紀檢監察證據基本問題探討
——以性質定位、體系構成及案件證明標準為主展開

張用建

（國防大學政治學院 陜西西安 710068）

紀檢監察證據是指紀檢監察機關及其工作人員依照法定程序收集并審查核實，能夠證明紀檢監察案件事實的材料。作為一種帶有中國特色的特殊證據類別，紀檢監察證據是紀檢監察案件辦理的基石和核心。本文試對紀檢監察證據的性質定位、體系構成以及運用紀檢監察證據證明案件事實的標準等作一探討，以期深化對紀檢監察證據的認識。

一、關于紀檢監察證據的性質定位

紀檢監察證據的歷史并不算十分悠久，雖然改革開放前乃至新中國建立前，紀檢監察機關在查辦違紀案件中有過一些關于證據的思想觀點，但對此并未予以系統化制度化[1](P197-198)。確切說，它是隨著改革開放后審查調查實踐的發展和紀檢監察法規制度的完善而正式形成并逐步完善的。其性質定位如何，應是理論研究首先要回答的問題。以此觀之，紀檢監察證據以黨的十八大為界，發生了重大變化。如果說，黨的十八大前紀檢監察證據在內容上主要是用來證明黨紀政紀案件事實，主要還是紀律意義上的，那么黨的十八大后，隨著中國特色社會主義法治進程的推進，特別是國家監察體制改革的深化，紀檢監察證據在紀律的底色上，更增添了濃重的法律成色。從總體上看，紀檢監察證據是中國特色社會主義法治證據體系的重要組成部分，是紀法貫通、法法銜接的重要載體。

一是從淵源看，紀檢監察證據來源于黨內法規和國家法律法規的規定。無疑，監察法律法規本來就是國家法律體系的重要組成部分，而黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，黨內法規也是中國特色社會主義法治體系的重要內容，《法治中國建設規劃（2020-2025年）》也因此將建設完善的黨內法規體系納入法治中國建設的重要任務，將更加完善的黨內法規體系明確為法治中國建設的階段性目標。紀檢監察證據的法律法規淵源，從黨內法規看，主要是1991年7月中央紀委頒布的《關于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據的具體規定》（以下簡稱《具體規定》)，1994年3月中央紀委頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》及條例實施細則（以下簡稱《案件檢查工作條例》），以及2018年12月中共中央辦公廳印發的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《規則》）。從國家法律法規看，主要是2018年3月頒布的《中華人民共和國監察法》和2019年7月頒布的《監察機關監督執法工作規定》（以下分別簡稱《監察法》《規定》）。這些法律法規中，最重要的當然是《監察法》《規則》《規定》。一方面，這是貫徹落實黨中央關于紀檢監察體制改革精神的最新制度成果，另一方面也是因為《具體規定》《案件檢查工作條例》畢竟已歷時較久，其部分規定和表述已落后于審查調查實踐而為《規則》《規定》所終止，但它們總體上仍然有效，仍規范著紀律審查工作，其中當然包括有效的證據制度。

二是從效力看，紀檢監察證據有了更強的法律效力，特別是監察證據取得了直接進入刑事訴訟程序的資格。這集中體現在《監察法》第三十三條第一款。該款規定：監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。在紀檢監察證據與刑事訴訟證據的銜接方面，與紀檢監察體制改革前相比，前進了一大步。改革前，紀檢機關在紀律審查中取得的證據，不能直接進入刑事訴訟程序，必須經過檢察機關轉化或重新取證；而行政監察機關取得的物證、書證、視聽資料、電子數據等實物證據，根據2012年修訂的刑事訴訟法，可以在刑事訴訟中作為證據使用，但言詞證據不能直接用于刑事訴訟，也須由檢察機關依據刑事訴訟法進行轉化或重新取證。紀檢監察證據與刑事訴訟證據銜接得不順暢，客觀上造成了紀檢監察機關和檢察機關大量重復勞動，嚴重影響了職務犯罪案件查辦的效率效果。黨中央洞悉這一問題，在監察體制改革中，明確監察證據， 無論是言詞證據，還是實物證據，都可以在刑事訴訟中直接使用。《監察法》以法律形式將其固定下來，使監察證據取得進入刑事訴訟程序的資格，提高了審查調查工作的效率，也增強了紀檢監察工作的權威性。

