建設和運用城市大腦 創新超大城市社會治理體系

陳鴻宇

新一輪科技革命和產業變革,數字時代的加速到來,將推動生產生活方式發生前所未有的變革, 并深刻改變我國城市社會的治理體系。2017年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時提出，要“走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理的新路子”，并著重強調“要強化智能化管理，提高城市管理標準,更多運用互聯網、大數據等信息技術手段,提高城市科學化、精細化，智能化管理水平。”通過大數據、云計算、人工智能等手段推進城市治理現代化，大城市可以變得更聰明。從信息化到智能化再到智慧化,是建設智慧城市的必由之路，前景廣闊。

城市大腦特指智慧城市中的中樞系統部分，即以中央基礎數據庫為依托的、具有運算、研判、決 策、指揮功能的、多模塊精細分工協同系統。因此,城市大腦的建設主體和運用主體是省會城市和較 大的區域中心城市的政府。

廣州市是國內為數不多的超大城市之一，實際管理人口超過2200萬人，已經具備超大城市的所有特征，形成了經濟、社會、生存、生態、文化五大體系聯動共生的巨大城市運行系統。我們就廣州市以及部分沿海大城市(上海、深圳、杭州、寧波)將智能化和數字化手段應用于疫情防控、綜合治理、基層黨建、警務、城管、交通、環衛等工作的情況，進行了調研。總體上看，廣州是國內數字政府和數字經濟發展最好的超大城市之一，工作力度大,進展快、效果顯著，城市大腦的建設運營水平已走在全國前列,在疫情防控中經受了考驗。越秀區的“黨委統籌，令行禁止，有呼必應”、“廣州市的城市大腦‘三年計劃’智慧城市”，數字公安、社區管理、穗康碼等先進經驗，均被省內外廣泛復制推廣，對奪取經濟社會穩定發展和常態化防控疫情“雙勝利 “發揮了重要的支撐作用。

與上海、杭州、深圳等城市相比，廣州市的城市大腦的建設和運用還存在一定的差距,影響了城市治理的科學化、精細化、智能化水平的提升。

第一,頂層統籌設計的機制有待于完善。具體表現為,(1)城市大腦的總體框架和模塊設置不完整;(2)基于“塊數據”智能決策指揮的黨政領導機關中樞系統正在建設中；(3)城市大腦運行的相關 規則、標準、目錄不完善;(4)條塊數字平臺和基層網絡(網格)重疊設置，多頭收集信息的情況普遍存在。

第二，數字資源的整合、流轉、共享存在體制障礙。由于現行的法規(特別是上位的信息保護法規)限制,數據資源設定密級偏寬偏嚴、城市精細治理所必須的基礎數據源頭不完整,數據歸集互通渠道不暢，數據資源“只上不下”、“只進不出”，導致有限的數據資源不能用、不敢用、不會用。

第三，城市治理的基層組織無法適應數字化智慧化治理的要求。(1)由于缺乏資金配套能力，各區、街(鎮)的城市大腦建設和運營發展很不平衡;(2)資金、裝備、人力資源向基層和社區下沉不足, 基層負擔過重，導致基層呼應處置機制不靈敏,基礎數據質量偏低。目前全市絕大多數基層網格員都是兼職的，網格員水平參差不一。疫情防控期間，基層網格員每天要收集填報10個不同條塊下發的電子報表,還要承擔著多線條的工作職責,“權小責大”。

因此，廣州市的城市大腦的建設運用，要注意防止以下傾向:一是重硬輕軟，比較重視對數字化硬件設施的投入,不太重視相應體制機制的創新改革;二是重表輕里，比較重視編制各種規劃定位、方向指引，不太重視有針對性地提升基層治理主體的內在素質,激發內在動力，突破制約瓶頸;三是重上輕下，比較重視較高層級政府的行政效率和流程設計，不太重視企業、市場和群眾對于共享數字資源的訴求,在數字政府建設中往往對群眾關心的熱點、痛點、堵點問題“繞道走”。

廣州市建設運用城市大腦，推進市域社會治理現代化, 可從以下幾個方面著手：

1.加強市委市政府對建設城市大腦，并運用于創新城市社會治理體系工作的領導，建立頂層設計、統籌全局的工作機制。(1)各級黨委政府成立數字化、智慧化城市精細治理工作領導小組。主要領導親自抓，建立統籌黨的建設、基層基礎工作、數字政府、數字經濟、數字社會的建設協調機制。領導小組辦公室與各級政務數據管理局合署辦公。(2)市政府設立數據工作委員會。負責對全市城市大腦的頂層設計。參照杭州市的做法,可將城市大腦規范為“四個一”，即一個平臺，一個中樞，一套可視化系統, 一批應用場景。(3)明確城市大腦的職責分工與聯動關系。數據工作委員會負責制定和頒發全市城市大腦“部門-地區數字資源平臺”，“中央基礎數據庫和智能中樞系統”的建設標準。政務服務數據管理局負責建立本級塊狀中央基礎數據庫，編制數字資源采集、整合、共享機制及相應的標準、目錄、 流程,根據實際需要依法依規統一調集各條塊數字資源,統一組織數字資源流通應用,指導各部門地區按照需求導向建設“可視化工作系統”和“場景應用系統”。

2.按照數字化、智慧化精細治理城市的要求，改革全市基層社會治理網絡。(1)整合重構全市 “全科基礎網格”。立足各區、鎮(街)實際，以確保更充分發揮黨組織核心引領作用，更有效地團結和服務社區群眾為目標，借助大數據手段確定合適的管理范圍和實管人口家庭規模,重新確定全市城市大腦的全科基礎網格標準。將現有的綜合治理、警務、衛健、民政、應急、消防、環保等基層網格， 整合為一個“全科基礎網格”，統一承擔條塊的基層治理服務信息的收集、報告、反饋等與城市直接相關的職能。各部門可根據工作職責，在此基礎上設置“塊狀網格”，不能直接設置平行的基層網格。 (2)建設一支綜合素質較高的基礎全科網絡信息員隊伍?；鶎泳W格員是城市大腦高效運行的“神經末梢”，也是加強基層組織的社區治理服務功能不可或缺的主要力量。網格員的綜合素質與城市大 腦原始數據的質量密切相關，此次疫情防控中已得到充分體現。(3)對全市網格信息員開展全科專業培訓，幫助基層網格信息員盡快掌握各條塊基礎數據收集報告的標準、方法，上崗履責。

3.改革現行城鄉基層治理體制。分層賦權，理順權責關系,構筑與城市大腦相適應的四個層級的城鄉基層治理體制。市級——城市大腦中樞系統；區級——城市大腦呼應指揮中心；鎮區級—— 鎮街黨委、政府(街道辦事處)、綜合執法隊伍、專職社工隊伍(全科網絡信息員)四位一體的服務管 理體系。村居社區級——基層社區黨組織、居委會村委會、黨群服務站三位一體的村居社區服務管理體系。

4.共建共享”城市大腦”。通過基層全科網絡和廣泛的智能化、大數據手段、吸引社區黨員、社區組織和企事業單位和廣大群眾參與基層社區治理，建設人人有責，人人盡責、人人享有的社會治理共同體。復制創新“有呼必應”和“無呼也應”機制，一網通,一口辦，貼身解決群眾日常生活中的難點、痛點、堵點問題。