中國興邊富民行動促進邊境地區經濟增長了嗎?

梁雙陸 蘭黎娜 楊孟禹

[摘要]興邊富民行動是中國欠發達地區戰略中的影響最深遠、持續時間最長的系統工程。本文通過匹配邊境地區縣級層面的統計數據和全球夜間燈光數據，并結合理論分析，對興邊富民行動的經濟增長效應進行了評估。研究發現，興邊富民行動對邊境地區短期的“增長輸血”效應非常明顯，但對長期的“增長造血”效應不顯著。進一步發現興邊富民行動雖然促進了邊境地區實物資本的積累，使邊境地區獲得初始增長動力，但卻不能彌補人力資本相對欠缺與社會資本相對擠出帶來的長期增長乏力。由此啟示下一輪政策的實施要促進各資本間的協調運行，積極構建邊境地區的長期發展動能，大力改善邊境地區生產生活條件，“因地施策”“以人興邊”。

[關鍵詞]興邊富民行動;經濟增長;人口外流;邊疆發展

[作者]梁雙陸，云南大學經濟學院黨委書記，研究員，博士生導師;蘭黎娜，云南大學經濟學院博士;楊孟禹，云南大學經濟學院副教授。云南昆明，650500。

[中圖分類號]F061.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-454X（2021）04-0160-0011一、問題提出

我國197萬平方千米的邊境地區，其中生活著2300多萬人民，是鞏固脫貧攻堅接續鄉村振興的重點區，也是實現區域協調、推動高質量發展的短板區。作為直接作用于邊境地區發展的專項行動，興邊富民行動自2001年試點實施以來，成為影響邊境地區經濟社會最深遠、持續時間最長的專項系統工程。近年來，國家對邊境地區全方位扶持力度不斷增大，著力改善邊境地區基礎設施建設、生產發展、科教文衛、技術培訓等生產生活條件。興富民行動“十三五”規劃指出“實施興邊富民行動，對于推動邊境地區經濟社會快速發展，提高各族群眾生活水平具有特殊重要意義”。[1]我國國民經濟與社會發展第十四個五年規劃進一步部署了興邊富民行動，強調要“推進興邊富民、穩邊固邊、大力改善邊境地區生產生活條件”“加大對重點邊境地區發展精準支持力度”。[2]到2020年，邊境地區生產總值達127217億元，一、二、三產業增加值分別為16856億元、44570億元、65791億元，增長速度均高于全國平均水平。在興邊富民行動實施20周年及“十四五”開局之際，進一步深化興邊富民行動新一輪的實施于邊境地區鞏固脫貧成果、實現經濟的持續增長、促進我國區域協調發展具有重要意義。

然而，在邊境地區經濟社會發展各項指標相比過去均有好轉的背后，仍然存在一個難以掩蓋的事實，即邊境地區與非邊境地區，或者說西部地區相較于東部地區，經濟發展差距的進一步拉大，并成為阻礙區域協調發展的重要原因（劉秉鐮，2019;鄭長德，2018;徐艷飛，2010）。[3][4][5]興邊富民行動是否真的促進了邊境地區的經濟增長，而未落入“政策陷阱”？是否脫貧致富，培育形成長期發展動力，實現“增長造血”，而未抑制其高質量、可持續發展，僅僅只是“增長輸血”？在

“試點縣”到“重點縣”，再到覆蓋所有邊境縣，興邊富民行動“十一五”“十二五”“十三五”政策不斷加碼時，取得哪些成效，又存在哪些問題？基于此，客觀評估興邊富民行動的經濟增長效應，并進行深化對策探討，是十分必要而迫切的。