三是從標準看，實踐對紀檢監察證據特別是監察證據的規范化法治化水平提出更高要求。《監察法》第三十三條第二款規定：監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致[2](P167-170)。這是關于監察證據與刑事審判關于證據的要求和標準銜接的規定。監察體制改革前，紀檢監察機關查處違紀違法案件，雖也強調證據確鑿，也有一些基本的標準要求，但它實質上只是一個內部標準。但改革后，監察機關調查職務犯罪，證據要經過檢察機關和審判機關用刑事訴訟法的標尺衡量，必須直接對標刑事審判關于證據的標準。這無疑對紀檢監察機關及其工作人員收集、固定、審查、運用證據的規范化、法治化提出了更高標準和更嚴要求。

四是從運用規則看，明確了非法證據排除規則。現行黨內法規，比如《具體規定》《案件檢查工作條例》《規則》等，均分散提出過一些諸如嚴禁以違紀違法手段收集證據、證據必須經過查證屬實才能作為定案根據的基本規則，也有嚴禁使用威脅、引誘、欺騙及其他非法手段收集證據，嚴禁隱匿、損毀、篡改、偽造證據等規定，但嚴格說還沒有明確的非法證據排除規則。而《監察法》第三十三條第三款明確了監察調查中非法證據必須予以排除，豐富了紀檢監察證據運用規則，為倒逼進一步提高紀檢監察案件辦理質量提供了制度保障。

二、關于紀檢監察證據的體系構成

紀檢監察證據，是一個復合的證據體系。從大的方面講，它是由紀檢證據和監察證據兩方面構成。紀檢證據和監察證據原本是分離的，在理論研究和實踐中合并使用始于1993年中共中央、國務院決定紀檢機關和行政監察機關合署辦公后。應該說，紀檢監察證據這一提法的出現和使用，是由紀檢監察政策變動、紀檢監察工作一體運行的實踐引發、推動，進而約定俗成的。這個用法在紀檢監察機關合署辦公的條件下，因紀檢和監察在對象、內容、方式等方面高度重合，確實具有很強的合理性。這種合理性在監察體制改革前后均是如此。只是改革前后，所謂“監察”已由“行政監察”變為“國家監察”，紀檢監察證據的內涵、結構等因此發生了重大改變，其構成、運用等呈現較強的復雜性。目前紀檢監察證據已經形成了紀、法、罪分層的證據體系。這個體系的構成如何？目前學術界還沒有充分研究。這里試對相關問題做以下分析。

（一）紀檢證據的構成和種類

從紀檢監察實踐發展現況看，目前所謂紀檢證據，主要是指紀律審查證據，且是證明黨紀案件的證據。這個判斷符合《規則》在規范初步核實和立案時所講的“涉嫌違紀”的本意。《規則》在規范初步核實和立案審查調查條件時，都是將“違紀”和“職務違法、職務犯罪”并列使用，稱為“涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪”[3](P119-120)。按照紀檢監察機關的職責，這里所謂的違紀，實際上就是指違反黨紀，而不包括監察體制改革前所謂的“政紀”。因為之前紀檢監察范疇中所謂“政紀”，一般指行政機關紀律，而改革后，紀檢監察范疇中已不再包含“政紀”的概念，之前所謂“政紀處分”也為“政務處分”取代。

