鄉村治理現代化的三重維度：主題、結構與策略

趙雅文，王兆剛

(青島大學 政治與公共管理學院，山東青島 266061)

在我國經濟社會發展進程中，鄉村的和諧穩定是社會健康發展的基礎。伴隨鄉村振興戰略的實施和我國綜合國力的提升，鄉村治理現代化進程大大加快，但同時也出現部分地區農民增收乏力、不同治理主體之間協同能力弱、村民自治能力不足的問題，導致城鄉差距拉大，成為制約農村發展的障礙。為此，需要在黨的集中統一領導下強化鄉村治理工作，提高農村基層黨組織的核心領導能力和鄉鎮政府的服務能力；提升村民自治水平和社會組織協同治理能力，充分發揮多元主體在鄉村治理中的積極作用，推動我國農村社會經濟、政治的穩定發展，穩步實現鄉村振興的目標。

為應對經濟新常態和城鄉一體化進程等給鄉村治理帶來的挑戰與機遇，需要在鄉村治理工作中探索符合農村發展的新方案與新路徑。對此，專家們進行了大量的研究，提出了不少新觀點。[1-17]本研究基于相關研究結論，從主題、結構和策略三個維度，分析梳理了在大力實施鄉村振興戰略的新形勢下，實現鄉村治理現代化的有效途徑。

一、鄉村治理的目標主題

實現鄉村治理現代化，明晰的主題指引不可或缺。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要推進鄉村治理能力和治理水平現代化,讓農村既充滿活力又和諧有序。實現鄉村治理現代化，需要錨定目標、明晰主題，聚焦農村的和諧穩定、農業的穩固發展、農民的主體地位彰顯，在全面總結經驗、科學把握規律的基礎上，研究形成現代鄉村治理的制度框架和政策體系目標，助力推進國家治理現代化，全力實現農業高質量發展，有效凸顯社會主義核心價值體系優越性。

(一)農村的和諧穩定

回顧改革開放4 0多年，穩定的秩序環境是我國各項事業發展的基本前提條件。黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，要保持社會穩定、維護國家安全。秩序是安全的需要，社會安全目標的實現，需要國家、政府和基層社會共同發力。鄉村治理發展亦是如此。歷史證明，鄉村穩，基層則穩，鄉村是社會治理不可忽視的基礎。鄉村是最基本的治理單元，既是產生利益沖突和引發社會矛盾的重要源頭，也是協調利益關系和化解社會矛盾的關鍵環節。只有農村和諧穩定，農業現代化才能穩步向前推進，各項基礎設施和社會事業建設才能扎實開展，廣大農民才能安居樂業。當前，“三農”改革發展任務之重前所未有，挑戰之大前所未有，改革和發展的迫切性和艱巨性都對和諧穩定提出了更高的要求。而堅定不移維護農村和諧穩定是“三農”發展的前提條件，是農民群眾的現實需求，更是“三農”發展現狀的問題倒逼。

如果說改革是動力、發展是目標，那么，穩定就是前提，是萬丈高樓之基，是繁茂大樹之根。沒有和諧穩定，不僅改革發展的宏圖形同鏡花水月、紙上文章，百姓福祉、安居樂業無從談起，而且，我們幾十年奮斗的成果也有喪失殆盡之憂，國家民族還有陷入一蹶不振之危。新時代的治理所追求的秩序是一種動態的，具有活力、張力、多元的秩序，替代了以往靜態、無矛盾、一元化的秩序。相應地，新時代治理的目標也由片面追求靜態的穩定轉變為動態的穩定，即在穩定中求發展，在確立和維護良好社會秩序的同時，保持社會發展的活力，在追求維穩的同時，注重維穩與維權的適度平衡。

(二)農業的穩固發展

重農固本是安民之基、治國之要。我國是農業大國，農業是基礎，有幾億多人在農村從事農業生產，農業的發展與鄉村治理現代化息息相關，農業現代化是實現鄉村治理現代化的應有之義。如果農業發展不穩固，農民的生活水平就無法提高，農村的穩定就可能遭到破壞，從而影響整個社會的穩定。可以說農業是國民經濟的基礎，基礎不牢，地動山搖。立足現實，糧食安全基本目標是農業現代化目標中的重中之重，黨的十九屆四中全會提出“完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策”，進一步體現了黨中央對國家糧食安全一以貫之的高度重視。

