對廣西耕地保護與糧食安全的思考

● 譚海斌,鄧茹今

嚴格的耕地保護和合理的糧食生產相輔相成、相互影響。研究小組從農村耕地管理、地區自然條件、耕地種植效益、耕地規模化利用、耕地保護補償機制等方面分析當前廣西耕地保護與糧食安全存在的問題，并提出解決問題的建議。

一、廣西耕地保護與糧食生產的現狀

近年來，廣西通過綜合運用行政、經濟、技術、法律等手段，壓實地方政府耕地保護主體責任，連續21 年實現耕地占補平衡。因城市農村建設“兩頭擠占”、退耕還林、農業內部結構調整等原因，廣西耕地面積總體呈逐年減少態勢，糧食安全和耕地保護的形勢不容樂觀。與此同時，糧食播種面積在2020 年采取有力措施止住下降趨勢之前，“十三五”期間廣西糧食播種面積一直在逐年下降。

二、存在問題

（一）農村耕地管理存在薄弱環節

當前國家已經建立了完整的耕地保護制度體系，通過用途管制手段嚴格限制耕地轉為建設用地，有效遏制了耕地的“非農化”，但耕地在農用范圍內的管理仍存在薄弱環節。一是我國大部分耕地屬于農民集體所有，耕地保護最終需要落實到農戶、農村集體。但農村耕地利用大部分處于無序管理狀態，在不進行非農建設的前提下，農民如何利用耕地、是否種植，以及種植何種作物，主要以農民的生產、生活需求為主，暫無制度規范和行為約束。二是對農民承包地閑置、荒蕪、低效等耕地利用行為暫無強制處置措施。雖然《中華人民共和國土地管理法》第三十八條規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。但該條款針對已辦理審批手續的非農建設項目用地未動工而又可以耕種的行為，而對農民承包的耕地閑置、荒蕪的處置卻未做出具體的約束規定。

（二）自然因素影響耕地利用方式和可持續利用

廣西是典型的喀斯特地貌區，巖溶土地面積達8.33 萬平方千米，占廣西土地總面積的35.1 %。喀斯特地區土地零星分散、易旱易澇的自然特點影響地區耕地利用方式和耕地的可持續利用。一是耕地保水能力差，水資源供應不足。二是難以有效進行機械化和大規模生產，仍然依靠農戶個人種植意愿進行傳統的農業生產。2010?2019 年，廣西水稻播種面積總體呈逐年下降趨勢，玉米和大豆等旱生作物播種面積呈增長趨勢。

（三）糧食種植效益低導致耕地保護陷入惡性循環

耕地是農民最主要的生產、生活資料，農民迫切需要通過耕地利用效益最大化來提高生產、生活水平，但糧食種植效益低，因此農民種植糧食意愿逐年下降。農業生產成本監測調查統計結果顯示，2020 年廣西早秈稻生產成本1 255.15 元/畝，較2010 年增長了377.32 元/畝。而生產凈利潤在逐年減少，在2019 年轉盈為虧，2019 年凈利潤為?90.32 元/畝，2020 年凈利潤為?47.44 元/畝，糧食種植效益低導致農民種植意愿逐年下降，在經濟收入來源有限的農村地區，農民選擇種植經濟效益更好的其他經濟作物或甚至大規模發展林果業。農民種植意愿的改變對耕地保護產生深遠影響，根據初步統計，廣西過去十幾年減少的耕地大量流向了園地和林地。