如果在黨紀意義上使用紀律審查證據，根據《具體規定》《案件檢查工作條例》，紀律審查證據的法定形式包括物證、書證、證人證言、受侵害人的陳述、被審查人的陳述、視聽資料、鑒定結論、現場筆錄、勘驗檢查筆錄等九種。其中現場筆錄是指審查人員對非刑事案件有關的場所進行檢查時所做的筆錄；而勘驗檢查筆錄指的是公安、司法人員對與案件有關的場所、物品及其他證據材料進行勘驗檢查時所做的筆錄，紀檢辦案中審查人員主要通過向公安、司法機關調取方式取得此種證據。當然這些規定還是20多年前的，隨著實踐的發展，紀檢證據種類需要進一步完善，可以對紀律審查證據的種類和名稱作出修改。比如，可以增加電子數據，將其和視聽資料并列，作為同一類證據；將鑒定結論修改為鑒定意見，這樣表述更準確；將勘驗檢查筆錄修改為勘驗、檢查、辨認、調查實驗等筆錄，將其取證主體界定為紀檢監察機關及其工作人員，因為相關法規已授權紀檢監察機關可以使用勘驗檢查措施；去掉現場筆錄，因為這種證據形式在紀律審查實踐中極少使用，其作用可由其他證據替代。

（二）監察證據的構成和種類

相比紀檢證據，監察證據內涵更為豐富。這里所謂監察證據，主要是監察調查證據。若進一步對監察調查證據細分，又可分為印證違法的證據和印證職務犯罪的證據。其中印證違法的證據，既包括監委在調查職務違法中收集、固定、審查、運用的證據，也包括在處置具有其他違法行為、需要追究監察對象法律責任時收集、固定、審查、運用的證據。當然，印證職務違法的證據和職務犯罪的證據的區分是相對的，并無明確的界限，主要看指證的對象是單純的職務違法行為還是職務犯罪行為。

關于監察證據的法定種類，目前法律法規并未明確規范。但根據《監察法》 第三十三條第二款之規定，我們可以推定：監察工作中涉及到的證據，特別是印證職務犯罪的證據，應與刑事審判關于證據的要求和標準相一致，也就是與刑事訴訟法相關規定一致。因此，監察證據的法定種類除了《監察法》第三十三條第一款已明確的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據外，還應包括被害人陳述、鑒定意見、勘驗檢查辨認等筆錄[4]。

（三）紀檢證據、監察證據和其他法律證據的貫通銜接

紀檢證據、監察證據和其他法律證據的貫通銜接是紀法貫通、法法銜接的重要內容和具體體現。紀檢監察證據體系內部以及紀檢監察證據與其他法律證據間不是孤立靜止的，而是動態聯系、貫通銜接的。一是監察證據可以自動適用于黨內執紀。黨紀處分條例第三十三條第二款規定，黨員依法受到政務處分，應當追究黨紀責任的，黨組織可以根據生效的政務處分決定認定的事實、性質和情節，經核實后依照規定給予黨紀處分或者組織處理。以此觀之，似乎監察證據不能直接在執紀中使用。不過，在紀檢監察機關合署辦公、執紀執法權力一體運行的情況下，監委在監督執法中收集的監察證據是可以直接獲得紀檢證據的資格，其證據能力和證明力可以遷延至監督執紀、特別是紀律審查中。這符合黨中央關于紀檢監察體制改革的精神，有利于紀檢監察工作的高質量發展。因此，2018年6月中央紀委辦公廳印發的《中央紀委國家監委監督檢查審查調查措施使用規定（試行）》明確規定，以監委名義收集的證據材料，可以在監督執紀工作中作為證據使用。二是刑事證據可以直接用于證明違紀或者職務違法、職務犯罪案件事實。黨紀處分條例第三十三條第一款規定：黨員依法受到刑事責任追究的，黨組織應當根據司法機關的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質和情節，依照本條例規定給予黨紀處分，政務處分法第四十九條第一款也做了類似規定。這里雖未明確刑事證據在違紀或者職務違法，職務犯罪案件中的運用問題，但無論是刑事犯罪案件的認定，還是違紀或者職務違法、職務犯罪案件的認定，無疑是以證據為基礎和核心的，上述規定要求紀檢監察機關根據司法機關的生效判決、裁定、決定及其認定的事實和情節依法給予黨紀處分和政務處分，實際上賦予了刑事證據直接運用于紀檢監察機關監督執紀執法工作的資格。這體現了紀檢監察法規對刑事證據證明效力的高度認可。三是行政處罰證據需經轉換，才能成為認定違紀或者職務違法案件的依據。與刑事證據不同，行政處罰證據不能直接進入黨紀處分和政務處分程序。根據黨紀處分條例第三十三條第二款和政務處分法第四十九條第二款的規定，黨員和監察對象依法受到行政處罰，應當追究黨紀責任和給予政務處分的，黨組織和監察機關可以分別根據生效的行政處罰決定認定的事實和情節，經立案審查調查核實后依法給予處分或者組織處理。也就是說，行政處罰證據必須經過轉換，才能進入黨紀處分和政務處分程序。

