機構改革視野下的海洋傾廢監管與執法研究

程功舜 林赟

（廣東海洋大學 廣東湛江 524025）

一、問題的提出

海洋是地球上最廣闊的水體，如果海洋受到污染后果極其嚴重。引起海洋污染的原因眾多，但人類利用海洋環境容量有意識、有目的地向海洋傾瀉廢棄物的海洋傾廢行為是造成海洋環境污染的重要原因。我國對海洋傾廢管理工作高度重視，不但在《海洋環境保護法》中設立“防治傾倒廢棄物對海洋環境的污染損害”專章，而且制定了行政法規《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》（以下簡稱《傾廢條例》）。原國家海洋局還頒布了有關辦法或規定，如《海洋傾廢管理條例實施辦法》《傾倒區管理暫行規定》和《海洋傾廢記錄儀管理規定》。這些法律法規對海洋傾倒廢棄物分類、海洋傾倒區選劃與監測、海洋傾倒許可證審批與管理、海洋傾廢監測制度、海洋傾廢執法等作出了明確具體的規定。2018年的機構改革前，我國海洋傾倒廢棄物的主管部門是國家海洋局及其派出機構。然而，在2018年的機構改革中國家海洋局的職責被吸收進了不同機構，其領導管理的海洋執法機構中國海警局轉隸武警部隊。因此，在機構改革和海警法生效的大背景下，研究海洋傾廢行政許可權和海洋傾廢行政執法權相分離后的監管與執法銜接，中國海警機構與地方海洋綜合執法機構之間在海洋傾廢執法權限上的劃分及聯合執法、信息共享等執法協作機制等問題，對修改我國海洋傾廢相關法律，提高我國海洋傾廢海上執法效能，增強海上綜合監管合力，保護海洋生態環境在理論和實踐上具有重要的意義。

二、我國海洋傾廢監管與執法的歷史變遷

我國海洋傾廢雖然歷史較長，但國家對其進行行政管理和行政執法的歷史卻較短。

（一）海洋傾廢監管與執法起步階段（1949-2013）

新中國成立后，疏浚物的傾倒量逐年增加，疏浚物傾倒量從50年代300多萬m3增加到60年代的800萬m3，70年代上升到將近2000萬m3，80年代則達到5000萬m3。大量的疏浚物傾倒入海，給海水養殖業造成了很大的危害，也給海洋環境保護提出了新的課題。[1]因此，我國在1982年制定的《海洋環境保護法》中設立了“防治傾倒廢棄物對海洋環境的污染損害”專章，該專章共3條，清晰地規定：“任何單位未經國家海洋管理部門批準，不得向中華人民共和國管轄海域傾倒任何廢棄物。需要傾倒廢棄物的單位，必須向國家海洋管理部門提出申請，經國家海洋管理部門審批，發給許可證后，方可傾倒。獲準傾倒廢棄物的單位，應當按許可證注明的期限及條件，到指定的區域進行傾倒。廢棄物裝載之后，批準部門應予核實。利用船舶傾倒廢棄物的，由駛出港的港務監督（現稱海事局）核實。獲準傾倒廢棄物的單位，應當詳細記錄傾倒的情況，并在傾倒后向批準部門作出書面報告。傾倒廢棄物的船舶須向駛出港的港務監督作出書面報告。”1985年，國務院又頒布了《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》，全國人大常委會也于同年批準我國加入《倫敦公約》。之后，原國家海洋局于1990年和2004年分別制定了《中華人民共和國海洋傾廢管理條例實施辦法》和《傾倒區管理暫行規定》等辦法或規定，對我國海洋傾廢的監管與執法規則進行了明確規定。依據這些法律法規，原國家海洋局于1982年成立了中國海洋環境監視監測船隊，1998年正式設置“中國海監總隊”。關于“防治傾廢物對海洋環境的污染損害”規定，我國在1999年修訂海洋環境保護法時，將其由3條增加到7條，增加了海洋傾倒廢棄物評價、海洋傾倒區選劃、傾倒區環境監測及禁止境外廢棄物在我國管轄海域傾倒等制度。至此，我國不但形成了由法律、行政法規和部門規章構成的海洋傾廢法律體系，而且形成了以原國家海洋局為主管部門，國家海事、海關、漁政和公安邊防等行政主管部門相配合的“五龍治海”監管與執法體制。