農業是鄉村治理中舉足輕重的問題，現代化農業模式的選擇必然生發相應治理方式的跟進。隨著科學技術的發展、人工智能的進步、鄉村人口結構的變化，工業化農業、智能化農業和體驗式農業將會是未來農業模式的發展方向。從我國提出“四個現代化”目標開始，農業現代化就被列入國家戰略目標。通常而言，農業現代化主要以生產力的進步為標志，但是，以更高的生產能力、產量為方向的現代化只是部分反映生產關系和上層建筑的調整。傳統農業與現代農業出現差別，其中主要原因包括與之對應的管理制度的不同。由于農業現代化的生產目的和生產過程的社會網絡不同于以往，農業要得以高效發展，必須立足實情，創新制度管理，并進行一定的行政組織管理。

(三)農民的主體地位彰顯

鄉村治理必須堅持以人為本，以農民為基本主體。農民不僅是鄉村治理現代化的承載者，也是鄉村治理現代化的受益者，更是鄉村治理現代化效果的衡量者。如果農民沒有積極性，鄉村治理現代化就必然難以實現。2018年中央一號文件更是明確把“堅持農民主體地位”作為實施鄉村振興戰略的基本原則。鄉村治理現代化的根本目的是以人為本實現農民的發展，實現“自治”這一根本，才能體現社會主義核心價值觀中的民主內涵。鄉村治理的價值取向不僅包括公平、有序和民主，也涵括法治、文明、科學等諸多方面，要使農民得到獲得感、幸福感、成就感，體現農民當家作主，提升其主體性地位。

二、鄉村治理中的主體結構

鄉村治理是一個多元治理場域，其中既有黨和政府的國家權力，也有村民自治的社會性權力，不同權力主體構成了鄉村治理的多元主體結構。其中有作為國家權力代表的地方與基層黨政機關，有作為社會權力主體的村民自治組織，也有代表農民利益訴求的各類鄉村社會組織，還有作為鄉村治理重要主體的個體化農民。隨著農村社會的快速發展，農民內部也發生著分化，新鄉賢等鄉村精英在鄉村治理發揮著日益重要的作用。協調不同治理主體之間的關系，構建和諧、穩定、科學的治理結構，直接關系到鄉村治理體系的完善與治理能力的提高。

(一)鄉鎮黨委政府

鄉鎮黨委政府是我國政權體系中最為基本的治理單元，是國家政權體系的末梢。通過鄉鎮黨委政府，國家權力直接進入鄉村推行各項路線、方針、政策。2000年之后，我國逐步取消集資攤派、村提留、鄉統籌等農村事業性收費，2006年又全面取消了農業稅，進入“后農業稅時代”。農業稅取消后，鄉鎮黨委政府的職能由之前的“包攬一切”轉變為提供公共服務。作為鄉鎮黨委政府，一方面，需要圍繞黨和國家制定的正確路線，發揮鄉村治理中掌舵者角色的優勢，總攬全局，把握方向。另一方面，要解決好鄉村內部糾紛，及時化解基層矛盾，杜絕出現聚眾鬧事等擾亂農村治安的問題，發揮“調節器”的管理與協調作用。鄉鎮黨委政府作為連接國家政權與鄉村社會的紐帶，還要把國家任務、政策精神準確傳達給基層群眾，根據國家需要充分發動群眾，同時把群眾的意愿要求反映到國家政權中去，發揮發動機與傳送帶的作用。

(二)鄉村基層黨組織

基層黨組織是村級治理的領導核心，體現著國家治理中堅持中國共產黨領導的根本政治原則。鄉村基層黨組織是保障國家各項方針政策自上而下順利執行的戰斗堡壘，同時擔負著輔助鄉鎮黨委政府自下而上匯集與表達基層民意的責任，在鄉村治理中發揮著領導、組織、協調的重要作用。只有發揮出鄉村基層黨組織的領導作用，才能夠促進農村社會的和諧、穩定發展。當前我國正處于快速的社會變遷之中，鄉村基層黨組織的工作面臨諸多挑戰，只有全面轉變領導方式與工作方法，讓多元化治理主體融入到黨的統一領導之中，才能建立和諧高效的鄉村治理體系。