現有文獻從多個方面討論了興邊富民行動的經濟增長效應。然而，一方面，已有大部分研究僅通過回顧總結興邊富民行動實施以來邊境地區取得的主要成就與經驗、實施歷程與主要階段等定性分析，來直接說明邊境地區基礎設施、農村生產生活等方面的提升與優化（朱玉福，2011;張英，2019;陳建樾，2020）。[6][7][8]該類文獻雖較好地厘清了興邊富民行動與邊疆經濟發展的歷史演變關系，但并不能揭示出政策行動背后的邏輯機制與存在的問題。另一方面，雖有少部分文獻進行了定量分析，但普遍存在研究省域單一、政策口徑擴大、政策剝離不清的問題。第一，由于邊疆數據的殘缺與單一，這類文獻往往僅集中討論廣西（陳鋒，2015）、云南（廖樂煥等，2011）、內蒙古（王飛，2011;周民良等，2014）3個省份的實施效果，[9][10][11][12][13]而使政策評估內部缺乏邊境地區不同省份之間的比較分析，外部沒有考慮邊境地區整體與非邊境地區的差異。第二，文獻多以省級、地市級層面的數據進行研究，而興邊富民行動是以邊境縣為實施對象，沒有抓住政策實施的核心口徑。第三，在進行政策效果評估時，往往通過單純比較行動縣設立前后的績效情況（單差分）、指標體系構建及普通計量回歸進行分析（王凱宏等，2011;呂曼秋，2014），[14][15]從科學評價的角度看，這些研究僅指出邊境地區經濟增長的絕對量，而未排除行動規劃實施以外也會存在的其他經濟增長驅動因素，不能分析出政策實施的凈效應。因而，考慮到邊境地區的共性特征與區域間差異、數據的可獲得性，及政策實施的口徑與政策評估的有效性，本研究將綜合運用雙重差分法、雙重差分傾向得分法，融合全球夜間燈光數據對興邊富民行動的政策效果進行科學準確地評估，分析行動實施是否帶來了邊境地區“增長輸血”效應，而非只是“增長造血”效應，并對其深化路徑提出合理建議。

二、計量設計

興邊富民行動可被看作是在邊境地區進行的一項政策試驗，其政策實施范圍覆蓋我國136個陸地邊境縣。為排除其他因素的干擾，準確識別出行動的實施帶來的政策效果，本文將剔除2001年和2004年“先行試點”的縣份及數據缺失較為嚴重的縣份，以2009年大規模實施的、新增確立的94個邊境縣為實驗組，邊境省份的非邊境縣為控制組，運用雙重差分法、雙重差分傾向得分法，結合全球夜間燈光數據，來綜合評估興邊富民行動的實施效果。

（一）模型與方法

在基準回歸中，使用2001～2016年的數據，分為四組子樣本，分別是興邊富民行動之前的處理組和控制組，及興邊富民行動之后的處理組和控制組。設置post、treat兩個虛擬變量區別上述4個子樣本，其中treat=1為邊境省份的邊境縣，treat=0為邊境省份的非邊境縣，post=0代表興邊富民行動之前的年份，post=1代表興邊富民行動之后的年份。此外，再設置post和treat的交互項did。基準回歸模型設定如下：

Yit=β0+β1treatit+β2postit+β3didit+β4Xit+εit

下標i和t分別表示第i個縣和政策實施的t年，Y為被解釋變量，X為一系列控制變量。在DID模型中，各邊境縣在實施興邊富民行動前后經濟增長情況分別是β0+β1和β0+β1+β2+β3，因而經濟增長的變動幅度為β2+β3，β2是沒有實施興邊富民行動的非邊境縣的經濟增長，剔除β2后，β3即為興邊富民行動的“純”政策效應。

利用DID方法，基本前提就是要使處理組與控制組滿足共同趨勢的假設，即如果不存在興邊富民行動，處理組與控制組經濟增長的變動趨勢隨時間變化并不存在系統性差異。從下圖可以看出，在2009年以前，行動實施縣與非實施縣雖有波動與上升趨勢，但二者相差不大。而在2009年興邊富民行動全面鋪開以后，二者差距逐漸明顯，隨著時間的推移，控制組與實驗組經過一個快速上升期后，控制組人均GDP增速減緩，但實驗組仍然呈現持續上升的態勢。為了避免描述性統計分析所產生的主觀性偏誤，本文同時運用計量回歸方法進行平行趨勢檢驗，檢驗結果滿足平行趨勢假設，可進一步進行DID分析。

