基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動：影響因素與應對策略

曹艷喬，劉新民

(1.青島農業大學 經濟學院；2.青島農業大學 管理學院，山東青島 266109)

鄉村治理是國家治理體系的組成部分，鄉村治理效能提升是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。學界普遍認為，實現鄉村治理效能提升的核心問題在于如何處理好國家權力和鄉村社會權力的關系[1]。在“強國家—弱社會”的全能型鄉村治理模式[2]下，治理主體呈現單一性特征，表現為以全能型政府為中心的單一治理主體形式。改革開放以后，鄉村社會逐漸呈現異質、分化的特征，鄉村治理細小瑣碎、難以標準化的特點逐漸顯現，鄉村治理主體及其利益訴求也逐漸呈現出多元化、多樣化特征。這就要求以不同主體為依托，以共同參與為前提，通過發揮主體各自強項來達成優勢互補、協同合作的鄉村治理模式[3]。但是在現實的鄉村治理過程中，治理主體表面上已實現多元化，卻依然存在著權力界限不清、能力有限、缺少互動等諸多缺陷，致使鄉村治理往往呈現“碎片化”表征[4]，最終使得國家政策懸浮于鄉村之上，難以實現村民自治的治理目標，造成鄉村治理效能低下。其根本原因在于均質化、平等化并不是解決鄉村治理有效問題的根本途徑，相反，提升鄉村治理效能的根本途徑在于明確中國共產黨在鄉村治理多元主體中的核心領導地位。2019年6月國家出臺《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確提出要堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，確立了黨對鄉村治理的權威性和合法性。基層黨組織全面領導鄉村治理多元主體良性互動，才能形成利益一致、統一融合的治理格局，才能真正實現鄉村治理效能的提升。

一、基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動的效用分析

堅持基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動，一方面，能夠強化黨和國家在鄉村治理中的權威地位，另一方面，能夠解決治理主體權力界限不清、治理效率低下等問題，最終實現鄉村治理效能的提升。

(一)強化黨和國家在鄉村治理中的權威地位

從鄉村治理的歷史進程來看，鄉村治理的困境一直源于國家權力和鄉村社會之間的張力，表現在鄉村治理主體之間的關系，就是代表國家政權的治理主體與代表鄉村社會的治理主體之間的權力調和與制衡。長期以來，治理體制和經濟增長之間的關聯與互動融合催生了“富人治村”等現象[5]，這些治村的富人既有資源又有能力，是鄉村社會組織的代表，但治理的結果卻是，富人壟斷了村莊權力，形成寡頭政治，一方面，失去了村民的信任，導致了鄉村治理的懸浮，另一方面，造成了政治排斥和治理資源的耗散，弱化了黨和國家在基層治理中的權威[6]。2019年國家已明確提出要堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，作為直接參與鄉村治理的主體之一，基層黨組織肩負著引領多元主體互動共同參與鄉村治理的政治使命，強化了黨和國家在鄉村治理中的權威地位。

(二)有效彌補鄉村治理主體權力界限不清的缺陷

多元主體互動是新時代鄉村治理的根本特征與要求，但是多元主體之間權力界限不清依然是其固有的缺陷，主要表現如下：1)以鄉鎮黨委政府為代表的行政性主體無法深入基層，導致治理懸浮；2)以村黨支部、村委會成員為代表的半自治性組織，在現實中接受鄉鎮黨委的組織領導和監督，其工作內容和工作形式均趨于行政化，與村民的關系逐漸疏遠；3)以村務監督委員會、村財務監督小組、村民議事會、理事會、集體經濟組織等為代表的自治性組織，是村民實現自我監督、自我服務的組織，理應具有治理的主動權和參與權，但實際上這類組織往往處于行政性組織和半行政性組織的領導或掌控之下，其自治權力受到侵蝕[7]，導致出現“強人治理”或“私人治理”的惡劣現象，黨在鄉村治理中的領導權威受到挑戰；4)民間社會組織的權力屬于村民自愿讓渡的權力，處于相對弱勢地位，但現實往往是這種權力讓渡超過一定界限，造成了權力任性和權力濫用；5)普通村民是農村人口的大多數，是授予村委會自治權力并監督村委會權力執行的自治性主體，但目前鄉村治理存在的普遍情況是，村民對村莊公共事務漠不關心，成為全心專注于個人家庭發展的公共話語缺失群體[8]，其自治性質逐漸消失殆盡。面對多元主體權力界限不清的缺陷，基層黨組織作為多元主體的領導力量，一方面，以行政化的方式貫徹黨的方針政策，對接現代國家鄉村振興的戰略，引導鄉村發展的方向，應對權力界限不清的困擾；另一方面，基層黨組織有效發揮服務、引導、凝聚功能，引領多元主體進行有效的溝通、協調與互動，緩解由于權力界限不清造成的矛盾與沖突。

