山東省農產品質量安全追溯體系建設現狀及對策研究

王瀛旭,郭燕茹

(1．青島農業大學 管理學院;2．青島農業大學 經濟學院,山東青島 266109)

2020年農業農村部公布“農產品質量安全執法監管典型案例”,指出多地存在農獸藥殘留、違規使用添加劑、私屠濫宰等突出問題,暴露出我國在農產品質量安全問題控制上存在不足,關系到公眾的生命安全與社會經濟的穩定發展。當前,借助可追溯工具提升農產品質量安全被視為貫徹執行國家食品安全戰略部署的重要舉措,也是各界踐行社會責任的現實要求。根據國家要求和山東省政府安排部署,山東省自2016年起被列為重要產品追溯體系示范建設試點省份之一,各試點城市和企業積極探索、勇于創新,在提高思想認識、加強多方協作、強化市場監管、整體推進項目建設等方面初見成效,同時存在諸多問題。

一、山東省農產品質量安全追溯體系建設現狀

(一)我國農產品質量安全追溯體系建設概況

我國政府高度重視農產品質量安全追溯體系的推廣與應用,近幾年我國在農產品質量安全追溯理論與實踐方面進行了有益探索,并且在溯源管理與體系建設上取得一定成效。

1．政策支持。我國自2002年開始對農產品追溯體系建設的研究。2004年起上海、北京、天津等地紛紛開始建立農產品追溯體系。2006年通過《農產品質量安全法》,標志著對農產品實行追溯管理的開端。2015年《食品安全法》中要求食品生產經營者依照法律規定建立食品安全追溯體系,并要求食品、藥品監管部門會同農業部門建立全程追溯協助機制,在國家層面建立起了食品質量安全溯源制度。隨后幾年相繼頒布了《關于加快推進農產品質量安全追溯體系建設的意見》、《關于開展重要產品追溯標準化工作的指導意見》等政策文件,為農產品追溯體系建設提供制度保障。

2．標準制定。為保證農產品追溯體系建設的有效開展,政府加緊了技術標準的制定工作,在借鑒歐盟國家經驗基礎上,國家質檢總局從國家標準層面出臺了《飼料和食品鏈的可追溯性體系設計與實施的通用原則和基本要求》等技術標準。農業部結合國家農產品、水產品質量安全追溯體系的建設,發布了《農產品質量安全追溯操作規程通則》等行業標準和操作規范[1]。中國物品編碼中心相繼制定了《水果、蔬菜跟蹤與追溯指南》等具體編碼規則和應用指南。各地方政府也都出臺了相應的規范與標準,為農產品質量安全追溯體系建設奠定了制度基礎。

3．平臺建設。自我國開展農產品追溯體系建設以來,2015—2020年中央一號文件均提出建立全程可追溯、互聯共享的追溯監管服務平臺,已成為追溯體系建設的總任務和風向標,在這樣的大背景下我國從不同層次上建立農產品追溯系統。從國家層面出發,建立了國家食品(產品)安全追溯平臺;從行業層面出發,在結合種植業、水產品及農墾產品追溯管理體系基礎上,建設了國家農產品質量安全追溯管理信息平臺,為各級農產品監管檢測機構、生產經營者、消費者提供信息化服務。目前,在多個省、市建立了農產品追溯管理平臺,覆蓋果蔬、禽畜及其制品、水產品和蛋、乳制品等大部分農產品[2]。

我國農產品追溯體系建設雖取得一定進展,但仍處于建設的初級階段,在法規建設、部門監管、技術研發、主體參與等方面存在問題,農產品追溯體系建設任重道遠。

(二)山東省農產品質量安全追溯體系發展現狀

2016年6月,商務部、財政部在全國開展重要產品追溯體系示范建設試點,山東省成為全國首批試點省份之一。2018年7月,在嚴格的驗收評估后,山東省示范工作圓滿完成,標志著山東省農產品質量安全追溯體系建設取得階段性成效。