(三)村民委員會

村民委員會是農村基層群眾性自治組織，由村民選舉產生，負責組織村民開展自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，在鄉村事務管理中具有權威地位。在鄉村治理中，村民居委會一方面要充分發揮村級自治組織的作用，尊重和代表村民利益與村莊利益處理農村公共事務，調節村民糾紛，維護農村治安，開展農村文化活動，改善、優化農村環境，維護農民權益，做好農民的當家人。另一方面，村民委員會還充當著黨和政府代理人的角色，是國家利益在基層的代表，需要保障國家各項政策的順利實施，解決協調村民利益與國家利益、集體利益的矛盾。只有科學處理、協調好兩者的關系，才能夠提升鄉村治理水平。

(四)鄉村社會組織

鄉村社會組織是農民自己創辦、自我管理、自我收益的組織。在傳統的農村社會中，各種看青會、聯莊會、香會等都屬于農村民間組織。新中國成立后，婦聯、共青團、民兵組織、生產隊等農民組織逐漸建立和完善，這些組織具有濃厚的行政色彩。改革開放之后，伴隨著農村經濟社會體制的改革，出現了更多技術服務型社會組織，各類公益性組織、行業協會、農村經濟合作組織融入到農村生活中。農村社會組織具有公益性、非營利性、自發性、草根性等特征，能夠彌補政府公共服務的不足。近年來，鄉賢參(理)事會作為民間自主創新的社會組織成為各界關注的焦點。鄉賢參(理)事會在優化鄉村治理秩序、提升鄉村公共物品供給能力、緩解基層社會矛盾等方面發揮了積極的作用，在一定程度上改變了鄉村治理中的公共權威結構，重建了國家權力與鄉村社會之間上下聯動的雙軌關系。適度擴大鄉村社會組織規模，有助于把分散的農民組織起來，進行有序化的政治參與，增強鄉村治理的活力、動力與鄉村社會的凝聚力，構建合理化的鄉村治理體系。

(五)鄉村精英

村莊精英，泛指在村中威信高、影響力大的村莊能人，他們通常掌握著豐富的治理資源，是鄉村權力體系的重要組成部分。學者們多用“新鄉賢”來指稱現代社會中的鄉村精英，并依據權力來源對其作出體制內或體制外的區分: 體制內精英泛指村干部，體制外精英指的是那些在其所在地區具有一定影響力的普通村民。 改革開放之后，隨著經濟社會體制的改革，鄉村社會的異質化與分層化趨向日益明顯，鄉村精英群體不斷增多且呈現出多元化發展趨勢。鄉村精英在文化水平、辦事能力、社會關系、社區威信、經濟資源、政治地位等方面有一定優勢，具備較強的自我意識和參與意識，在推動農村地區經濟、文化發展中作用突出。

鄉村精英可以劃分為留守精英和回流精英兩大類。他們在基層群眾中擁有較高威信，具備較強的協調能力與組織能力，能夠帶領基層群眾共同發展與致富，在鄉村社會中具有重要影響力。在鄉村治理現代化進程中，要充分發揮鄉村精英的引領與示范作用，讓更多的鄉村精英進入鄉村治理中，同時，通過設立合理的制度法規避免鄉村精英的特權化與權力濫用，實現精英治理與基層民主的和諧統一，提高鄉村治理的水平。

(六)普通村民

普通村民是村級治理的主體，是鄉村治理的主要參與者及核心力量。普通村民構成了鄉村人口的大多數，他們不僅在政治上是村委會自治權力的授予者,也是受法律保護的村級權力的監督者，與鄉村中的其他治理主體相互依托，彼此制衡。推進鄉村治理現代化，普通村民是關鍵因素。如果鄉村治理中村民的活躍度比較低，會導致鄉村治理喪失活力，降低治理質量。村民需要具備較強的集體責任感與認同感，通過合作、互助、參與融入鄉村治理，把集體發展和自身發展結合在一起。在鄉村治理中，村民既是治理主體又是治理客體，需要協調好與代表國家權力的鄉鎮黨委政府間的關系，處理好與村民自治組織、農村社會組織等組織化社會權力的關系。從本質上看，國家利益、村民利益、村莊利益等在根本上是一致的，這就決定了在鄉村治理中不同主體之間不存在根本矛盾，能夠和諧共存、協同共治，形成多元化與一體化并重的鄉村治理新體系，實現各方利益的協調統一，為鄉村振興的實現確立基礎。

