三孩政策下學前教育的資源供給與服務延伸分析

游 達，陳 瓊

(池州學院，安徽 池州 247100)

2020年，第七次全國人口普查數據顯示，我國目前人口總數為14.1億，仍然位于世界第一人口大國位置，其中60歲及以上人口超過2.64億，占比達18.7%，意味著我國人口老齡化程度進一步加深，但是，我國新生兒數量卻呈持續下降態勢，這對我國發展和社會穩定形成不小的挑戰。2021年5月底，中共中央政治局召開會議，提出實施一對夫妻可生育三個子女政策及其配套支持措施。從“全面二孩”政策實施效果來看，短暫的生育峰值過后新生兒數量一路下降，甚至已跌破政策實施前的生育水平。究其原因，生育、養育、教育成本過高影響突出。三孩政策與以往生育政策不同之處在于，國家鼓勵生育的同時充分考慮阻礙社會生育意愿釋放的成本因素，推出了“三育一體化”的支持措施，將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，盡可能為年輕夫妻減少生育顧慮。就教育環節而言，進一步提高學前教育普及普惠水平、擴大托育服務資源供給將成為必然之舉。

一、三孩政策背景下我國學前教育的發展現狀

現階段，我國學前教育普及水平提升、發展整體向好，國家與社會的重視程度持續上升，各類支持政策相繼出臺。社會民眾的學前教育訴求日益多樣，托育服務需求與日俱增，同時對教育的普惠、公平更加關注，也聚焦于政府、家庭、幼兒園等不同主體的利益均衡，三孩政策的實施，將對學前教育提出更高發展要求。

1.普及水平提升，發展整體向好

近年來，我國學前教育規模迅速擴大，普及水平逐步提升，“入園難”“入園貴”等問題得到有效緩解，學前教育發展整體向好。2014年，我國學前教育毛入園率首次達到70%后，2015—2019年間以年均超2%的水平穩步增長，到2019年，已達到83.4%，如表1所示。2021年7月21日舉行的國務院新聞發布會上，教育部基礎教育司司長呂玉剛針對三孩生育政策的學前教育支撐問題指出，2020年我國學前教育三年毛入園率已達85.2%，普惠性幼兒園覆蓋率達到84.7%，計劃到2025年毛入園率提高到90%以上，進一步建立健全學前教育公共服務體系[1]。與此同時，我國學前教育的幼兒園數量、教職工人數、專任教師人數呈持續增長態勢，幼兒園的教學及輔助用房、行政辦公用房、生活用房、其他用房、綠化用地面積、運動場地面積等辦學條件得以持續改善。2019年，我國幼兒園數量達28.12萬所，同比增長率超過5%，教職工數量、專任教師數量保持較高增速，同比增長率均達7%以上，如表2所示?？傮w來看，我國學前教育的硬件設施、師資力量都保持較高投入水平，為全面普及學前教育奠定了堅實基礎。

表1 2015—2019年我國學前教育事業發展概況

表2 2019年我國學前教育事業發展統計

2.政策工具多元，重視程度上升

在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》導向下，基本普及學前教育、擴大學前教育資源、保證學前教育質量受到社會廣泛關注，各級政府也先后出臺各類具有針對性、適應性的政策。截至2018年底，全國有遼寧省、浙江省、甘肅省、北京市等20個省市級政府單位出臺第三期學前教育行動計劃實施方案，各省市均設定到2020年完成三年毛入園率達到85%及以上的目標，從實施結果來看，各省市不僅順利達成預定目標，而且超過70%的省市三年毛入園率超過85%，普惠性幼兒園覆蓋率也均達80%[2]。就政策工具類型而言，各省市傾向使用命令性政策工具，激勵性、混合性、能力建設性政策工具也有所應用。一項針對寧波市學前教育服務政策工具的研究顯示，2011年2月至2016年5月，寧波市政府及相關部門共發布的14項學前教育政策，全部涉及命令性政策工具，同時含有激勵性政策工具9項、能力建設工具6項，系統變革工具和勸告告知工具合計5項[3]。總體來看，我國各級政府發布的學前教育政策數量明顯上升，在工具選擇方面也突破了以往單一工具類型的局限，這表明我國各級政府對學前教育的重視程度較高，三孩政策的學前教育政策環境良好。不過各級政府依然偏好使用命令性和激勵性政策工具，其優勢在于能通過強制命令和資源調整約束學前教育發展，對達成學前教育目標、保證學前教育公共產品屬性意義明顯，對開發優質教育資源和形成長效教育發展機制而言具有一定局限性。

