PPP項目績效評價的實踐探究

吳泳妍,胡新宇,王凌蘇,李金鵬

[摘要]2020年3月31日財政部發布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號），標志著PPP項目全生命周期管理進入了新階段。這一政策的發布對PPP項目績效管理提出了明確要求。文章以財金〔2020〕13號為指導，回顧近年來PPP項目績效管理相關政策，以高速公路PPP項目績效評價為例，重點闡述如何科學有效地實施績效評價，為基礎設施PPP項目實施績效管理提供參考。

[關鍵詞]基礎設施;高速公路;PPP項目;指標體系;績效評價

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.31.066

1政策背景

截至2021年1月中旬，財政部PPP中心統計數據顯示，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目累計入庫項目9935個、投資額15.3萬億元。隨著PPP項目陸續進入運營期，PPP項目對績效管理的需求呈爆發式增長。近年來PPP項目績效管理的相關政策不斷收緊，政府監管要求逐步提高。根據《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕31號）、《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財辦金〔2019〕10號）、《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“財金〔2020〕13號”）等政策要求，PPP項目需要建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制。根據《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）等政策要求，實施機構或主管部門需定期對項目運營服務進行績效評價。

2績效評價內涵

2.1績效評價定義

PPP項目的績效評價可以概括為：PPP項目的主體如政府（實施機構）或委托獨立的第三方機構依據制定的評價標準和程序，利用專業的評價方法，系統、客觀地對整個PPP項目的預期產出、預期效果及項目管理等內容進行評價，并通過對評價結果的分析，有針對性地制定改進方案、提高項目效率和公共服務質量[1]。

2.2引入第三方機構進行績效評價的優勢

（1）提高績效評價工作的效率。第三方機構因廣泛參與市場上的PPP項目咨詢工作，積累了豐富的經驗，具有明顯的技術和方法優勢，有助于貫徹PPP項目所倡導的“專業的人做專業的事”的理念，減輕績效評價工作對項目公司日常運營的負擔，提升PPP項目全壽命周期管理效率[2]。

（2）增強績效評價工作的專業性和科學性。PPP項目績效評價涉及項目管理、工程、財務、法律實務、風險控制等內容，通過引入第三方機構，使復合型人才參與到績效評價工作中，采用標準、科學、先進的工作方法，對績效評價工作做出全面、專業的判斷，能確保績效評價工作的科學、合理和可靠。

（3）保障績效評價工作的公正性和客觀性。第三方機構能以更加客觀、中立的視角，區分責任主體，厘清不屬于項目公司責任造成的績效偏差，形成公正、全面的績效評價結果，使考核結果更具有公信力。

（4）為項目績效管理提供技術支撐和專業參考。PPP項目合作周期長，隨著時間的推移可能出現無法預見的重大變化，影響績效目標實現[3]，這就需第三方機構根據經驗積累，立足全行業，調整和優化績效評價體系，實現PPP項目績效工作的科學、健康管理。

3績效評價實施實踐探索

3.1績效評價方法

（1）目標管理法。目標管理法是結果導向型的考評方法，能更好地推動項目公司提質增效[4]。以高速公路PPP項目運營期年度的實際產出、實際效果和項目管理情況為基礎，評價的重點是高速公路項目運營期的成效和結果。以《PPP項目合同》為綱，結合《評價辦法》明確具體績效目標。

（2）實地考察法。實地考察法可深入了解高速公路項目運營情況的環節和過程，采取邊考察、邊分析、邊記錄等多種方法來綜合評價。

（3）查問征詢法。使用查問征詢法分析項目利益相關方行為和意向。如政府部門或實施機構掌握著項目產出、效果、管理的關鍵資料，對評價的全面性和準確性都非常重要。

（4）專家評估法。邀請權威的行業專家，并結合公眾態度來為部分定性指標打分。

3.2數據收集方法

（1）案卷研究。案卷研究應結合多種數據來源。例如，在評價管理目標中的“制度管理”指標時，可以從以下方面核查制度管理的情況。首先是查看項目公司提供的制度手冊內容是否完備;其次需要查看項目公司發文記錄中時間、簽字記錄、公章等，避免項目公司為了應付績效考核臨時偽造文件;最后應查看公司工作日志、臺賬等記錄。如項目公司提供了“稽查管理辦法”文本，則應當核實是否有日常的稽查記錄，是否包含稽查時間、地點、事由、結果等事項，稽查記錄有無相關人員或負責人簽字確認。

（2）實地調研。對高速公路現場和項目公司開展實地調研工作，并做好證據留存。如在評價指標時，除查看權威機構出具的公路檢測報告外，還可乘坐測試車輛檢查路面質量狀態、標志標線等設施設備。在保證人員、車輛安全的情況下徒步進行人工調查，檢查橋路銜接是否平順，路面工程色澤是否均勻、密實、平整，防排水設施是否齊全等。

（3）座談會。座談會的對象包括政府人員、項目公司員工、行業專家。在某高速公路績效評價中，績效評價項目組召開了路政交警座談會，與路政管理、交警、項目公司代表開展了深入交流，與會三方分享了在日常運營中項目公司與路政交警開展協同治理的先進經驗和做法，路政部門、交管部門對項目公司日常的配合程度打分。