（四）多重因素導致耕地丟荒，威脅糧食安全的同時導致耕地質量下降

一是受社會經濟因素影響。為尋求更好的發展機會，增加家庭收入，大量農村勞動力離開農村進入城市。農村勞動力逐年減少，導致在農村從事農業種植生產的勞動力不足。《廣西統計年鑒》顯示，2019 年全區鄉村常住人口2 426 萬人，較2010 年減少335 萬人，鄉村常住人口比例從59.89 %減少到48.91 %。農村勞動力的流失造成糧食種植需要額外雇傭人手。在這種形勢下，農民在滿足自家口糧的種植規模后，不愿再進行更多糧食種植。農戶抽樣調查（以下簡稱抽樣調查）結果顯示，糧食種植效益低和無青壯年勞動力是耕地丟荒的首要原因。二是受自然條件的制約。廣西部分地區耕地較為破碎，自然條件較差。這些破碎的耕地雖然經過多年的整治，但位置較為偏遠且新增耕地土壤熟化需要一定時間，早期的種植產量不高，導致農民種植意愿較低。抽樣調查結果顯示，自然條件差是耕地丟荒的重要原因。三是缺乏有效的法律和行政措施約束農村土地承包戶的耕地丟荒行為。根據抽樣調查結果，有一部分農戶認為丟荒的耕地不用處理，由農戶自己決定其承包地是否種植。

（五）耕地規模化利用水平較低

一是耕地的自然條件阻礙了機械化生產進而影響耕地規模化利用和保護。廣西山多地少，地勢起伏變化較大，耕地主要以梯田和坡地為主，根據廣西2018 年度耕地坡度分級面積統計，廣西耕地中平地面積占35.84 %，梯田和坡地占64.16 %。地形條件的限制，不少地方難以進行大規模機械化農業生產。傳統的小農生產設備和生產方式的高成本，無法滿足土地流轉承包方對農業生產利潤的要求。二是農民對土地流轉存有疑慮。一方面，雖然大量農村勞動力從農村進城就業，但土地是農民最為重要的生產資料，城市就業市場的不穩定性讓農民不愿輕易流轉土地以確保生活的“最后退路”；另一方面，部分農民對外來承包商缺乏信任，在無政府介入的情況下，農民不輕易將土地流轉給外來承包商。

（六）耕地保護補償機制不健全

一是缺乏資金保障，耕地保護經濟補償制度建設難以落地。近年來雖然廣西也在積極推進建立和完善耕地保護補償激勵機制，但耕地保護補償需要在財政預算中安排較大數額的資金，而廣西屬于欠發達地區，經濟基礎薄弱，每年新增建設用地土地有償使用費，除安排土地綜合整治、高標準農田建設及生態修復外，難以支付耕地保護補償費用。二是耕地保護補償方式較為單一。當前耕地保護補償主要以發放資金補貼為主，補償方式較為單一。耕地保護補償涉及面廣，經濟補償或補貼資金有限，根據耕地面積或種植面積的情況發放到具體農戶的補償或補貼資金，難以達到農戶和糧食生產經營主體的心理預期，因此需要采取多種補償方式給予耕地農民補償。

三、建 議

（一）實行耕地保護精細化、信息化管理

一是從落實國家糧食安全的角度，建議修訂完善《中華人民共和國農村土地承包法》，結合新時期國家糧食安全工作的要求進一步明確承包方的權利和義務，明確耕地丟荒及耕地非糧化的懲治內容。二是建立耕地耕種信息管理平臺，實行耕地精細化、信息化管理。由各級地方政府建立耕地耕種信息平臺，并設立市級以下各級地方政府、農戶、糧食生產經營者耕地耕種管理賬戶。用戶可通過賬戶平臺掌握所承包耕地的地塊、圖、數、利用狀態、土地經營權流轉狀態等信息，可以發布土地經營權流轉、耕地閑置信息等相關信息；地方政府可通過平臺掌握地區耕地種植和閑置等信息，同時可以實時發布耕地保護和糧食安全政策、地區耕地土地流轉供求等相關信息，實現耕地保護和耕地利用信息共享，為解決土地流轉、耕地規模化發展、耕地閑置撂荒問題奠定基礎。三是實行耕地耕種賬戶積分制管理，對農戶的耕地保護與利用行為給予計分獎懲，耕地保護相關補貼、補償與耕地耕種賬戶積分掛鉤。

（二）推進水資源精準配置，改善耕地利用條件

針對傳統水利設施給水、保水條件差以及灌溉能力不足等問題，有關職能部門應制定區域供水網絡規劃，鼓勵和引導地方改變溝渠灌溉的傳統模式，采用噴灌、滴灌等高效節水設施精準定點灌溉，減少水資源在給水過程中滲漏等無效供給和資源浪費，實現水資源精準配置和農田水利現代化。