3.生育顧慮明顯，托育需求突出

在國家鼓勵生育的政策走向面前，女性面臨的壓力與挑戰再次加劇。我國女性勞動參與率超過70%，位居世界之首。職場女性懷孕生子本就容易影響職業生涯，后續幼兒撫育帶來的職場中斷風險更會使不少女性放棄生育多個子女，這種情況在城市雙職工以及隔代照料缺失的家庭中尤為突出。2017年，我國學者針對3歲以下幼兒托育服務展開的調查研究顯示，有35.8%的家長具有3歲以下幼兒托育需求，在無祖輩參與幼兒撫育的家庭中這一數據高達43.1%，而3歲以下的幼兒入托率不足10%，遠低于發達國家25%～55%的嬰幼兒托育水平[4]。實際上，該調查結果是基于全面二孩政策實施一年后所得，盡管彼時新生兒人口數量達到近年高峰，但是，三孩政策的出臺有望形成新一輪生育高峰，加之社會環境與民眾觀念的變化，屆時普通家庭對3歲以下幼兒托育服務的需求更加突出。與此同時，當前社會生育環境面臨的不僅僅是3歲以下幼兒托育服務的供需嚴重失衡，還有嬰幼兒托育服務主體、內容、模式等方面的不確定性，即年輕夫婦面對社會托位不足的同時，對托育服務質量存在諸多疑慮。無論是父母與幼兒分離的不舍和焦慮，還是父母出于對沒有自理能力幼兒的擔心與憂慮，抑或父母對社會托育服務的信任缺失，都會影響社會嬰幼兒托育事業的推進及發展，最終也會對家庭生育決策造成一定影響。因此，廣大民眾對嬰幼兒托育服務量與質的需求，應當成為國家制定生育政策、出臺配套措施時充分考慮的問題。

4.聚焦教育公平，追求利益平衡

隨著國家對學前教育的重視程度不斷上升、各項投入持續增長，幼兒“入園難”“入園貴”問題得到有效緩解，民眾對學前教育的期待也由增量供應進一步向公平正義轉變。與義務教育的公立學校主導為主不同，學前教育以民辦幼兒園為主力，公辦幼兒園數量較少，僅能滿足一小部分幼兒的入園需求。但是，就民辦幼兒園市場而言，收費整體偏高、教育質量參差不齊、辦園資質不足等問題根深蒂固，各種虐童事件不時見諸報端，極大程度損耗了家長對學前教育的信任與依賴。實際上，家長對于入園這一環節的不滿，不僅因為公立幼兒園和民辦幼兒園之間比例失衡、水平懸殊，而且在于公立幼兒園的入學標準是否透明合理，即所有幼兒是否具有平等進入公立幼兒園的機會，或者說公立幼兒園的學位派發是否依賴家長的職業背景、社會關系等因素。與此同時，學前教育的城鄉差距、地域發展不均衡問題進入人們的視野，人們對更廣泛、更深刻的教育公平度更加關注。家長對于學前教育公平性的執著，歸根到底是對學前教育發展不平衡、不規范的隱憂，只有從根源上縮小并逐步消除公辦幼兒園和民辦幼兒園之間的辦學差距，才能真正實現學前教育的機會、過程、結果公平。此外，學前教育和政府部門、家長及幼兒、園校、教師等密切關聯，各方利益訴求是否在價值公平原則下得到合理滿足，都會對學前教育發展的質量與效率形成深刻影響，盡可能平衡各方合理利益訴求，在實現學前教育的長遠利益中具有重要作用[5]。

二、三孩政策背景下，我國學前教育的資源供給

三孩政策將學前教育納入配套支撐措施，以此幫助年輕夫妻降低教育成本、緩解教育焦慮，因而還需從資源供給角度進一步提高學前教育發展水平。具體實踐中，既要保持園舍、師資的增量供應，又要提高財政性學前教育經費比重，還要推進學前教育專業一體化培養，全面做好人力、物力、財力的供應保障工作。

1.保持增量供應，全面普及學前教育

目前，我國學前教育正值追求入園率和人口政策的壓力疊加期，學前教育資源供給面臨著前所未有的嚴峻考驗。有學者基于“全面二孩”政策對我國學前教育資源供需狀況予以分析預測，提出到2022年我國在園兒童數量規模達到頂峰，學前教育資源缺口也將達到最大，預估為滿足社會學前教育需求，要在2015年的資源基礎上再增加7.53萬所幼兒園和42.42萬個教學班，同時需要補足的教職工人數缺口為436.60萬～751.07萬人，其中保教人員缺口為343.08萬～517.79萬人[6]。因而在三孩政策實施之際，應進一步推進學前教育資源擴容工程，在加快利用騰退空間新建、改建園舍的同時，支持國有企業、事業單位、社區街道等力量參與辦園，探索以租代建、購買服務等靈活形式，多渠道、多途徑擴大普惠性學前教育資源供給。尤其要在推動城鄉教育一體化發展導向下，側重基礎薄弱地區的學前教育資源供給，切實縮小地域間、城鄉間資源差距，通過資源供給彰顯國家全面普及學前教育的決心，使社會民眾享受更充足、更公平的學前教育服務，在社會民眾教育信心逐步增強的過程中，進一步解除教育焦慮、釋放生育意愿。

