嚴禁亂占耕地建房 守住耕地保護紅線
——解讀《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》

● 肖 莉

一、《通知》的重要概念

《通知》中提到了耕地和永久基本農田2個重要的概念。

根據有關規定，耕地即第二次全國土地調查成果為耕地且未依法依規變更用途或現狀為應按耕地管理的土地，以及第二次全國土地調查后各年度通過土地整理復墾開發等途徑新增加的耕地或按耕地管理的土地，包括水田、水澆地、旱地。具體情形如：長年耕種的純耕地；休耕、撂荒的耕地；應按照耕地管理的園地、林地、草地、坑塘等用地；應按照耕地管理的設施農業用地；應按照耕地管理的地面已硬化的鄉村廣場等用地；自然資源管理部門認定為耕地，但林業管理部門認定為林地等。國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

《基本農田保護條例》規定，永久基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。

農民承包的土地在土地利用總體規劃中的地類類型可以通過2個途徑查詢了解。一是按照《中華人民共和國土地管理法》第35條的規定，鄉（鎮）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志。公眾可以通過公告和保護標志了解具體地塊是否為永久基本農田。二是按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，公眾可以向所在地政府申請信息公開，了解土地規劃用途情況。

二、亂占耕地建房將面臨的處罰

（一）不準占用永久基本農田建房

《中華人民共和國土地管理法》規定，國家實行永久基本農田保護制度。永久基本農田劃定后，除國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目經國務院批準可以占用外，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。

根據《中華人民共和國土地管理法》第77條的規定，未經批準，違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門，責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。《中華人民共和國土地管理法》第78條規定，農村村民非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

《中華人民共和國刑法》第342條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，非法占用基本農田5畝以上或者其他耕地10畝以上的，屬于數量較大。所以，非法占用基本農田5畝以上或者其他耕地10畝以上進行建設的，造成種植條件毀壞的，涉嫌非法占用農用地罪，要依法追究刑事責任。

（二）不準強占多占耕地建房

“不準強占多占耕地建房”有2個層面的含義。一是強占耕地建房，即未經合法審批占用耕地建房；二是多占耕地建房，即占耕地的建房超出了合法批準面積。強占耕地建房，根據《中華人民共和國土地管理法》第77條、第78條規定處罰。多占耕地建房，多占的部分也屬于未經批準占用。農村村民建住宅多占的，以非法占用土地論處，適用《中華人民共和國土地管理法》第78條第一款規定處罰；其他主體多占的，按照《中華人民共和國土地管理法》第77條規定處理。

（三）不準買賣、流轉耕地違法建房

《中華人民共和國土地管理法》第2條規定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。《中華人民共和國農村土地承包法》第36條規定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。該法第38條規定，土地經營權流轉不得改變土地所有權性質和土地的農業用途。

隨著農業規模化種植的推進，耕地流轉的情況在農村非常普遍，但最重要的原則是不能改變土地的農業用途。買賣、流轉耕地非法建房的行為是違法的。

《中華人民共和國土地管理法》第74條規定，買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《中華人民共和國土地管理法》第82條規定，擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業建設，或者違反本法規定，將集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

《中華人民共和國農村土地承包法》第63條規定，承包方、土地經營權人違法將承包地用于非農建設的，由縣級以上地方人民政府有關主管部門依法予以處罰。該法第64條規定，土地經營權人擅自改變土地的農業用途，承包方不解除土地經營權流轉合同的，發包方有權要求終止土地經營權流轉合同。土地經營權人對土地造成的損害應當予以賠償。

按照最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，非法轉讓、倒賣基本農田達5畝以上、一般耕地達10畝以上、非法獲利達50萬元以上，或具有其他惡劣情節的，要依法追究刑事責任。

（四）不準在承包耕地上違法建房

《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》規定，承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務，未經依法批準不得將承包地用于非農業建設。擅自將承包地用于非農業建設的，屬于非法占地行為，對建設主體依照《中華人民共和國土地管理法》第77條、第78條等有關規定處罰。按照《中華人民共和國農村土地承包法》規定，承包方給承包地造成永久性損害的，發包方有權制止，并有權要求賠償由此造成的損失。

（五）不準巧立名目違法占用耕地建房

“巧立名目”并不是法律概念，而是實際中遇到的情況太多且千差萬別，無法概括或列舉，因此此處用了“巧立名目”一詞。“鄉村振興”“美麗鄉村”“新農村建設”“設施農業”、易地扶貧、移民搬遷等情況涉及非農業建設，須依法辦理用地審批手續。針對這些情況做出禁止性的規定，旨在防止再出現以各種名義未經批準占用耕地開發休閑、旅游、養老等非農業產業的亂象。但是，不管如何“巧立名目”，只要未經批準占用耕地建房的，均應依照《中華人民共和國土地管理法》等有關規定處罰。

（六）不準違反“一戶一宅”規定占用耕地建房

按照《中華人民共和國土地管理法》的規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過本省、自治區、直轄市規定的標準。已經擁有宅基地的農戶，不得再占用土地建房。農村村民出賣、出租、贈予住宅以后，再申請宅基地的，不予批準。沒有宅基地但符合當地宅基地分配條件的農戶，需要建房的，必須按照程序提出宅基地和建房申請，經過批準后使用宅基地來建房。在審批中原則上優先使用村內空閑地、未利用地，盡量少占和不占耕地。確實需要占用耕地建房的，必須按照規定的程序依法經過審批以后才能在批準的土地上建房，不得未批先建、邊報邊建、少批多建。違反“一戶一宅”規定占用耕地建房，無法獲得批準，該行為在實質上屬于未批先建，應依照《中華人民共和國土地管理法》第78條的規定處罰。

（七）不準非法出售占用耕地所建的房屋

違法占用農民集體所有的土地特別是耕地所建的房屋屬于違法建筑，相關買賣行為不受法律保護，不能辦理不動產登記。

實踐中，小產權房以及農民在自己耕地上建設房屋出售給他人屬于此類情況。該類房屋的買賣行為不受法律保護，不能辦理不動產登記，其占地未經批準，屬于非法占地行為，應依照《中華人民共和國土地管理法》規定處罰；其出售行為，因屬于民事行為，應按照《中華人民共和國合同法》的規定處理。

（八）不準違法審批占用耕地建房

《中華人民共和國土地管理法》對用地審批規定了明確的機關、程序。《中華人民共和國土地管理法》第79條規定，無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效，對非法批準征收、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，非法批準征收、使用土地行為，基本農田達10畝以上、一般耕地達30畝以上的，以及雖未達到上述標準，但造成直接經濟損失30萬元以上，造成耕地大量毀壞等惡劣情節的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員要依法追究刑事責任。