1．建立農產品質量安全追溯制度,保障追溯有章可循。山東省提出了加快農產品質量追溯體系建設的指導性建議,相繼頒布《山東省農產品質量安全條例》、《質量安全監督管理規定》等相關政策,并專門印發《關于加快推進山東省重要產品追溯體系建設的實施意見》,進一步明確追溯體系建設的總體目標、任務分工和工作舉措。在資金使用方面,出臺了《山東省重要產品追溯體系示范省建設實施方案》和《資金管理辦法》,嚴格控制項目資金使用,規范追溯項目的篩選。為促進形成追溯長效機制,印發了《山東省重要產品追溯體系平臺管理規范》,制定了《運行維護管理辦法》和《應急預案》為追溯體系示范建設的高效運行提供了必要的制度保障。

2．建設農產品質量安全追溯平臺,應用規模不斷擴大。從2016年7月起,山東省大規模開展了重要產品追溯體系示范建設工作,并積極開展應用創新。2018年7月,省級管理平臺已全面建成并上線運行。截至2020年初,省市兩級平臺已覆蓋全省10個地級市,4100多個節點,省級重要產品追溯體系建設共享平臺累計上傳追溯信息2.73億條,累計賦碼7878.8萬個,消費者累計掃碼17.2萬人次。在產品品類方面,已覆蓋食品、食用農產品、藥品三大類;臨沂水蜜桃、威海海參、德州扒雞、煙臺蘋果等特色產品追溯體系上線運行[3]。

3．形成良好追溯氛圍,示范效應初步顯現。(1)新建追溯體系項目在未列入示范建設的城市順利實施,如東營、棗莊追溯體系建設項目的扎實推進。(2)企業創新做法得到了社會普遍認可,魯商集團在濟南銀座玉函店開設體驗中心,采用電子價簽實現交易前商品的追蹤溯源。(3)示范企業經濟效益大幅提升,聊城莘縣的宏源蔬菜瓜果合作社,借助可追溯示范基地的優勢,實現標準化生產,叫響“王公”品牌。(4)追溯體系建設的社會公益效益明顯,臨沂市在肉菜流通追溯升級建設中,創新了中小學、幼兒園食材追溯系統,截至2018年5月,共有295家學校納入可追溯平臺備案管理,提升了團購追溯效能并彰顯了追溯體系建設的社會公益效應。

4．積極創建省級追溯標準,推進標準化建設。2017年山東省開始實施《食用農產品合格供應商通用規范》規定了農產品合格供應商的質量控制、產品檢驗與追溯體系的建立與實施,建立了覆蓋生產、流通、銷售的全鏈條追溯標準,是全國重要產品追溯領域唯一制定團體標準的試點省份。為深入推進農產品追溯體系標準化研究,提出了《重要產品追溯標準化工作方案》,擬制定一整套食用農產品標準體系,包括三大類共39項細則標準,并按照工作部署于2018年底,構建了重要產品追溯標準體系,有助于服務和支撐重要產品追溯體系建設可持續發展。

5．體系建設從實際出發,盡顯山東特色。山東省在推進農產品追溯體系建設中,積極促進主體追溯向客體追溯的轉變,提出“兩手抓”的工作思路,即：“橫向擴面,主抓區域覆蓋;縱向提升,主抓鏈條延伸”。結合山東實際大膽創新：(1)將追溯信息采集關口從交易環節前置到產品檢測環節,保證追溯信息采集的真實性。(2)創新了追溯體系信息傳輸方式,對基礎性較好的企業采用C/S架構并由ERP系統形成信息鏈條,與管理平臺進行數據對接,有效避免了追溯信息傳輸與企業經營管理“兩張皮”的難題。(3)大規模采用二維碼技術,轉變依靠20位追溯碼的繁瑣查詢方式,有效提升追溯體系的便捷性與長效性,為追溯體系建設提供良好樣板。

二、山東省農產品質量安全追溯體系建設存在的主要問題

雖然山東省農產品質量安全追溯體系建設取得一定成效,但距離全覆蓋、全鏈條、廣泛應用的目標仍有較大差距。

(一)追溯相關法律法規不健全

針對頻繁發生的質量安全問題,各地響應國家號召積極開展追溯工作,但由于國家層面仍未出臺具體的農產品質量安全追溯管理辦法和實施準則,導致地方性法規不完善,各地工作展開缺乏具體明確的指導,山東省雖然出臺了相關的農產品質量安全追溯管理規定以及追溯平臺建設指南,但仍缺乏相應的實施細則和管理辦法,與其他地區技術標準未能統一,導致自建的追溯平臺無法互聯互通,追溯體系建設運行操作性不強,造成資源浪費。同時,《食品安全條例》涵蓋內容較多,但信息更新不夠及時,不能充分反映農產品發展現狀及問題,無法有針對性的制定農產品追溯體系相關法律法規。