（二）數據和變量

本文數據由《中國縣域統計年鑒》、EPS數據庫、CEIC數據庫及各省統計年鑒資料整理得到。被解釋變量為地區經濟發展情況，采用實際人均生產總值及實際生產總值的對數來度量（lnpergdp和lngdp）。為了控制其他因素的影響，選取一組影響地方經濟發展的控制變量：地區工業化水平用第二產業占GDP比重（rsec）及規模以上工業企業個數的對數（lnbusiness）來衡量邊境地區的工業化水平，以檢驗結構性因素對地區經濟增長的作用;政府規模，邊境地區尤其是邊境線上的各縣份經濟市場化程度低，政府在其中發揮了重要作用，本文用政府一般預算支出占GDP的比重（rexp）衡量政府對地方經濟的影響;固定資產投資水平，投資是拉動中國經濟增長的“三駕馬車”之一，擬用固定資產投資占GDP的比重（rinv）以予表示;農業發展水平，邊境地區經濟發展水平相對落后，農業發展仍占據經濟發展的重要地位，使用農業機械總動力的對數來衡量農業發展能力（ln?power）;儲蓄因素，考慮到儲蓄因素對居民生活水平及投資的影響，將城鄉居民存款儲備的對數（lnsave）作為控制變量納入回歸方程;基本福利保障，興邊富民行動在多輪的實施過程中注重對基本醫療、教育的建設，在校學生數既可看作人力資本積累的指標，同時也是邊境地區基本福利條件的度量指標。將用普通高等學校在校人數的對數（lnstudent）及醫院、衛生院床位數的對數（lnhos）來衡量邊境地區基本福利水平。

（三）基本回歸結果

1.短期增長效應

本文首先運用DID方法評估興邊富民行動對邊境地區經濟增長的凈效應。表2顯示了在不加控制變量（列1、列2）和加入控制變量（列3、列4）的估計結果。無論是否加入控制變量，興邊富民行動都提高了邊境地區的人均生產總值，富民工程有所成效。然而，從地區生產總值來看，興邊富民行動卻顯著降低了地區生產總值，這里我們不得不懷疑以“富民”“興邊”為目標的政策實施并未留住邊境居民，反而出現了人口的外遷，使得人均實際GDP上升，實際GDP卻下降。由于邊境常住人口統計數據的缺漏，表4將結合全球夜間燈光數據做進一步論證。

2.長期增長效應

興邊富民行動作為縮小地區經濟差距，協調區域發展的重要舉措，相較于當期的、短期的經濟增長，其長期增長效應對邊境地區更具意義。下表顯示了以2009年為當期政策節點（Current），將滯后一期（After1）至七期（After7）納入模型得到的回歸結果。可以看到，行動對當期及下一期的人均實際GDP都產生了顯著影響，但之后時期并不顯著。興邊富民行動僅帶來了邊境地區的短期增長，而長期增長不顯著。

（四）異質性與穩健性檢驗

本部分首先運用全球夜間燈光數據論證短期增長效應檢驗中發現的邊境地區人口外流現象。其次，考慮到中國陸地邊疆在宏觀、中觀與微觀層面上都存在顯著差異（周平，2017），[16]將對行動實施的異質性進行分析，以期為下一輪興邊富民行動“精準施策”提供啟示。再者，溢出效應是影響地區經濟發展的重要因素，眾多文獻已經論證地區經濟發展不僅依靠本區域內的要素投入，很大程度上還受其他地區經濟發展的影響，空間溢出成為分析中國區域經濟發展的不可忽視的因素（張學良，2012;潘文卿，2012）。[17][18]因此，本文將進一步對溢出效應進行檢驗，同時運用PSM-DID方法，使論證結果更加干凈穩健。

1.用燈光衡量增長的短期增長效應分析

全球夜間燈光數據自被解密以來，因其燈光亮度可表征空間范圍上人類的經濟社會活動情況而受到了學界的廣泛關注（Croft，1973;Doll&Muller&Morley，2006）。[19][20]燈光越亮的區域表明人類生產和生活活動越頻繁，人口越密集，燈光越暗的區域與之相反（Henderson&Storeygard&Weil，2012;徐康寧等，2015;楊孟禹等，2016）。[21][22][23]由于邊境地區更多地進行農、牧業生產而非工業、服務業生產，產生的燈光亮度更多的源于生活活動而非生產活動，加之連續的縣級層面尤其是邊境各縣常住人口統計有部分殘缺與偏差，因而此處使用夜間燈光數據衡量政策實施對邊境地區的人口分布與變化情況是更加有效、客觀的選擇。本文所采用的燈光數據來源于美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）的F15、F16、F18三顆衛星，由于衛星的不同及衛星承載的傳感器的差異，可能存在同一年份不同衛星之間不可比的情況，將采用Liu等（2012）[24]的方法進行內部校準和同年合并的處理方法，去掉不穩定的有光柵格數據、減小誤差，使數據可比。