（4）專家評價會。項目公司和績效評價項目組根據績效指標評價體系中對應的指標解釋和說明提供資料佐證，績效評價實施單位組織專家座談會，對績效評價指標定性指標內容進行集中打分和評價，形成專家評價意見。如在某高速公路績效評價中，項目公司提交績效自評價報告，績效評價項目組提交證明材料，專家依據資料發表意見并做出打分。

（5）問卷調查。設計匿名問卷分發給目標對象作答，對問卷回收整理，并進行統計分析。如在評價社會公眾對高速公路質量和效率的滿意程度時，可設置公眾滿意度調查問卷，內容可從服務區滿意度、收費服務滿意度、行駛感受滿意度等多個維度進行設計。

3.3績效評價實施過程

（1）下達績效評價通知。

（2）制定《工作方案》。編制初稿，方案的主要內容可參考財金〔2020〕13號文。召開專家評審會評審《工作方案》初稿，結合專家意見修訂并形成最終版《工作方案》。

《工作方案》需要關注的重點內容如下三點。第一，評估績效目標和指標體系。綜合政策要求和項目的多方因素，對PPP項目合同約定的績效目標與指標體系進行調整。如在某大型“捆綁類”高速公路PPP績效考核工作中，其指標體系是對“捆綁”的多條路段統一制定，但實施機構要求對每條高速公路單獨評價。某無服務區、隧道的路段不適用該績效指標體系，則對該路段的指標進行調整，剔除服務區、隧道的分數，并將剔除的分數采用同比例增加的方法分配到對應一級指標中其他指標。第二，明確績效評價工作的關鍵點。確定年度績效評價的對象、范圍、時段。由于高速公路交竣工時間的不確定性，在“捆綁類”高速公路績效評價中會出現評價工作獲取的數據與評價年度數據存在偏差的問題，應提出修正資料時效性的方法。如某高速公路項目于2020年度評價2019年度高速公路設施設備的維護情況，則需結合2020年實地調研情況和2019年歷次養護維修施工記錄，綜合判定2019年度評價數據。通常，公路附屬設施損毀后，由巡檢人員或指調中心向養護工區報備，開具維修保養通知單，在維修結束后填寫維修保養驗收單，若項目公司2019年維修保養單和驗收單閉合情況良好，則證明保障了2019年公路附屬設施的正常使用。第三，量化績效評價指標。項目公司、第三方機構應出具材料來量化定性指標，如“經濟影響”“社會影響”等指標可提供高速公路開通后降低的物流成本、創造崗位數量、交通事故率、帶動周邊產業發展等數據為專家評價定性指標提供支撐。

（3）組織實施績效評價。組織實施績效評價工作具體包括：①通過案卷研究對相關案卷的真實性及合理性進行審查;②通過實地調研掌握項目的實際運營情況;③召開定性指標專家評價會對定性指標打分。對于不屬于項目公司責任造成的績效偏差，則不應影響最終績效評價結果。某次高速公路績效評價過程中，項目實施機構認為項目公司未按照合同約定及時上報相關信息資料，而項目公司認為已經按照合同約定按時上報。績效評價項目組發現雙方口徑不一致的原因是項目公司向前實施機構報送了材料，但前實施機構不接收該材料，且實施機構經歷了兩次變更，在手續交接中遺失部分資料?？冃гu價小組判定“檔案管理”指標未履約不屬于項目公司的失誤，不對最終績效評價結果產生影響。

（4）編制績效評價報告。在依據充分、數據準確、客觀公正的前提下進行績效評價報告的編制，內容可參考財金〔2020〕13號文。

（5）資料歸檔。

（6）評價結果反饋。

3.4相關建議

績效評價結果是按效付費、落實整改及監督問責的重要依據[5]。項目公司在運營和管理上暴露出來的問題和短板，應深入分析原因，幫助項目公司提高運營和管理水平，改善“重評價，輕整改”的現象。如某高速公路服務區車流量少，經營狀況不佳，績效評價小組在如何加強高速公路與沿線地區聯系、打造綜合特色服務區等方面提出了措施。

4結語

文章回顧了近年來關于PPP項目績效管理的政策，以高速公路PPP項目績效評價為例，在總結過往績效評價工作經驗的基礎上，闡述了績效評價方法、數據收集方法、績效評價實施過程以及對PPP項目的改進建議，可作為基礎設施PPP項目績效評價工作的參考。PPP項目績效評價工作不僅需要相關的理論研究支持和政策引導，也需要立足實際，在評價過程中發現問題、分析原因、總結經驗，保質保量完成績效評價工作，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方的合法權益。

參考文獻：

[1]袁競峰，李啟明，鄧小鵬.基礎設施特許經營PPP項目的績效管理與評估[M].南京：東南大學出版社，2013.

[2]李衛東.政府購買公共服務引入第三方評估機制的分析[J].經濟研究導刊，2014（13）.

[3]陳少強，郭驪.不確定性視角下的PPP項目績效管理研究[J].中央財經大學學報，2020（8）：14-23.

[4]蘆婷麗.企業的目標管理與績效考核管理模式研究[J].當代會計，2019（13）：32-33.

[5]項英輝，烏立慧.交通基礎設施PPP項目執行階段績效評價[J].地方財政研究，2020（8）：24-34.