農村非法占用耕地建房應該由誰查處？

● 朱 迪

案情簡介：

2020年9月，某縣自然資源局在該縣城市管理綜合行政執法大隊提供的日常動態巡查線索里發現，唐某向該縣某村的村民劉某購買了一棟占地面積為44平方米的2層房屋，之后唐某將房屋拆除重建。重建的4層房屋共占地180平方米，非法占用了136平方米耕地。2020年10月6日，該縣自然資源局對唐某涉嫌非法占用耕地行為進行了調查。在完成案件調查、實地測量、組織聽證等程序后，該縣自然資源局于11月13日向唐某送達了土地行政處罰決定書，責令唐某自收到行政處罰決定之日起10日內自行拆除非法占用的土地上的建筑及其他設施，恢復原貌，并對其非法占用的136平方米耕地的違法行為，處以每平方米20元的罰款，共計2 720元。唐某收到處罰決定后未繳納罰款，也沒有拆除房屋，并于2020年11月28日向該縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該縣自然資源局下達的土地行政處罰決定書。

本案焦點：

2020 年1 月1 日新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實施后，應該由什么部門查處農村非法占用耕地建房行為？自然資源主管部門的職能調整后，應如何在涉及農村非法建房的案件中依法履行職責？

觀點分歧：

唐某認為，土地行政處罰決定書沒有寫明應拆除房屋的具體位置、間數、構造等內容，執行標的不明確，不符合《國土資源違法行為查處工作規程》的規定。原先非法占地行政處罰是由縣城市管理綜合行政執法局負責查處，其所建的房子卻被縣自然資源局下達處罰決定書，行使處罰權的主體不明確，應當依法予以撤銷。

該縣城市管理綜合行政執法局認為，機構改革后原國土、規劃、住建等部門的職能已進行重新調整，其不再對農村非法占用耕地建房行為實施查處，并以工作對接函方式告知原委托部門。其主管的城市管理綜合行政執法大隊在日常巡查發現案件線索后，向該縣的自然資源局、農業農村局等相關部門進行反映的行為并無不妥。

該縣自然資源局認為，唐某未經批準擅自占用種植甘蔗的旱地建房，違反了《中華人民共和國土地管理法》第五十九條“鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉(鎮)村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規定辦理審批手續”的規定，屬非法占地行為。該縣自然資源局根據《中華人民共和國土地管理法》第七十七條“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀……”的規定，依法出具的處罰決定書認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，程序合法，處罰合理，依法應當維持。建議法院駁回唐某的訴訟請求，執行強制拆除。

該縣機構編制委員會辦公室認為，關于農村建房審批、管理、執法等有關職責的移交事項，該縣已召開會議進行了研究，并形成了會議紀要，會議確定將農村建房的審批、管理、執法等有關職責依法移交給該縣的農業農村局等相關職能部門，從2020年1月1日起執行，具體工作交接由該縣的農業農村局、自然資源局、城市管理綜合行政執法局等部門協商確定，相關職能部門應依據職能開展工作。

該縣農業農村局認為，2020年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》明確了農業農村主管部門賦有管理并執法監管農村非法占地建房的職責，且該縣的機構編制委員會辦公室雖然也在縣級農業農村主管部門的“三定方案”中增加了農村非法占地建房管理職能，但案發當時該縣的鄉（鎮）、街道辦事處等基層組織的執法職能卻沒有得到明確，沒有能力開展執法監管農村非法占地建房的工作。

分 析：

在法律依據和機構職能有所調整的情況下，農村非法占用耕地建房應由哪個部門查處，可從以下3個方面進行分析。

（一）依法行政是原則，法無授權不可為

2020年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》第六十七條“縣級以上人民政府農業農村主管部門對違反農村宅基地管理法律、法規的行為進行監督檢查的，適用本法關于自然資源主管部門監督檢查的規定……”以及第七十八條“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”的相關規定，已從法律層面上明確了農業農村主管部門對農村宅基地管理具有執法監管的職責，自然資源主管部門不再擁有對農民違法占地建房進行管理、查處等職責。自然資源主管部門必須依法行政，在沒有法律授權的情況下，繼續對農村非法占地建房行為進行查處屬于越權行政。本案中，即便該縣自然資源局的查處程序完整，調查的事實清楚，證據也確實充分，但其也不再具有對違反農村宅基地管理法律法規的行為進行監督檢查的主體資格，對唐某下達的行政處罰決定書屬超越職權，行為不合法。

（二）該縣自然資源局應履職盡責，及時移交涉案材料

《中華人民共和國土地管理法》修訂實施后，自然資源主管部門不再具備對違反農村宅基地管理法律、法規的行為進行監督檢查的主體資格。該縣的自然資源局應主動與該縣的農業農村主管部門進行工作交接，將已受理但未結案的相關案件的檔案以及在日常巡查工作發現的相關違法線索及時移交該縣的農業農村主管部門。本案中，該縣的農業農村局、自然資源局、城市管理綜合行政執法局等部門在處理唐某非法占地建房的過程中沒有形成合力，導致唐某非法占地建房行為不能得到及時處理。

（三）“疏”“堵”結合是關鍵，形成聯動工作機制

農村非法占地建房現象的原因，既有部分群眾法律意識淡薄、基層組織監管不嚴而導致的建房隨意，也有審批程序繁瑣以至于農民無法通過正常途徑獲得宅基地審批等。要保障農民建房權益的公平性和合理性，營造良好的農村社會治理環境，就要調整農村宅基地審批機制，提高農村宅基地審批效率，解決農民建房審批難的問題。這需要農業農村、自然資源、綜合執法等主管部門相互協同、共同施策，“疏”“堵”結合整治亂占耕地建房行為，促進農村建設由外延式擴展向內部挖潛轉變，提升農村建設用地的利用效率，破解農村宅基地管理難題。本案中，機構改革后，該縣未能及時厘清農村宅基地管理的職責，未能理順農村非法占地建房查處的工作。

綜 述：

本案經該縣人民法院審理后認為，案件存在爭議的內容為該縣自然資源局處罰唐某非法占用耕地建房的行政行為是否合法。根據《中華人民共和國土地管理法》第七十八條“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”的相關規定，該縣人民法院認為，唐某的非法行為應該由縣級以上人民政府的農業農村主管部門負責處理，該縣自然資源局無權處罰唐某，最終判決撤銷了該縣自然資源局對唐某做出的土地行政處罰決定。

2020年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》為農業農村主管部門履行執法監管農村宅基地建設的職責提供了法律依據。近期一些地方的自然資源主管部門因越權查處本應由農業農村主管部門執法查處的農村非法占地建房行為，相繼被人民法院判決敗訴的案例表明，行政管理部門應依法行政，法無授權不可為。在行政管理職能調整、新舊法律交替期間，更需要地方的自然資源主管部門厘清農村宅基地管理的相關職責，避免越權行政，應主動將已受理但未結案的農村非法占地建房案件以及農村非法占地建房的相關違法線索等移交給農業農村主管部門，并配合開展農村宅基地審批的管理工作，妥善處理農村建房問題。