2.強化財政支撐，保障幼兒切身權利

從國際學前教育發展來看，學前三年毛入園率達80%的國家，其財政性學前教育經費支出在學前教育經費中的占比平均達到9.67%，毛入園率在60%～80%的國家這一數據的平均值為7.73%，2013年，我國學前教育毛入園率達到67.5%的情況下，財政性學前教育經費占比只有3.5%，即使自2018年起我國學前教育毛入園率已超過80%，財政性學前教育經費占比依然達不到國際普遍水平。隨著三孩政策的落地實施，國家財政應進一步提高支付水平，以保障幼兒群體的受教育權利。一方面，可繼續采取當前國家財政兜底的學前教育補助模式，建成廣覆蓋、?；?、有質量的學前教育體系，將學前教育費用減免的實惠直接落在廣大幼兒及其家長頭上。另一方面，政府應積極探索更具有公平性、效率性的保障路徑。可嘗試巴西、墨西哥、古巴等發展中人口大國，將學前教育納入義務教育或免費教育系統，可通過減免學費、現金補助、發放教育券、抵扣個人所得稅等形式，予以適齡兒童及其家庭形式多樣的財政資助，支持幼兒家庭選擇質量較好的正規學前教育機構。為了進一步促進學前教育公平及均衡發展，國家財政支撐應堅持優先原則，無論是財政投放還是費用減免應優先向弱勢兒童傾斜，各地也要依托國家級、地區級專項行動計劃優先發展弱勢兒童學前教育，以此保證弱勢群體幼兒獲得平等的受教育權利。

3.推進一體培養，完善托育人才供給

推進3歲以下嬰幼兒托育服務供給，是三孩政策下的社會需求傾向，也是學前教育改革發展的現實要求，而如何做好托育服務的人才供給工作，則需要高校深入思考并為之做出努力。我國高校學前教育專業主要對接3～6歲幼兒的保育教育，專業課程的內容、形式也基本圍繞如何促進該年齡段幼兒成長展開。實際上，對個體發展意義重大的敏感期，分布在嬰幼兒成長的整個過程，如果只將3～6歲幼兒發展作為教育重點，容易造成幼兒發展過程內在銜接性的機械割裂，對個體成長具有一定制約性，因而，高校人才培養必須對接專業標準，全面推進學前教育0～6歲一體化培養，使未來學生的就業、職業更具專業性。高校應在《幼兒園教師專業標準(試行)》的指導下，優化專業課程和教學標準，進一步強化0～6歲幼兒教育工作的理論系統，重點對教育知識、環境創設、教育技能、師德修養等方面予以培養，幫助學生盡快掌握親近三歲以下幼兒、獲得幼兒信賴，以及能根據幼兒個體特征開展差異化教育的能力[7]。與此同時，三孩政策對托幼問題高度關注和支持，試圖給予生育家庭有力支撐，高校專業教育除了隨之推進一體化培養以外，還應著重培養學生的思辨能力和溝通能力，使學生保持專業敏銳，能在與同行的交流互動中實現自我反思和自我進步，也使學生步入工作崗位后能與幼兒家長展開積極溝通，從而幫助幼兒家長創設良好的家庭育兒環境，以實現科學育兒知識與經驗從專業機構向家庭的有效流動。

三、三孩政策背景下我國學前教育的服務延伸

三孩政策的實施必然導致社會對學前教育提出更多要求，僅從與學前教育有關的人、財、物入手保證基礎資源供給，很難真正契合廣大民眾對學前教育的需求和期待。還需從政策導向、教育規范、低齡托育等方面入手，進一步做好學前教育的服務延伸，使學前教育作為人口政策的配套措施，能切實緩解年輕夫妻的生育壓力和生育焦慮。