鄉村治理主體多元化有利于提高鄉村治理效能，治理主體間的和諧協作有利于促進鄉村治理模式的發展創新。不同治理主體的定位和功能不同，如果治理主體出現定位錯位、功能缺失的問題，就會影響鄉村治理的效能。改革開放以來，“鄉政村治”逐漸成為我國鄉村治理的基本結構形態，在鄉村振興的時代背景下，需要發揮黨在鄉村治理中的核心作用，在日常治理中探索解決如何處理鄉鎮黨委與政府的關系、鄉鎮黨委與村委會的關系、村黨支部與村委會的關系、村黨支部與普通村民的關系等問題。村民是鄉村治理的主體，是村級治理的參與者，但在國家權力面前，村民的自主權利需要一定的制度約束，如何在二者之間尋求平衡仍然需要在實踐中不斷探索。

三、推進鄉村治理現代化的策略

(一)強化基層黨組織建設是鄉村治理的重要基礎

鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，是人民群眾安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出，“要堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導”。黨的基層組織作為鄉村治理的“主心骨”，扮演著思想引領者、發展帶頭者、組織協調者、權力監督者等重要角色，是新時代加強和改進鄉村治理最重要、最核心的領導力量。加強和改進鄉村治理，堅強的農村基層黨組織是基礎，優秀的農村基層黨組織書記是“領頭雁”。要抓實建強農村基層黨支部，把好“入口關”，盡可能地將各類優秀人才吸納到村“兩委”班子成員中來，把存在“村霸”和涉黑涉惡、涉邪教等問題的人堅決清理出去。要加強村黨組織對村級各類組織的領導，加強對村民委員會、農村集體經濟組織、村級合作經濟組織，還有其他一些群眾性自治組織、新型經營主體等鄉村治理主體的領導，厘清基層黨組織與這些主體之間的治理邊界，明確權責歸屬，理順利益關系，努力在實踐中形成平衡的治理結構和協同的互動關系。要壓實責任，采取多種形式，如黨員聯系農戶、黨員戶掛牌、志愿服務等，推動黨員在鄉村治理中帶頭示范，深入群眾，了解群眾，幫助群眾。加強對貧困人口、低保對象、留守兒童和婦女、老年人、殘疾人、特困人員等人群的關愛服務。

(二)完善村民自治是鄉村治理的內生動力

廣大農民群眾是鄉村社會的主人，他們的自我發展能力是實現鄉村善治的重要資本。村民自治在體現村民意志、保障村民權益、激發農村活力等方面具有重要作用，應通過引導各類農村基層組織、社會組織和村民個人有序參與農村發展事務，在具體治理過程中健全黨組織領導下的村民自治機制，形成一種集體性的理念共識，提升農民群眾自我管理、自我服務水平，以自治來消化矛盾。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》 明確指出，“健全村級議事協商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。創新協商議事形式和活動載體，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，鼓勵農村開展村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等各類協商活動。”在鄉村治理的具體事務上，應將政府的主導責任更多地體現在引導、鼓勵、支持、服務等方面，確保廣大農民能夠運用適宜的平臺、有效的渠道來表達合理訴求、維護合法權益，運用智能化、信息化手段，探索建立“互聯網+網格管理”服務管理模式，增強村民自我管理、自我服務功能。

(三)提升法治化水平是鄉村治理的迫切要求

權責分明、利益均衡、高效和諧的制度設計是鄉村治理中的基礎性工作。為此需要不斷完善、優化法律制度，厘清鄉村治理中的各項事權，進行合理分配，推動鄉村治理更加精準、有效。要加強立法，制訂與鄉村治理有關的法律法規，在地方立法和行政規范性文件制定中拓寬征求村民意見的渠道，提高法律和政策制定的實效性和精準性；同時，引導村民依照法定程序制訂和完善村民自治章程、村規民約。要加強農村法律服務供給，充分發揮人民法庭在鄉村治理中的作用，加強鄉村法律顧問工作，深入開展鄉村法治宣傳教育，大力開展“民主法治示范村”創建，培育一批“法治帶頭人”。組織實施“憲法進萬家”活動，提高農民憲法意識；研究制定“民主法治示范村”建設指導標準，強化動態管理，探索建立第三方評價機制，提升創建工作水平。要規范基層執法程序，嚴格按照法定職責和權限執法，將各項涉農事項納入法治化軌道。嚴厲整治和打擊各種違法犯罪活動。同時，在實踐中需要不斷健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制和相關的糾紛解決機制，提高響應群眾訴求和為民服務能力水平。完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。