（二）海洋傾廢監管與執法深化階段（2013-2018）

由于“五龍治海”的海洋傾廢監管與執法體制在力量分散、重復監管、重復檢查、重復處罰、效率不高等問題，特別是海洋執法力量分散一直制約著我國海洋權益的維護以及海洋事業的發展。[2]為此，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》，我國于2013年7月，整合了原農業部的中國漁政、海關總署的緝私警察隊伍、原國家海洋局的中國海監、公安部的邊防海警及其職責，成立中華人民共和國海警局。并重新組建國家海洋局，由原國土資源部進行管理，海上維權執法由國家海洋局以中國海警局的名義展開進行，同時他們的業務由公安部來指導。為適應這一機構改革，2017年3月，國務院對《傾廢條例》進行修改，刪除了第十二條第三款“利用船舶傾倒廢棄物的，還應通知駛出港或就近的港務監督核實。港務監督如發現實際裝載與許可證所注明內容不符，則不予辦理簽證放行，并及時通知主管部門”的規定。自此，我國統一的海上傾廢監管與執法力量誕生，改變了過去多部門多頭監管的弊端。然而在此期間，雖然我國海洋環境保護法進行了三次修訂，但是修訂內容均未涉及防治傾倒廢棄物對海洋環境的污染損害方面的內容。

（三）海洋傾廢監管與執法創新階段（2018至今）

2018年，按照《深化黨和國家機構改革方案》，原國家海洋局不再保留，其職責分別劃歸生態環境部、自然資源部，其領導管理的海警隊伍轉隸武警部隊，組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，以中國海警局的名義開展統一的海上維權執法。就海洋傾廢監管與執法而言，此次機構改革實現了海洋傾廢行政許可權和海洋傾廢行政執法權的分離，即海洋傾倒區的選劃及海洋傾廢許可證的審批職能由生態環境部海洋生態環境司負責，海洋傾廢行政檢查、行政處罰和行政強制等海洋傾廢執法權由中國海警局統一行使。為與國家層面的海洋維權統一執法相協調，廣東、大連等省市相繼成立地方的海洋綜合執法隊伍，集中行使地方權限范圍內的涉海執法職責。至此，中國海洋執法將開啟新模式。同時，生態環境部新設海河流域北海海域生態環境監督管理局、太湖流域東海海域生態環境監督管理局和珠江流域南海海域生態環境監督管理局等三個流域海域監管機構，履行事后監管職責，負責各自分管海域范圍內的海洋傾廢生態環境保護工作。

三、我國海洋傾廢監管與執法存在的主要問題

（一）海洋傾廢立法滯后

我國《海洋環境保護法》出臺至今共有四次修改，除1999年的第一次修改對海洋傾廢專章增加了部分條文外，2013年、2016年和2017年的修訂均未對海洋傾廢專章做任何修改。《傾廢條例》從1985年制定至今仍然停留在條例的層次上，該條例雖在2017年進行了修訂，但僅是刪除了第十二條第三款關于港務監督核實相關內容。原國家海洋局出臺的《海洋傾廢管理條例實施辦法》《傾倒區管理暫行規定》《海洋傾廢記錄儀管理規定》等辦法或規定自出臺后也未修改。這些法律法規及辦法和規定中均將原國家海洋局確定為海洋傾廢監管與執法的法定機構，未對海洋傾廢的監管與執法權加以分類。然而，在2018年國家機構改革中原國家海洋局的監管與執法職責被多部門吸收，實現了海洋傾廢監管與執法權的分離。這種機構設置改革先于法律修訂的安排，造成立法嚴重滯后。同時，在國際海洋傾廢立法不斷完善、我國海洋經濟發展對海洋傾廢立法的新需求不斷產生的背景下，我國海洋傾廢立法修訂日益迫切。因此，我國現有海洋傾廢立法必須盡快加以完善，特別是急需對《傾廢條例》法律化，即將《傾廢條例》由行政法規升格為法律。

（二）海洋傾廢中央執法權和地方執法權劃分不明

在2018年機構改革后，海洋環境執法由原國家海洋局及中國海監總隊整合至中國海警局。根據《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》中國海警局的職責是履行海上維權執法，也包含海洋生態環境保護方面的執法。已于2021年2月1日生效的《中華人民共和國海警法》第二條也明確規定“人民武裝警察部隊海警部隊即海警機構，統一履行海上維權執法職責。海警機構包括中國海警局及其海區分局和直屬局、省級海警局、市級海警局、海警工作站。”。因此，從中央層面來講，海洋傾廢執法職責統一由海警機構執行不存在任何爭議和障礙。但是，從地方層面來看，中國海警局的海區分局和直屬局、省級海警局、市級海警局、海警工作站與省級海洋綜合執法總隊及其所屬地市級和縣區級執法隊伍之間的關系不明確，它們之間在海洋傾廢執法上是縱向業務指導關系，還是橫向業務協作關系？它們之間的海洋傾廢執法管轄區域劃分是采用傳統的業務執法習慣線劃分還是按近遠海劃分？是否需要考慮海洋傾廢執法的特殊性，對應海洋傾廢監管統一收歸中央，也將海洋傾廢執法統一收歸中國海警局及其地方機構？正如有學者所言：對原有的管轄區分并未作進一步細化，導致統一行使的海上綜合執法職能的中國海警在履職方面與省級地方海上執法機構在執法職責方面無法做到權責明確，一定程度上影響了執法效能的提升，制約了協同配合機制的建立，無法形成常態有效的海上綜合執法管理機制。[3]