(三)有效提升鄉村治理主體的治理能力

鄉村治理主體的治理能力是實現治理有效的重要保證，鄉村治理能力包括多方面的能力，鄉村治理各主體在多種能力上的優勢和劣勢各有不同，但總體來看，鄉村治理主體的治理能力均有待提升。行政性的鄉村治理主體在解決諸如維護社會穩定等問題上的能力較強，但在公共產品和服務供給能力方面卻較為欠缺，準確把握和落實中央精神和上級工作部署等方面的能力不足，同時，還存在對于農村基層了解不夠深入、脫離群眾及農村社會現實的問題。村兩委等半行政性組織本身囿于人才缺乏、素質低下的現狀，在帶動農村集體經濟發展、動員普通村民參與鄉村治理方面都表現出心有余而力不足的狀況。普通村民、由村民所組成的各種議事會、監委會等自治性和半自治性主體由于能力不足，未能完全行使自己應有的權力。其他社會性主體諸如具有公共產品和服務供給的能力，但由于其本身處于鄉村治理的外圍，其行使治理的權力尚不能夠得以充分認證，阻礙了其鄉村治理能力的全面發揮。可見，鄉村治理各主體的能力均存在一定程度上的不足，但同時，各主體的能力強項又是相互補充的。基層黨組織引領多元主體互動能夠發揮各主體的主觀能動性、集聚多方資源、統合不同利益主體，滿足多元化的農民訴求，形成鄉村治理的合力，提高鄉村治理主體的治理能力。

(四)引領多元主體互動提高鄉村治理效能

從現實治理過程來看，鄉村治理目標的實現勢必伴隨著各主體利益的協調和整合，而作為實體存在的鄉村治理多元主體的現實目標和利益訴求并不完全一致。當治理的目標與主體的利益訴求不一致時，就會造成治理效能低下。在目前鄉村治理的體系中，治理主體過于多元、分散，治理過程過于強調權力的平衡，最終造成鄉村治理缺乏治理中心，呈現碎片化特征；同時，普通村民參與鄉村治理的積極性不高，難以實現真正意義上的鄉村自治；各主體過于強調自身的利益訴求，難以從主體間功能互補、關系互動的角度參與治理，從而導致治理效能低下，難以實現鄉村治理的現代化目標。而基層黨組織引領的多元主體互動并不要求各主體間平等、均質的關系，而是強調基層黨組織的權威地位，治理主體的中心確定為基層黨組織，強調基層黨組織全面引領其他主體關系互動、功能互補，并通過多元聯動的機制和組織化的平臺搭建來實現多元主體間的互動[9]，進而提升鄉村治理的效能。

二、基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動的影響因素

基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動，能夠實現多元主體行為和功能的互補，從而提升鄉村治理的效能。但基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動也會受到以下因素的影響。

(一)鄉村治理現代化要求主體結構和治理目標的優化

鄉村治理的現代化轉型不僅要求多元治理主體共同參與，同時要求各主體間形成協作共治的良好局面。基層黨組織對鄉村治理的全面引領成為鄉村治理現代化轉型的根本遵循原則。

1.鄉村治理現代化要求鄉村治理多元主體結構的優化

鄉村治理主體結構的優化是鄉村治理現代化的基本要求，直接影響到基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動的效果。

首先，鄉村治理主體結構優化要求確立基層黨組織在鄉村治理主體結構中的核心領導地位。基層黨組織的核心領導地位是由我國憲法和法律明確規定的，基層黨組織既是黨凝聚民心、發動群眾、引領發展的核心，又是鄉村治理的領導者、推動者和實踐者[10]，基層黨組織能夠以行政化方式貫徹黨的方針政策，保證農村的政治、經濟、社會發展不偏離黨和國家的總體發展目標，由基層黨組織作為核心領導全面引領鄉村治理多元主體互動，具有天然的政治合法性。

其次，多元主體與基層黨組織共同形成行政權力與社會權力統一融合的治理主體。基層黨組織成員來自于鄉村社會內部精英和骨干群體，兼具較高的鄉村治理能力與充分表達村民治理意愿的能力，更容易與其他多元主體建立信任與形成共識。多元主體在基層黨組織的全面引領下，以基層黨組織傳達的黨的基本方針政策為中心和原則，積極、有效形成互動，共同參與鄉村治理，形成目標一致、原則一致、責任共擔、利益共享的統一融合的治理主體，能夠有效整合多重資源，提升鄉村治理的效能。