可以看到，政策實施的效果變量did系數顯著為負，說明政策的實施并未提升邊境地區的人口集聚，甚至引起了人口的下降帶來的人類活動頻繁程度的減弱。興邊富民行動的目標之一“屯墾戍邊”“抵邊而居”并未得以很好實現，這也為下一步增加邊民補貼與扶持政策來吸引駐邊居民、防止邊疆人口外流提供依據與啟示。

2.考慮地理異質性的短期增長效應分析

考慮到邊疆地理區位與人文差異特征，按照孫久文（2017）文獻的做法，[25]將我國陸地邊疆分為東北邊疆、西北邊疆與西南邊疆進行分析。1與基準回歸中的結果一致，在分區域回歸中，興邊富民行動對各區域的人均生產總值都具有提升作用。從系數上看，對西南邊疆的作用效果最大為0.081，超過全樣本回歸的情況，東北邊疆的作用效果次之為0.023，西北邊疆的作用效果不顯著。具體來看，西南地區的經濟增長由規模以上工業企業的培育與第二產業產值的提升帶來的推力作用;東北地區在近年發展過程仍以工業產業為經濟發展第一動力，但卻沒有匹配形成規模以上工業企業的推動力量，其增長更多的源于固定資產投資與人力資本積累及相對完善的福利水平;對西北地區的提升作用有待進一步強化。

3.考慮非邊境地區溢出效應的分析

興邊富民行動的實施對象為沿邊境線上的136個縣（市），各邊境縣的經濟社會發展不僅受到興邊富民行動的政策影響，也會受到其他地區中心城市、交通基礎設施建設等帶來的溢出效應的影響，而對檢驗結果造成干擾。為了進一步剔除溢出效應，將對照組由沿邊省份的非邊境縣替換為沿邊州市的非邊境縣，由于對照組范圍的縮小，對照組與實驗組將更具相似性。根據表6的回歸結果，可以看到興邊富民行動對邊境縣人均GDP仍然具有顯著的提升作用，作用方向、大小與基準回歸一致，結果穩健。

4.PSM-DID方法下的估計結果

為了克服邊境地區與其他地區經濟增長的變動趨勢存在系統性差異，降低DID估計的偏差，本文進一步采用PSM-DID方法進行檢驗。1根據表7，可以看到興邊富民行動確實對邊境地區經濟增長產生了積極作用，運用PSM-DID估計的結果與前文基準回歸及基于邊境州市為控制組的回歸結果一致，興邊富民行動顯著提升了邊境地區的人均生產總值，結果穩健。

三、長期增長動能不足的機制檢驗

根據前文分析結果，興邊富民行動為邊境地區帶來了顯著的短期增長效應，但是長期增長效應卻未顯現，與此同時，還伴隨著人口的外流。那么導致邊境地區在短期增長顯現而長期增長乏力原因究竟是什么呢？對此，本文將進一步考察興邊富民行動對各類經濟增長驅動因素的作用，表8顯示了各驅動因素的檢驗結果。可以看到興邊富民行動對于第一產業（rfir）、固定資產投資（rinv）、財政支出（rexp）顯著為正，對規模以上工業企業數（lnbusiness）、醫院、衛生院床位數（lnhos）顯著為負，對第二產業產值（rsec）、農業機械化動力（lnpower）、在校學生人數（lnstudent）影響不顯著，即興邊富民行動除了擴大地區固定資產投資、第一產業發展這樣的實物資本投資外，對其它驅動經濟增長要素的作用要么不明顯，要么產生了擠出。

具體來看，首先，興邊富民行動大量的資金投入為邊境地區經濟發展提供了初始資金保證，根據索洛增長理論與邊際產出遞減規律，一直處于貧困落后的邊境地區極有可能在初期獲得較快的增長速度，撬動初始發展動力。其次，由于中國轉型時期的體制弊端與邊境地區配套政策的不足，地方政策執行過程中更加注重短期目標而忽略長期增長（劉瑞明，2015），[26]興邊富民行動的建設資金更多地用于基礎設施、資源能源開發等見效快速、成果顯著的實物資本投資上獲得短期增長，而使本應用于人才、技術、社會保障等與人力資本、社會資本積累相關的投資備受忽略。眾多文獻已經證明人力資本與社會資本才是是保證地區經濟長期增長的核心。最后，前文的檢驗結果已經驗證了邊境地區出現了人口外流，隨著興邊富民行動的不斷實施，人力資本的相對缺乏與社會資本的相對擠出同持續積累的實物資本并存，資本間的不匹配、不協調越發凸顯，其直接結果是相對富余資本規模報酬遞減甚至閑置，相對缺乏資本的積累不足加劇，最終形成資本間的靜態不匹配與經濟的動態無效，邊境地區長期增長乏力。