(二)監管部門工作機制不完善

第一,農產品追溯體系建設涉及人群廣流動性大、監管品種多且差異較大,所以開展追溯工作需要專業的管理人才體系做支撐。目前山東省內與農產品相關的技術性和管理型人才匱乏,少有專職追溯監管人員,對于配備給經營主體的追溯檢測設備的使用也沒有起到良好的監督與指導作用。第二,由于管理不善,難以保障追溯體系的運行,例如,青島市李滄區利客來超市曾出現過的21位追溯碼情況,與青島市實行的20位追溯碼不符,導致追溯碼無法完整輸入系統,產品信息無法查詢。第三,現階段以農戶為主的信息提供者整體素質較低,一旦得不到監管,信息可靠性、透明性往往大打折扣。

(三)追溯體系標準化問題亟待解決

第一,山東省追溯信息鏈條的整合尚待完善,生產加工、儲存流通、部門監管之間追溯信息尚未形成統一格式,造成數據信息無法共用共享,容易形成信息孤島,影響追溯系統使用效率、農產品流通效率。第二,在與中央平臺對接方面不成熟,編碼規則、數據格式、上傳頻次與方式及工作要求存在差異,導致中央和地方難以進行統一的數據分析,造成資源浪費,阻礙農產品信息追溯體系建設。第三,缺乏統一的農產品基地追溯體系建設標準,無法保證追溯鏈條向各領域延伸,極易形成真空區域,并且基地采用的標識卡、標識牌形式多樣化、標識內容不一致,對追溯體系的統一監管造成困難。

(四)相關利益主體參與積極性不高

消費者對追溯農產品的信任度較高,但使用追溯積極性不高,主要體現在：第一,消費者對農產品可追溯體系認識不足,這與追溯體系的宣傳推廣不到位有直接聯系;第二,消費者雖更加偏好具有安全認證的農產品,對于可追溯農產品具有較高意愿購買,但與實際行為之間存在偏差[4];第三,消費者日常生活中使用追溯頻率低,雖然山東省農產品追溯大規模采取較為便利的二維碼技術,但由于二維碼不清晰、殘缺等問題,降低消費者使用追溯效率。

生產經營企業的積極性不高。一是農產品追溯系統開發成本較高。農產品企業在進行農產品追溯時,最先顧及的是成本與效益問題,由于追溯體系在農產品生產、加工、流通等環節需要大量資金投入,系統開發與維護對企業技術能力要求較高、后期追溯檢測設備的維護費用也很高,而追溯體系建設效益回收期長、消費者對可追溯農產品購買量較低,企業效益得不到相應的提升,導致企業積極性不高。二是信息安全問題。部分中小規模企業因開發運行成本高、技術落后,將生產配方、商業信息委托給第三方追溯機構進行追溯,若機構不能對企業發布于追溯平臺的信息采取保密措施,導致商業機密的泄露,必然會降低企業展開追溯工作的積極性。

(五)技術研究力度有待提升

1．農產品追溯系統不兼容。山東省建立的農產品追溯平臺,存在多平臺、多系統同時使用現象,如山東省農業農村部與商務廳分別使用各自的追溯平臺。不同城市、產品、企業之間建立單獨的系統,使得追溯信息零碎分散、消息匯總不及時,不便于用戶查詢,部分企業要在多個系統重復錄入產品數據造成資源浪費,增加人工成本,也不便于監管部門對農產品追溯體系的實施效果展開監測與管理。