2.鄉村治理現代化要求鄉村治理目標的優化

鄉村治理目標不是靜止不變的，而是隨著不同的經濟、社會發展特點，呈現出動態變化的特征。鄉村治理現代化目標必須瞄準農村的和諧穩定、農業的穩固發展、農民的主體彰顯[11]，這就要求基層黨組織統合多種資源、發動多方主體，共同制定治理目標和治理原則，實現鄉村治理目標的統一與優化。新時代的鄉村治理涉及到各方治理主體的權力、義務、利益和職責，為了達到鄉村治理目標的統一與優化，黨的領導需要統籌全局發展，在更高的整體層面進行清晰的制度設計與規劃。作為鄉村治理多元主體的核心領導，基層黨組織不僅要發揮好主動服務、引導的功能，同時還需要結合國家鄉村振興的宏觀戰略部署及地方自治傳統的現實特點，從整體上對基層治理進行統一部署，化碎片化治理為整體性治理，共同實現鄉村治理現代化的目標。

(二)農村基層黨組織建設的相對滯后

基層黨組織的核心領導地位為鄉村治理多元主體提供思想引領、組織力和號召力，但目前基層黨組織仍面臨著結構不健全、功能疲軟、難以發揮引領作用等問題[12]，農村基層黨組織建設仍然相對滯后。這些問題勢必會影響基層黨組織引領鄉村治理多元主體互動的效果。

1.農村基層黨組織在鄉村治理問題上存在責任不到位、權力界限不清等問題

基層黨組織直接面對的是自上而下的行政任務，而鄉村治理的責任并不是簡單服從上級黨政部門的配合與執行，也不僅限于將國家政策和資源落實到基層，而是要在鄉村治理的過程中發揮基層黨組織的主觀能動性，帶動其他治理主體積極參與治理，充分發揮黨員在群眾中的帶頭作用。鄉村治理工作涉及面廣、細碎化特征明顯，基層黨組織很容易出現“事無巨細親力親為”的現象，即對鄉村自治事務全面包辦和替代，導致黨內決策取代了民主決策，鄉村自治優勢難以發揮，基層黨組織與其他鄉村治理主體間的權力邊界模糊。基層黨組織在自身建設過程中不僅需注意提升黨員的政治覺悟，而且須關注如何將政治任務考核轉化為鄉村治理實效的考核，從而將基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動的責任落到實處。

2.農村基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動的能力不足

基層黨組織面臨著社會轉型給鄉村社會帶來的各種變化，如鄉村的開放度日益增強、農民的就業結構發生變化、農民群體出現一定的分化，不同群體之間的利益訴求存在差異，價值理念參差不齊，農村社會矛盾、各主體之間的沖突頻頻發生，導致鄉村治理的社會環境愈加復雜。基層黨組織在統合不同利益主體、滿足多元化的利益訴求、贏得村民的信任與支持等方面都存在一定的能力不足缺陷。在這樣的背景下，維護好弱勢群體的利益，疏通與協調不同利益主體的合理訴求，需要基層黨組織具有能夠有效協調各主體利益關系、推動各主體良性互動的能力。

3.農村基層黨組織存在虛化、弱化及治理懸浮等問題

基層黨組織虛化、弱化、懸浮等問題是在長期鄉村治理不同發展階段積累的問題。“鄉政村治”時期，鄉村治理的主體逐漸多元化，治理形態逐漸復雜化，村務工作日益成為治理的中心，碎片化治理占用了基層黨組織大量的時間和精力，導致基層黨組織的地位和功能出現弱化傾向。同時，自從取消農業稅以來，農村社會與國家之間的關聯逐漸弱化，鄉村組織的下沉式治理責任和義務感降低[13]，致使基層黨組織的治理懸浮于鄉村社會之上。基層黨組織的懸浮式治理無法將國家層面放權讓利、項目惠農的總體戰略與分散的小農戶對接，致使國家意志和權力無法有效滲透到農村，同時容易造成資源截留、利益尋租等問題，損害農民利益和國家利益[14]。基層黨建工作中，必須先行解決基層黨組織的虛化、弱化和懸浮等問題，才能推動基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動工作的順利開展。

(三)鄉村治理多元主體互動存在薄弱環節

實現鄉村有效治理不僅需要基層黨組織成為治理主體的核心，而且還需要鄉鎮黨委政府、村黨支部、村民委員會、普通村民、鄉村精英、社會組織等多元主體的共同參與，形成多元互動的治理網絡。但從多元主體參與鄉村治理的實踐來看，目前依然存在參與意愿不足、自治性不足、缺乏互動平臺等薄弱環節。