此外，從筆者實際調研走訪掌握的A省“十四五”興邊富民行動擬建項目資金分布情況來看，A省在交通、水利、電網、能源等基礎設施建設方面的實物資本投資占比超過八成，為83.45%。其次為產業發展、城鎮帶建設專項資金，占比7.65%，生態環境建設資金占比4.21%，而覆蓋教育、醫療、社會保障等公共服務的建設資金僅占3.34%，治理能力建設方面的資金更是不到1%，僅有0.96%。重基礎設施投資、輕軟環境建設，重實物資本輕人力資本、社會資本的狀況在興邊富民行動實際實施過程中更加顯現。促進邊境地區實物資本、人力資本、社會資本的匹配協調，培育邊境地區長期增長動能的任務仍然仍重道遠。

所以縱觀興邊富民行動實施效果時，在肯定其對邊境地區短期經濟增長的積極作用時，更要思索邊境地區如何利用投資、政府支出、稅收優惠等政策紅利形成人力資本與社會資本的初始積累，強化軟環境建設，促使資本間的協調運行，最終保障邊境地區的長期增長。

四、研究結論與政策啟示

興邊富民行動自2009年全面實施以來，對邊境地區產生了重要影響，然而實施過程中也存在諸多問題。本文首次融合運用了邊疆584個縣的統計數據與全球夜間燈光數據，采用DID、PSM-DID方法對興邊富民行動的經濟增長效應進行檢驗。結果發現：興邊富民行動為邊境地區帶來了顯著的短期經濟增長效應，但是長期增長效應卻不足。主要原因是邊境地區更加注重基礎設施等實物資本的投資，而沒有匹配形成人力資本與社會資本投資，使得單一實物資本的充裕投入與各資本間的不協調性形成短期的必然增長與長期的增長乏力。當然全球夜間燈光數據的使用驗證了邊疆人口外流，異質性分析也進一步揭示出興邊富民行動的增長效應差異，為新一輪的政策深化提供了啟示。

然而也要注意，截至目前興邊富民行動僅實施了三輪，把任務重點放到欠賬最多、效益最大的基礎設施領域是必然的，這是一個需要長期踐行的補短板過程。正如興邊富民行動“十三五”規劃所言，由于特殊的歷史、自然、地理和復雜的周邊環境等因素的影響，邊境地區基礎設施欠賬較多、人才人力嚴重匱乏、產業發展基礎薄弱、民生保障十分艱巨，這勢必導致邊境地區的長期發展需要不斷積累。本文以統計手段衡量的長期增長時期只是邊境地區獲取長期增長能力的前期階段，數據形式很難反映出質變前的量變積累過程。近年來邊境地區“戶戶通”“村村通”的道路建設、逐漸提升的產業產值、遠高于全國的增長速度及全面脫貧的實現足以欣喜地說明邊境地區已獲得一個較為顯著的初始增長動力。興邊富民行動為邊境地區補短板、夯基礎所做出的的努力不可否認，興基礎的腳步不能停下，匯人才、創產業、保民生、提質量更要加強，這樣邊境地區的未來發展才能倉箱可期。與此次同時，本文考量的是興邊富民行動的經濟增長效應，而邊境地區在協調各民族共同繁榮發展、守邊固邊形成相對安全的發展環境與保障資源生態等方面為全社會做出了無法估量的貢獻，這些也是興邊富民行動帶來的長期影響中無法忽視的構成要素。

當下時值“十四五”開局與新一輪興邊富民實施之際，作為實現區域協調的短板區、鞏固脫貧攻堅成果的重點區、鄉村振興的踐行區，邊境地區迎來新的發展時機。首先，要強化人力資本與社會資本投資，促進資本間的協調運轉，構建邊境地區的長期增長動能。其次，政策實施要緊扣邊境地區與非邊境地區、邊境地區內部東北、西北、西南邊境的共性與差異，因地制宜，因地施策。最后，要配套完善邊境地區人口、人才政策，強化基本生活保障、社會福利水平等，多渠道、多路徑留住邊境居民，實現以人固邊、以人興邊，匯聚邊境發展力量。

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〔責任編輯：陳家柳〕