(四)提高德治水平是鄉村治理的內在需要

提升鄉村治理的質量需要提高德治水平，大力踐行社會主義核心價值觀，讓習近平新時代中國特色社會主義思想扎根在農村，讓偉大的中國夢深入人心。積極推進農村傳統文化的傳承與發展，發揮新時代文明實踐的作用，發揚傳統美德，整治不良習俗，積極重構鄉規民約和鄉里制度，著力發掘鄉風、家風、民風及鄉史、村史、家史，用印跡鄉村的形式推進村落共同記憶的回歸，發揮文化對鄉村治理的涵育和滋養功能。要實施鄉村文明培育行動，推進文化治理，整合農業農村部門、文化部門、社會團體、本土村民的力量，優化鄉村文化建設的內外部環境，鼓勵鄉村農耕文化的活態化保護、開發式傳承、整合性創新，實現文化建設與鄉村治理聯動。要建立道德講堂、文化主題公園、文化禮堂等陣地，為群眾提供文化服務,增強群眾的文化獲得感, 引導人們講道德、守道德，通過文化傳統引導群眾自我教育、自我管理；開展“道德模范”“最美家庭”等評選活動，發揮身邊榜樣的示范帶動作用，涵養守望相助、崇德向善的文明鄉風。

(五)鼓勵社會組織參與是鄉村治理的活力所在

在鄉村治理中，需要強化自治組織服務功能，推動自治組織的健康、可持續性發展。農村的婦女組織、老年人協會、專業合作社、紅白理事會、志愿者服務等組織都是鄉村治理的有效載體。當前各地村莊之間經濟文化發展水平差距較大，東南沿海地區農村普遍經濟文化繁榮，村民自治水平較高；中西部邊遠地區部分鄉村資源較為匱乏，地理位置偏僻，文化資源與生產資源不足，村民自治發展存在較多局限。應因地制宜制定多樣化的鄉村治理方案，強化自治組織的發展，提高鄉村自治組織的自我管理與服務功能，增強鄉村治理的活力。鄉村社會組織在整合各種社會資源、提供公共產品和社會服務等方面發揮著重要的作用，這些組織一般都具有較強的自治功能。積極培育和發展這些社會組織，還可以有效地促進政府轉變角色、放權賦能。要引導農民在自愿的基礎上參與到各類社會組織中，通過公益創投、委托、購買服務、設立專項資金、補貼活動經費等方式，引導鄉村社會組織向村民提供他們最關切、最急需的服務項目，增加農村公共服務的供給，實現基層服務與村民需求的無縫對接，形成基層治理與服務的整體合力。

(六)推動智慧治理是鄉村治理的發展方向

現代科學技術特別是信息技術、通訊技術的發展給社會治理帶來了廣泛的影響。改革開放以來，鄉村社會治理隨著鄉村社會的發展而面臨新的情況，以往的封閉治理已不適應村民對村務公開、透明等方面的需求，村民的期待值在不斷上升，鄉村治理需要探索、尋找新的、正確的路徑和方法。智慧治理恰恰適應了鄉村社會治理的這一發展趨勢。當今社會信息化、智能化發展的時代契機中，智慧治理具有開放、便捷、互動、合力等特點，有力地健全了“三治”結合的鄉村治理體系、推進了鄉村善治目標的實現。基于鄉村社會治理全局層面的統一規劃和部署，智慧治理把鄉村治理資源在一線真正整合到位，實現資源和力量的合力共治，強化村民自治和服務型、數字型政府的有效結合，推動線上管理和線下服務的深度結合。構建智能化鄉村社會治理平臺體系，實行鄉村社會治理中的智慧治理，實現精確、高效、便捷的新型鄉村社會服務和鄉村社會治理體系，加強數字鄉村建設是未來建立靈敏高效的現代鄉村社會治理體系、構建和完善鄉村數字治理體系的基本方式。

鄉村治理工作不僅關系著億萬農民的福祉，也關系著國家的穩定與發展。鄉村治理現代化有明確的方向和目標，但具體路徑應由各地鄉村根據自身情況進行創造性的探索。在鄉村治理現代化進程中，需要堅持黨的統一領導，不斷提升基層黨組織的領導能力，因時因地因事進行制度創新，建立科學合理的多元主體協同共治機制，增強鄉村治理的內在驅動力，真正實現鄉村治理的現代化發展，為鄉村振興戰略的順利實現與鄉村社會現代轉型建立穩固的基礎。