1.部分鄉村治理主體的參與意愿不足

普通村民是鄉村治理的自治性主體，但普通村民整體上表現出對鄉村治理的參與意愿不足。其原因，一方面在于村民自身表達利益訴求的能力不足，另一方面則在于多元主體間的行為邊界不清，地方政府的科層權威和資源動員導致基層政府、鄉村精英、社會組織等主體過度主導鄉村治理，一定程度上擠壓了農民的參與空間[15]。解決該問題的根本途徑依然在于基層黨組織從統籌全局的角度，搭建多元主體互動的平臺，調動各主體積極主動參與鄉村治理，協調各主體間利益均衡，形成鄉村治理多元主體良性互動的局面。

2.部分鄉村治理主體的自治性不足

村民委員會、普通村民、鄉村精英、社會組織等是鄉村治理主體中的自治性主體。普通村民對鄉村治理的參與意愿不足，其自治權力無從體現；村民委員會和鄉村精英具有主動參與治理的權力和意愿，但因工作經費、個人津貼、辦公場地，甚至是政策的傳達與執行都需要依賴于基層政權[16]，導致這些參與主體基本喪失了自治權力；社會組織的自治性本來是由村民和半自治性組織讓渡的權力，但現實中，這種權力讓渡經常由于利益分化和政策資源的稀缺性造成權力的任性和權力的濫用，嚴重損害村民的利益。自治性不足的本質是鄉村治理各主體間關系不平衡造成的，所產生的后果是無法形成統一的治理目標和治理秩序，從而產生利益矛盾和糾紛，降低鄉村治理的效率。

3.缺乏多元主體互動的平臺

在鄉村治理的多元主體中，基層黨組織處于領導核心地位，作為連接上級鄉鎮黨委與普通村民的橋梁，在自上而下的縱向治理中起到溝通銜接的作用；行政性主體、社會性主體、半自治性組織，以及普通村民在基層黨組織的領導下充分發揮各自不同的組織優勢或資源優勢，實現優勢互補、權力共享和責任共擔，共同推動鄉村治理效能提升。但這往往是理想的狀態，關鍵的問題在于是否存在多元主體互動的平臺。這種平臺可以有多種創新形式，如公共問題的協商機制、共同的話語體系，或者是基層黨員的培養機制。從鄉村治理的現實來看，基層黨組織所采取的嵌入新型農業經營主體和鄉村社會性組織，以及吸納經營主體和社會組織中的骨干成為黨員就是兩種有效的創新方式。在實踐操作中，基層黨組織要結合當地鄉村社會的特點，采取適當的方式，搭建多元主體互動的平臺，在統一的價值理念引導下，堅守同一個治理目標，形成統一的治理秩序，從而實現鄉村治理的現代化和效能提升。

三、基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動的應對策略

基層黨組織引領多元主體良性互動，提升治理效能，可從以下幾個方面采取應對策略。

(一)加強農村基層黨組織建設，夯實其在鄉村治理中的核心地位

基層黨組織的核心領導地位為鄉村治理多元主體提供思想引領、組織力和號召力，但目前農村基層黨組織建設的滯后阻礙了基層黨組織核心作用的發揮。因此，亟待從優化基層黨組織結構、加強基層黨組織核心領導地位、提高基層黨組織治理能力等方面進行農村基層黨組織建設工作。

首先，優化基層黨組織結構，解決農村基層黨組織軟弱渙散的問題。農村基層黨組織普遍存在黨員年齡偏大、凝聚力和戰斗力偏弱、自我服務意識不足等問題，難以勝任引領多元主體互動參與鄉村治理的工作。在基層黨建過程中，需要優化農村基層黨組織的黨員結構，加強黨員自身的思想與政治素質，塑造黨員的責任感和義務感，激發其引領多元主體互動參與鄉村治理的主動性和積極性。

其次，在處理基層黨組織與鄉村治理多元主體的關系上，要始終堅持基層黨組織的核心領導地位，同時將黨建嵌入鄉村的經濟、政治、文化等各領域，將鄉村治理的任務轉化為黨員的責任，實現基層黨建實踐與鄉村治理過程的高度融合。基層黨組織要發揮連接行政系統與社會組織、社會力量之間的政治紐帶作用，以整體性治理的思維方式協調各主體之間的利益關系，引領鄉村治理多元主體互動達成統一的現代化治理目標。