三、關于紀檢監察案件的證明標準

紀檢監察案件證明標準，是指紀檢監察機關及辦案人員運用證據證明案件事實所要達到的程度，即所取得的證據達到何種程度方可認定案件事實存在。根據紀檢監察案件“二十四字”基本要求，紀檢監察案件的證明標準就是“事實清楚、 證據確鑿”，“證據確鑿”實際上就是“證據確實、充分”。從總體看，紀檢監察案件的證明標準與刑事案件的證明標準實質上是一致的[5]。不過，由于紀檢監察案件及其事實具有多層次性，且紀、法、罪各有內涵，其調整的對象不同，違紀、違法、犯罪行為的社會危害性以及黨紀處分、政務處分、刑事處罰對紀檢監察對象基本權利的影響程度也不同，因而在堅持“確實、充分”標準的前提下，應探索實行差異化的證明標準。

（一）紀、法、罪不同案件應堅持不同證明標準

1.違紀案件可以采取低于職務犯罪案件的證明標準。犯罪的主體是全體公民，職務犯罪的主體是行使公權力的公職人員，刑事處罰不僅影響公職人員的政治生命、人身自由、財產權利，乃至于生命，犯罪的認定堅持的是“排除合理懷疑”的刑事審判標準，相對而言是最高的，對證據的確實、充分的要求是最嚴的。而紀律針對的是黨組織和全體黨員，紀律對黨員的要求遠高于法律對公民的要求，對違紀的認定是以黨員對黨忠誠的紀律要求為基礎的，紀律處分主要影響黨員的權利，相比刑事處罰而言，其嚴厲程度總體稍遜。因此，雖然紀律審查相關法規并未明確認定違紀的具體標準，但其低于職務犯罪案件的具體認定標準符合法理，實踐中也是必要的。也由于上述原因，實踐中違紀案件的證據內容和要求有著自身的特點。一是違紀案件證據的延伸性相對較低，閉合證據鏈的直徑和證明體系的規模要小一些，實踐中有些情形雖不構成職務違法犯罪，但可以構成違紀；二是證據量相對較少。違紀案件證據種類與刑事訴訟證據基本一致。違紀案件延伸性要求決定了其證據量要小于涉刑案件，在同一種類的證據數量上，根據《具體規定》規定，違紀案件中兩個言詞證據可以定案。當然，這里的“兩個”并不是指同一人的兩份證言，而是指不同人員的言辭證據，且要相互印證[6]。可見，在證據的量上，辦理違紀案件既不能機械套用刑事審判關于職務犯罪的證據標準，也不能因為違紀案件證據沒有庭審質證的程序，無原則放松要求，搞隨意變通。總體上，違紀案件中證據確鑿或證據確實、充分，可以從三個層面來把握：一是定性量紀的事實都有證據證明；二是據以定案的證據均經規定程序審核屬實；三是全案證據已形成相互印證、完整穩定的證據鏈。對此，近年來權威機關已傾向將違紀證據標準概括為“明確合理可信”。

2.職務犯罪案件必須嚴格參照刑事證明標準。職務犯罪屬于犯罪的一類，其認定標準自然嚴格受刑法和刑事訴訟法的調整。 由于監察體制改革后，監察機關負責職務犯罪的調查，檢察機關負責職務犯罪的審查起訴，審判機關負責職務犯罪的審查裁判，而監察機關收集、固定、審查、運用證據必須與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。根據刑事訴訟法第五十五條規定，刑事訴訟證據的確實、充分應當符合以下條件：定罪量刑的事實都有證據證明；據以定案的證據均經法定程序查證屬實；綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑。