1.豐富政策工具箱，激發辦學活力

三孩政策帶來的不僅僅是可能出現的生育高峰，還會在教育服務層面涌現新矛盾、新問題，廣大民眾也會增加新要求、新呼聲，因此政府需要豐富學前教育政策工具箱，通過創新使用政策工具激發社會辦學活力。在此過程中，政府要保證政策工具的價值方向。學前教育不僅是學齡前兒童享有的教育權利，而且關乎廣大民眾的根本利益，學前教育政策工具必須以公共利益為出發點，著眼于群體訴求和社會公平，使各項資源真正流向最佳領域。與此同時，政府部門要把握好政策工具的使用尺度。對于政府部門常用的政策工具而言，要在保證政策權威的同時追求政策實施效果。比如成本低、執行效率高的命令性政策工具，不能只強調政策的行為要求規則而過度回避懲罰規則，尤其在三孩政策下，社會對學前教育有內涵、高質量的發展寄予厚望，教育政策必須對不符合教育要求和市場規律的教育服務及時干預，以保證廣大民眾的教育權利和社會教育公平待遇。又比如使用頻率較高的激勵性政策工具，應更多考慮在短期的資源調整下，如何形成更廣泛、更長久的價值效應，也要從政策成本角度考慮怎樣發揮監督作用。在學前教育資源增量與提質的雙重要求下，政府應適度增加能力建設性工具的使用，尤其在園舍建設、師資培養等方面，要通過政策引導進一步實現學前教育的專業化、標準化發展。政府也要通過廣泛使用混合性政策工具，形成財政補助、實物獎勵、稅收優惠、政府購買等多元混合資源供給模式，以激發不同主體參與學前教育服務建設的主動性和積極性。

2.追求教育規范化，提升教育水平

社會對學前教育公平性的關注與追求，既是民眾對切身利益的表達與捍衛，也是國家現代治理應當關注的重要問題，只有使學前教育走上標準化、規范化道路，切實提高學前教育的效率與水平，才能使廣大民眾感受到來自學前教育的公平正義，才能增強民眾對學前教育的信心與支持。追求學前教育規范化，就要明確學前教育要求。園舍建設、設施配備必須嚴格遵循國家衛生與安全標準，以保障幼兒身體健康和生命安全。為進一步提高社會生育水平，國家層面出臺“雙減政策”(減輕義務教育階段學生作業負擔、減輕校外培訓負擔)著力整治教育問題，明確提出各地在落實“雙減”工作的同時，要做好3～6歲學齡前兒童的校外培訓治理工作。鑒于此，各級政府需嚴厲整治超前教育、幼兒園小學化、過度重視幼小銜接知識儲備等市場亂象，禁止校外培訓機構以學前班、英語啟蒙班、思維拓展班、幼小銜接班等名義開展線下學科類培訓，對違反國家政策規定的培訓機構，應予以嚴厲、從重處罰，以形成校外培訓市場的警示作用。從而解決幼兒家長的教育焦慮問題，真正凈化幼兒的成長與發展空間?？傊瑢W前教育規范化發展，要著眼于基礎環境建設和教育保育兩個方面，同時，也要從幼兒園和社會培訓機構同時入手，使學前教育布局規劃得以在統一的思想、環境下穩步推進。

3.教育向低齡延伸，拓寬服務范疇

受到社會整體需求的影響，學前教育向低齡延伸已是必然，政府部門需在這一趨勢下引導3歲以下嬰幼兒托育服務納入學前教育系統。政府部門要引導普惠性幼兒園的學前教育向低齡延伸，以擴大服務空間、增加社會托位，承擔起社會托育服務的重要職責。同時要鼓勵非普惠性幼兒園和社會早教機構開展托育早教業務，從而在分擔社會托育服務壓力的過程中，幫助這類園?；驒C構擴大經營范圍、聚集在冊生源，通過盡早占據市場份額來分擔成本。與此同時，教育部、衛計委、婦聯等各部門需全面參與托育服務建設工作，協同推進3歲以下嬰幼兒托育的政策法規、從業標準、環境要求和服務內容建設，堅決整頓、取締環境設施不達標及不具備托育資質的機構，也要為積極開展托育服務、配合監督部門整改的機構，提供財政幫扶及專業指導，以此盡快培育一批符合社會需求和辦學規范的優質托育機構。此外，學前教育向低齡延伸應盡量為家長提供更多幫助與指導。對于缺乏育兒經驗的年輕家長，社區內的公益性托育機構應提供上門指導服務，幫助家長盡快掌握基本育兒保教知識。對于幼兒托育存在接送難的家庭，社區托育機構可根據自身條件和家長需求，適度提供幼兒接送服務，從而使3歲以下嬰幼兒托育成為真正能解決家長育兒問題的服務[8]。

結語

綜上所述，三孩政策背景下的學前教育，必須在補齊短板的同時為實現突破性發展創造可能。這就要求學前教育不能只著眼于硬件設施、財政投入、人才培養等資源供給，而是要在此基礎上，進一步聚焦社會教育需求，圍繞普惠、公平、效率等重點問題，為社會提供有力的政策支撐、規范教育、嬰幼兒托育等延伸服務，從而使有品質、有保障的學前教育服務，成為助力三孩政策、釋放社會生育意愿的積極因素。