再次，提高基層黨組織的鄉村治理能力。一方面，基層黨組織需要貫徹國家和黨的各項方針政策，遵守黨的規范化要求，另一方面，需要有效引領其他主體積極參與鄉村治理。這對基層黨組織的業務能力和領導能力均提出了迫切要求。在基層黨建過程中，可采取多種手段提升基層黨組織的治理能力，如深化推進駐村第一書記、黨員干部包村等黨建創新方式；吸納社會組織中專業人才為基層黨組織成員；對兩委干部進行培訓，完善其知識結構，培養其鄉村治理的專業能力等。

(二)統籌制度頂層設計與基層部署，推進正式制度與非正式制度的耦合共生

鄉村治理的困境從理論上溯源于國家權力與社會權力的不平衡，堅持基層黨組織為核心的多元主體作為鄉村治理主體，一方面，強調基層黨組織的核心地位，即強調國家權力的權威性，另一方面，需要同時考慮鄉村社會的市場力量和社會力量，把各方力量和權力整合在一起，才能實現鄉村治理現代化的治理目標。

首先，治理目標一致和治理主體多元化要求鄉村治理應從統籌制度頂層設計與基層部署做起。鄉村治理涉及到農村社會的方方面面，其工作重心不能僅限于經濟、社會的某個方面，而是要統籌全局發展，實現共同的治理目標；但由于鄉村治理各方主體的權力、義務、利益和職責各不相同，在調和各方利益關系、實現共同治理目標方面存在較大的難度。因此鄉村治理工作需要在更高的整體層面進行清晰的制度設計與規劃，作為約束各參與主體權力、行動的規范；同時，需要從整體上對基層治理進行統一部署，化碎片化治理為整體性治理，共同實現鄉村治理現代化的目標。

其次，在統籌制度頂層設計與基層部署過程中，可采用推進正式制度與非正式制度耦合共生的方式。非正式制度是鄉村內生性慣例，表現為村規民約、人情民俗、價值觀念等，非正式制度內生于鄉村社會，具有一定的鄉村權威，是國家正式制度的補充，正式制度與非正式制度在深度融合時，鄉村社會穩定且充滿活力。因此，從基層黨組織引領鄉村治理多元主體良性互動的角度，一方面，應對不良非正式制度進行規范，另一方面，應通過培育新鄉賢、制定鄉規民約等，挖掘傳統治理資源，并對非正式制度進行合法性界定，以發揮非正式制度的規范作用，實現國家正式制度與非正式制度的耦合，進而推動鄉村治理多元主體的良性互動及鄉村治理效能的進一步提升。

(三)依托基層黨組織的核心領導力量加強多元主體互動機制

首先，建立多元主體共同治理的動力機制，提高鄉村治理各主體參與的互利性和共贏性。一方面，基層黨組織嵌入鄉村治理多元主體，動員廣大村民、社會組織等積極參與鄉村治理；另一方面，基層黨組織通過吸納致富、帶富能力強的社會組織中的精英骨干成為基層黨組織成員，提高社會組織積極參與鄉村治理的自覺性，并保證其遵循統一的治理目標和治理原則，擺脫強人治理和能人治理的困境和亂象。依托基層黨組織的核心領導地位，采取“嵌入”和“吸納”的方式不僅能夠達到凝聚黨員精英、提升黨員能力和向心力的作用，而且能帶動多元主體積極參與鄉村治理，形成多元主體間良性互動的動力機制，最終實現基層黨組織建設與鄉村治理的融合。

其次，建立以基層黨組織為核心的多元主體利益協調機制，協調鄉村治理多元主體的合法利益訴求。鄉村治理過程中多元主體之間出現沖突與矛盾的主要原因往往在于多元主體間的權力不對等和利益不均衡，以基層黨組織為核心，建立多元主體的利益表達機制和利益協調機制，通過有效化解沖突或矛盾，從根本上統合不同主體的利益訴求，形成鄉村治理的合力。

再次，基層黨組織推動搭建靈活多樣、系統有效、融合有序的互動平臺。搭建互動平臺既為資源的共享、整合及利用提供途徑，也為鄉村治理多元主體提供交流、協商、合作及相互監督的渠道。具體的平臺搭建方法多種多樣，可搭建基層黨組織引領下多元主體互動的制度性平臺，如鄉村治理議事協商機制，形成精英話語權和普通村民話語權的平衡，協調各主體間的利益；也可利用互聯網和其他數字手段搭建鄉村治理多元主體間的互動平臺，為鄉村治理多元主體提供話語表述、信息共享、相互協商、相互監督的空間。