2．技術研究力度缺乏。農產品追溯體系建設需要集成條形碼、大數據云計算等先進信息技術支持,而我國農業生產基礎薄弱、鏈條長且涉及環節多,再加上技術水平相對落后,因此面臨嚴峻考驗。國外經較為普遍的把RFID技術、DNA技術、衛星定位技術等應用于農產品追溯[5],而我國對這些技術的應用十分滯后甚至空白,山東省更是如此。同時,由于技術欠缺,導致質量檢測方面存在檢測樣品少、檢測記錄缺失或表述不清等情況,對追溯信息的全面性造成較大影響。另一方面,山東省試點工作僅停留在國家指導、各地探索模式的初步階段,缺乏對農產品生產規模、流通方式、消費者群體等問題的探索,更缺少對追溯模式、應用差異性與實用性的研究。

3．農產品追溯信息供給效率低。隨著消費者農產品安全意識普遍提高,對質量安全信息的需求也逐步提升,但現有信息獲取渠道已不能滿足消費者需求,能夠實現農產品追溯的多數為規模化經營企業、農產品生產合作社和大型超市,而對于消費者從農貿市場、便民超市購買的產品不能實現查詢和追溯。并且目前建立的追溯平臺大多僅能實現追溯信息展示、產品認證和監測信息的通報,但缺乏對農戶農事的技術指導和對農產品市場行情的分析預測,無法為生產經營主體提供相關的信息指導與服務。

三、山東省農產品質量安全追溯體系建設的對策建議

通過對山東省農產品質量安全追溯體系建設現狀進行分析,明晰其中存在的問題并提出對策建議,對于山東省及全國其他省份未來食品安全追溯體系建設工作的推進具有重要意義。

(一)健全追溯相關法律法規

山東省政府要根據國家法律法規結合實際情況,規范追溯流程,在原有的農產品追溯管理辦法基礎上,進一步完善追溯管理規則與實施細則,明確追溯主體的責任義務、落實追溯對象、明確追溯依據,盡快定制地方性法規,保障農產品安全有據可循。同時應當根據農產品發展現狀,及時調整《食品安全條例》的相關規章制度,修訂與完善不符合農產品發展的相關條例,保障追溯信息的準確性與真實性。

(二)完善監管部門工作機制

一方面,創新監管方式。結合“互聯網＋”深化追溯體系功能的開發,充分利用大數據、區塊鏈等信息技術,鼓勵各地區進行追溯體系新模式的有益探索,可借鑒壽光開發建立的農業智慧監管服務公共服務平臺、榮成打造的農產品質量安全信用體系“紅黑名單”等措施,不斷提升農產品質量安全智慧監控能力。政府監管部門要從追溯信息技術的互通上、對監測商家的嚴格要求上進行努力,加強對食品安全違法事件處罰力度,增加犯罪成本,杜絕生產經營者的投機行為,建立完整的“來源可查、去向可追、責任可究”的信息追溯體系。

另一方面,加強監管部門協作。在開展農產品追溯體系建設工作時,由于涉及環節眾多,常采用“分段管理”,責任劃分到多個部門,常常會出現職能交叉或管控空白現象。因此要結合實際制定具體實施方案,明確任務目標及工作重點,明晰各部門職責分工及進度安排,確保各項任務落到實處。同時,將農產品監管權上移、建立多向協調溝通機制,多部門齊抓共管。從發達國家經驗來看,設立統一的監管機構是行之有效的管控措施,在基礎較好的城市率先試點,確定主要負責農產品追溯體系建設的部門,投入必要的人力物力,并要求其它部門積極配合,從而實現追溯體系建設上的資源優化配置,進而實現對農產品生產、流通、消費的統一監管,解決監管空白,牢牢堅守管控食品安全和維護市場秩序的職責。

(三)深化追溯體系標準化建設

第一,努力將已出臺和擬出臺的追溯體系建設標準全部列入省級標準體系,針對不同農產品生產流通特性,加快制定數據采集、傳輸、編碼規則、操作規程等地方標準和通用規范并應用到實處。第二,加強與部門間、國家平臺的互動交流,積極探索統一的編碼規則、數據格式與上傳頻次,推動形成統一格式的大數據庫,實現各平臺的互聯互通。借鑒發達國家經驗,盡快全面采用GS1全球統一標志編碼系統,加快山東省農產品追溯與國家、國際追溯標準接軌的步伐,滿足其他國家在市場準入方面對農產品追溯的要求,促進農產品出口。第三,制定并完善統一的農產品基地追溯體系建設標準,促進基地生產環境、生產過程、產品質量、包裝標識等的標準化。