（三）提高糧食生產的經濟效益，增強農民進行糧食生產的獲得感

一是建議研究措施減少糧食價格對物價的傳導，在提高糧食價格的同時，維持物價相對穩定。二是采取多種措施對糧食生產給予更多補貼，提高農民進行糧食生產的積極性。三是積極探索與推廣復合型農業生產模式，提高糧食生產附加效益。如結合地方特色，充分發掘稻種文化，發展農業觀光、農業生產體驗于一體的新型農業生產經營形態；結合地方產業發展需求，推行“稻螺”“稻魚”“稻蝦”等稻田復合生產。四是結合市場需求，進行高端糧食產品生產加工。結合地方自然條件和市場需求，推廣富硒、無公害、綠色、有機糧食生產，提高糧食生產的經濟效益。五是地方政府組織農業農村、自然資源、林業等主管部門依法清理永久基本農田種植的林木。同時認真組織調查評估，研究解決砂糖橘等果業種植逐步退出耕地的問題，恢復耕地糧食生產。

（四）加強引導和干預，治理耕地丟荒

一是地方政府結合地方自然條件，推廣使用符合地方機械化生產的農機設備，減少糧食生產成本，解決農村因勞動力減少帶來的耕地丟荒問題。二是農業農村、自然資源、水利等主管部門各司其職，大力組織開展高標準農田建設、土地綜合整治及農田水利建設，完善水利和路網等基礎設施，提高耕地的生產條件，減少因生產條件差導致耕地丟荒。三是通過政府組織代耕代種、集中流轉、托管服務、引進種糧企業規模生產等多種方式開展規模糧食種植，降低生產成本，避免耕地丟荒。四是鼓勵社會公眾參與耕地丟荒治理。由地方政府向社會公眾發布耕地丟荒信息，鼓勵社會公眾通過認領耕種等方式參與耕地保護。

（五）積極推進耕地適度規模經營

一是全面推進高標準農田建設、土地綜合整治等工程，通過工程技術措施整治破碎的耕地，積極開展“小塊并大塊”耕地整治，提高耕地的連片程度。同時加大技術投入，采用適應地勢變化起伏大、坡度陡等地形地貌條件的大型農業機械設備，為實現糧食規模生產全程機械化提供技術支撐。二是深入基層了解規模化糧食生產經營的服務需求，根據地方規模化糧食生產的經營規模，配套農機生產、產品加工、農產品信息、技術培訓等相關服務，鼓勵土地經營者進行規模化糧食生產，積極培育現代農業企業、合作社、家庭農場等新型經營主體發展糧食生產，壯大種糧隊伍，對糧食經營主體的用地、水、電等方面給予優先安排和優惠。三是通過政府全程參與的方式，打消農民土地經營權流轉疑慮，鼓勵農民通過出租、作價入股等方式流轉土地經營權，由現代農業企業、專業合作社等現代種植經營主體進行規模化糧食生產，通過耕地適度規模經營和農業產業化發展，充分發揮資金、技術和政策的集聚效應，帶動耕地規模化保護。

（六）采取多種方式，健全耕地保護補償機制

一是建議國家層面建立統一的耕地保護補償相關制度，建立耕地保護補償資金跨區域調劑制度，實行耕地保護跨區域的橫向補償，并對欠發達地區耕地保護補償予以傾斜。二是探索建立社會資本參與耕地保護補償機制，擴大經濟補償資金來源。充分利用市場手段，按照互利互惠的原則，引導社會資本通過資金、實物、優惠政策投入等方式參與到耕地保護補償中來，參與補償的投資方可按規定獲得信譽、企業宣傳等方面的回報。三是采取多種補償方式對耕地保護者給予補償。在經濟補償資金有限的形勢下，探索建立實物（如農業生產資料和設備、生活物資等）補償、政策（如養老政策、社會保障政策、低息貸款政策、優惠稅收等）補償、農業生產經營技術服務支持等多種補償方式對農民及糧食生產經營主體給予補償。