水權交易平臺，在政府的引導下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，截至目前，已累計完成水權交易84筆，共轉讓黃河水指標1.22億立方米，解決了鄂爾多斯市、烏海市和阿拉善盟84個工業項目用水問題，為約2000億元工業增加值提供了水資源保障。水權轉讓工作的成功探索，有效緩解了內蒙古黃河流域水資源短缺制約瓶頸，大幅提升了農業灌溉用水效率，實現了水資源高效益、高效率流轉，也為全國深化水權制度改革、破解水資源短缺困境提供了重要的參考和借鑒。目前，內蒙古水利廳正加緊推進黃河流域盟市間水權轉讓二期工程前期工作，待一期工程評估工作結束后正式啟動實施。

五是深度抓好節約用水工作。積極推動國家和內蒙古節水行動方案落實，建立了22個委、辦、廳、局為成員單位的內蒙古節水行動廳際聯席會議制度。加快推進大中型灌區與重點中型灌區現代化節水改造，全區高效節水灌溉面積達到3243萬畝。大幅提高再生水、疏干水等非常規水資源的利用率，2020年黃河流域再生水、疏干水利用量達到4.28億立方米，是2015年利用量的2.4倍。大力推動節水型社會建設，黃河流域22個旗縣區已達到縣域節水型社會建設標準，建成機關、學校、企業、小區等各類節水載體3007個，具備獨立物業的水利部門全部完成節水型機關建設。規模以上火電、鋼鐵、紡織染整、造紙、石油煉制等5個高耗水行業全部完成節水型企業建設工作，對水資源超載地區的年用水量1萬立方米及以上的工業企業實行了計劃用水管理全覆蓋。建立了國家、自治區、盟市3級重點用水戶監控名錄。深入組織開展“節水內蒙古，我們在行動”系列主題宣傳活動。

三

總的來看，雖然這些年內蒙古黃河流域水資源節約集約利用工作取得了一些成效，但其發展受制于水、受困于水的狀況還很明顯，水資源承載能力弱、與經濟社會發展不相協調的問題仍很突出，且已成為制約內蒙古落實黃河流域生態保護和高質量發展、推動區域經濟社會高質量發展的主要瓶頸。具體表現在：

一是供需矛盾愈發突出。受自然環境因素影響，內蒙古黃河流域產流較少，在充分考慮黃河過境水58.6億立方米分水指標的情況下，現狀總用水量已接近該區域水資源可利用量。同時，各行業需求量在不斷增加，受黃河分水“豐增枯減”原則的制約，部分地區農業灌溉常年處于非充分灌溉狀態;大量工業項目受黃河水指標制約不能上馬，生態用水嚴重不足，導致部分支流斷流現象加重。隨著經濟社會快速發展，水資源供需矛盾將日益嚴重。經測算，內蒙古黃河流域在2035年缺水量將達15億立方米以上。

二是水資源分布與經濟社會發展布局匹配性差。內蒙古黃河流域水資源量僅占全區的20%左右，特別是呼包鄂地區，人口占全區的30%，GDP占全區的58%，但自產水資源量僅占全區的8.86%，水資源稟賦與其在內蒙古經濟社會發展中的地位極不匹配。

三是用水結構仍不合理。地表水用水對黃河水依賴程度高，一些支流由于缺乏調蓄工程不能形成有效供水。非常規水源尚未得到有效利用，除阿拉善盟和烏海市外，其他盟市再生水、疏干水利用率還較低。農業用水量約占總用水量的80%，是第一用水大戶，而農業增加值低、對GDP的貢獻率不足5%;工業對GDP的貢獻率為40%，但用水量占比不超過10%，供水結構有待進一步優化。

四是用水效率還需進一步提高。在工業用水方面，新建工業項目用水工藝先進、效率較高，但部分老舊企業用水較為粗放、效率偏低。在農業用水方面，大型灌區通過水權轉讓和節水改造，用水效率大幅提高，但部分灌區渠系由于老化失修、工程配套較差、灌水田塊偏大、土地不平整和用水管理粗放等原因，仍有一定節水潛力。

四

應當講，站在新的發展階段，要推動內蒙古黃河流域生態保護和高質量發展，水資源匱乏、供需矛盾突出已成為躲不開、繞不過的基礎性、戰略性問題，必須持之以恒做好水資源節約集約利用這篇大文章。下一步，我們要進一步全面系統把握好流域自然、經濟、社會發展規律，處理好發展和保護、利用和修復的關系，全面提高水資源利用效率，強化水資源剛性約束和“四定”原則落實，堅決守住生態安全底線，為內蒙古黃河流域生態保護和高質量發展提供有力支撐。

一是堅持“量水而行”。加強用水總量控制，加快推進重要河流水量分配工作，配合流域機構做好無定河、窟野河等跨省河流水量分配;推進黃河支流水細化分配，把用水總量控制指標落實到流域和水源。明確各地區地表水可利用量和地下水可開采總量控制指標。強化水資源剛性約束，推動各地嚴格落實“四定”原則，使城鄉布局、土地開發、人口規模、產業結構、生態保護等與水資源承載能力相協調。嚴格項目取水許可審批，對水資源超載地區嚴格實施限批。優化水資源配置，鼓勵疏干水、再生水等非常規水源利用，合理配置利用地表水，嚴格管控地下水。

二是深入落實國家節水行動。推進節水型社會建設，努力將節水貫穿到經濟社會發展全過程和各領域，全面提高各行業用水水平。強化工業節水，嚴格推行《內蒙古自治區行業用水定額標準》落實。強化用水監控管理，對納入取水許可管理的單位實行計劃用水管理，推進節水型企業、節水型工業園區建設。加快盟市間水權轉讓二期工作進度，發揮市場在資源配置中的決定性作用，完善水權交易及水資源動態管理體系，切實緩解沿黃地區工業發展缺水問題。繼續推進水資源稅改革，充分發揮價格杠桿調節作用，有效遏制水資源浪費和違規取水行為。配合相關部門推進節水型城市建設，落實生活用水階梯水價制度，實施公共供水管網建設改造，降低管網漏損率。加快城鎮污水處理與回用設施建設與改造，提高污水處理率與再生水利用水平。加強農業節水，推進黃河干流大型灌區和重點中型灌區高效節水改造，促進農業用水精細化管理。推進農業綜合水價改革，配額內用水執行基本水價，超配額用水加價收費，完善獎懲機制。

三是加強水資源保護。認真落實習近平總書記關于“還水于河”的重要指示要求，嚴格按照“總量控制定額管理”，逐步對黃河干支流實行統一調度、精準調度，在保障上下游、左右岸合理用水需求的同時，確保河流生態用水。強化水資源統一調度，嚴格用水總量和重要斷面下泄水量控制，具備泄放條件的攔河樞紐全部按要求泄放生態水量。統籌利用分凌、分洪和灌溉間隙期用水，繼續對烏梁素海實施生態補水，加大岱海、泊江海子湖等重點湖泊生態補水力度。

四是積極推進引調水工程規劃建設。按照國家對黃河“八七”分水方案進行優化調整的安排，做好配合和相關基礎工作，積極爭取增加黃河水指標，切實緩解水資源供需突出矛盾。積極呼吁國家加快推進“南水北調”西線工程前期工作，做好內蒙古南水北調西線受水區規劃方案相關工作。同時，堅持以系統觀念、全局思維處理好開源與節流、存量與增量、時間與空間的關系，精準研判全區水資源長遠供求趨勢、區域分布、結構特征，科學論證、加快謀劃一批重點工程，切實保障內蒙古黃河流域生態保護和高質量發展的水資源需求。