(四)提高相關利益主體參與度

1．政府方面。政府作為追溯體系的建立者、制度的制定者,應從以下幾點入手：(1)加大資金投入力度。健全追溯體系運行機制,吸引多方投資形成多元化的投入機制。建立追溯體系建設專項資金,加大對企業的財政補貼和政策扶持力度,保障追溯設備的運行和管護,提高企業積極性。(2)加大宣傳力度。通過舉辦追溯產品展銷會、開展公益活動和主題論壇等,積極引導企業、社會公眾參與其中。通過傳統媒體與新興媒體融合的方式,廣泛宣傳法律政策、普及追溯知識、傳播追溯理念,提升消費者對追溯體系的認知,形成全社會使用追溯的良好氛圍。(3)加強培訓力度。開展追溯體系技術培訓和人才引進工作,在智能化技術人員基礎上進行專業化培訓,將農產品發展現狀與溯源知識進行整合,培育具有農產品專業知識素養的信息化人才。

2．企業方面。企業作為農產品追溯系統運營的主體,首先要用發展的眼光來看待追溯體系的發展,理解追溯體系能夠幫助企業增加銷量進而獲取利益的重大意義[6]。其次企業可建立食品安全信息制度,公開透明的向消費者提供多項選擇[7],建立企業內部追溯制度,建設以企業為主導、消費者可參與、互動性較強的追溯平臺,例如君樂寶乳業打造的全產業鏈可追溯平臺,實現從源頭牧場種植、奶牛養殖到生產加工、物流倉儲、渠道管控等環節的全程可控。最后應當積極響應政府號召,舉辦追溯相關宣傳活動,例如,帶領消費者參觀企業、體驗追溯,近距離感受追溯體系,從而提高消費者的追溯積極性。

3．消費者方面。消費者作為農產品追溯體系的受益人理應自覺參與其中,一是要配合政府、企業組織的培訓活動與宣傳工作,學習相關法律政策與追溯知識,培養質量安全追溯意識;二是要主動投身于農產品質量安全監督工作,履行相關法律權利與義務,積極發揮農產品追溯功能,不傳謠、不造謠,及時將食品安全問題、建議通過有效途徑向相關機構反映,保障自身利益,維護社會安定。

(五)加強技術研發能力

1．自主研發方面。體系建設要加強與科研院所、院校的合作,掌握核心技術。借鑒國外追溯經驗,建立基于防偽二維碼的追溯編碼,采用RSA算法對二維碼加密,在防偽認證同時,實現溯源信息的精準識別[8],杜絕人為改動,保障數據信息的安全性。同時政府要加強農產品安全信用體系建設,保證溯源信息的真實可靠,要加大對數據安全保護法律體系建設的重視,為企業應用農產品追溯系統、數據共享提供支持保護。

2．設備應用方面。(1)實現追溯系統移動化：開發移動終端APP,實現基于不同操作系統的移動智能終端,支持微信、支付寶等軟件查詢,提高消費者應用普遍性;積極開發平臺追溯信息推送展示功能,將原產地、供應商位置、區域分布等詳細信息,可通過地圖形式展示出來,增強消費體驗感。(2)普及二維碼技術應用：放寬管理平臺追溯數據審核條件,下發企業批次二維碼,替換傳統復雜查詢方式,提升追溯使用的便捷性;全面改造超市門店電子稱打印系統,可借鑒濟南銀座、威海家家悅等超市采用的二維碼電子價簽形式,實現消費者購物前的追溯查詢。

3．平臺建設方面。重點實現追溯系統全覆蓋：一方面政府要進行重點排查,對于未實行追溯的地區予以支持,將追溯信息集成接入省級追溯平臺,推動各市實現追溯體系建設,盡快納入追溯系統全覆蓋。另一方面,政府要深入基層了解、督促農產品追溯體系建設工作,通過對中小農戶采取簡單化的追溯措施,力爭將中小型生產經營主體納入追溯平臺,同時推動大企業、生產合作社等全部納入追溯信息庫管理,形成電子檔案,從而推進大型超市、農貿市場、便民超市等追溯體系建設,為消費者提供多樣化信息獲取渠道。