3.違法案件的證明標準應大致與違紀案件相匹配。除違紀案件和職務犯罪案件，紀檢監察機關不僅調查職務違法案件，也要處置公職人員因違反其他法律需要追究法律責任的其他違法案件。因此，違法案件的認定標準也是研究紀檢監察證據需要明確的重要問題之一。對此，紀檢監察法規更無明確規范。筆者認為，違法案件的證明標準也應大致與違紀案件相匹配。其理由，一是職務違法針對的是所有行使公權力的公職人員，處理依據是監察法及其有關法律法規。對于既是黨員又是監察對象的人員，違法必先破紀，現實中紀法往往處于共存現況，一種行為違反了黨的紀律，一般也必然違反了國家法律， 其對黨的危害和對社會的危害其實很難截然分開。即便涉案人員身份僅僅是黨員或者監察對象，其單純的違紀行為或者單純的違法（職務違法）行為的危害性其實很難說誰比誰更大，現實中應該是大致相當的。但不管如何，單純的職務違法的社會危害性一般來說肯定弱于職務犯罪的。二是從相關法規對紀律處分與政務處分相匹配的政策要求看，也可得出違法案件的證明標準應大致與違紀案件相匹配的判斷。實踐中，紀檢監察對象因同一違紀違法行為，若既應受黨紀處分，也應受政務處分，那么黨紀和政務處分大致是相匹配的，特別是根據相關法規，黨紀重處分與政務重處分是必須匹配的，而處分的首要原則之一就是與行為人所犯錯誤的嚴重程度相適應。近年來，近年來權威機關已傾向將職務違法證據標準概括為“清晰且令人信服”。

（二）同一案件不同事實也應堅持不同證明標準

在同一案件中需要運用證據證明的事實主要包括定性（定罪）事實、量紀（量刑）事實和程序事實。對這些事實的證明，同樣應采用差異化的證明標準。一是案件中不同事實對被審查調查對象的影響程度有所不同。定性（定罪）事實決定著違紀違法與非違紀違法（罪與非罪）、此違紀違法與彼違紀違法（此罪與彼罪）的區別，決定著被審查調查對象行為的性質，也直接影響著對被審查調查對象行為的處置方式和處理的輕重；而量紀（量刑）事實主要影響被審查調查對象所受紀律處分（刑事處罰）的輕重，其中根據影響方向的不同，又可分為對被審查調查對象有利的事實和對被審查調查對象不利的事實；程序事實主要是需要證明審查調查程序合法性的事實，它是案件質量的重要保證。如果對于案件中的不同事實采取完全相同的證明標準，不僅理論上沒有必要，客觀上也會造成審查調查資源的過度損耗。二是有刑事案件的借鑒。刑事訴訟法規定了證據確實、充分的三個條件。雖然從條款看，它既包括了定罪事實，也包括了量刑事實。但根據2013年最高人民法院關于適用《中華人民共和國刑事訴訟法》的解釋，又對證明標準做了進一步的細化規定，強調：認定被告人有罪和對被告人從重處罰，應當適用證據確實、充分的證明標準。至于罪輕事實適用何種證明標準，該解釋未作明確。從另一角度看，這也說明對被告人有利的量刑事實的認定未必一定要達到“證據確實、充分”的標準。其實，近年來我國在進行刑事速裁程序和認罪認罰從寬制度改革中，其內容之一就是：“研究探索對被告人認罪與否、罪行輕重、案情難易等不同類型案件，實行差異化證明標準”。在司法實踐中，對于有利于被告人的情節的證明標準，也一直堅持“存疑時有利于被告人”的原則，實際上踐行了“優勢證據”的證明標準[7](P343-346)。因此，根據不同事實對紀檢監察案件認定的影響，參照刑事案件證明標準的相關規定和實踐做法，可以得出這樣的結論：在紀檢監察案件中，定性（定罪）事實必須堅持“確實、充分”證明標準，除不利于被審查調查人的量紀（量刑）事實外，其他量紀（量刑）及程序事實可以采用優勢證據標準。