（三）海洋傾廢執法取證困難

我國目前對海洋傾廢進行執法監管的方式主要有兩種：第一種是派出執法人員跟隨船只在海上監督海洋傾廢活動；第二種是派出船只在海上進行巡查監視活動。然而，由于受監管力量不足的限制，上述兩種監管方式對于海洋傾廢違法行為的監管力度達不到全方位監管的需求。我國海洋傾廢違法行為的現狀有以下幾個方面：一是海上傾廢行為快速且隱蔽，廢棄物傾倒過程轉瞬即逝，違法標的物隨即消失。二是行政處罰力度不夠，導致疏浚人員鉆漏洞，在執法船只靠近時掉頭行駛，或僅在執法人員跟船時依照規定傾倒廢棄物。三是施工船舶選擇深夜光線不太好時開工，避免執法人員監察，這給執法人員調取證據增加更大困難。[4]此外，我國海洋傾倒廢棄物名單是參照1972年《倫敦公約》的制定，《傾廢條例》分別通過附件一、附件二規定了禁止傾倒的物質以及需要獲得特別許可證才能傾倒的物質。我國目前允許傾倒廢棄物的種類共有七類，包括疏浚物、城市陰溝淤泥、漁業加工廢料、惰性無機地質材料、天然有機物、島上建筑物、船舶平臺等七類。規定傾廢物清單的最終目的是為了頒發海洋傾廢許可證服務。隨著社會的發展，海洋傾廢物質的種類和范圍也發生了變化，如何劃分海洋傾倒廢物和海洋垃圾提取證據成了一個重要問題。[5]

（四）海洋傾廢監督（事后監管）不到位

行政許可權與行政執法權相分離是完善現代行政管理體制的重要手段，然而從不少領域的此類改革來看，均或多或少出現行政許可審批部門只重視事前審批忽視事后監管，容易產生“孩子出生有人管（指許可），孩子成長則沒有人管（指事后監管），孩子違法又有人管（指行政處罰）”的“重許可輕監管”現象。就海洋傾廢監督而言，主要是對有證傾倒的船舶進行有效監管，包括對海洋傾廢的裝、運、卸載全過程進行監督管理。然而現實中往往不盡如人意，一些傾廢船舶在經濟利益的驅使下，為了節省運輸成本、沒有到達指定的海洋傾廢區域就開始進行傾廢活動，或者在運輸過程中偷排。但由于海洋傾廢范圍廣闊，海洋傾廢行政許可機構生態環境部海洋生態環境司又缺乏足夠的監管船只和裝備，很難做到全過程監管，更容易出現重審批輕監管的現象。此外，由于機構改革職權落實有個過程，造成臨時性傾倒區的管理存在疏漏，存在超過臨時性海洋傾倒區許可時限使用以及傾倒區封閉未按相關規定履行備案、公告等問題。再者，我國《傾廢條例》對海洋傾廢法律責任的規定過于簡單，對造成海洋污染后如何修復海洋環境、修復的期限是多少、修復的主體是誰等一系列問題都沒有規定，對后期整治清理環境造成很大的困難。

四、完善我國海洋傾廢監管與執法的對策

（一）盡快修訂涉及海洋傾廢的相關法律

首先，制定統一的《海洋傾廢管理法》。國務院制定的《海洋傾廢管理條例》自1985實施至今，已經有超過35年的實施經驗，應盡快總結相關實施經驗，并對該條例進行修改，上升為法律并提交全國人大審議通過，即出臺《海洋傾廢管理法》，解決我國涉及海洋傾廢法律法規之間交叉沖突和法律空白的問題，使其在整個海洋傾廢法律體系中起著統籌協調作用。

其次，對《海洋傾廢管理法》的上位法《海洋環境保護法》中海洋傾廢專章進行修改，以適應海洋傾廢管理法出臺后海洋環境治理陸海統籌的需要。

最后，對由原國家海洋局制定的《海洋傾廢管理條例實施辦法》《傾倒區管理暫行規定》《海洋傾廢記錄儀管理規定》等辦法或規定進行廢止或修改，以適應新的機構改革“兩權分離”（即海洋傾廢許可權和海洋傾廢執法權相分離）和“統一執法”（即中央層面由中國海警局統一執法、地方層面由地方海洋綜合機構統一執法）的需要。

（二）明確中央與地方海洋傾廢執法權限

建議通過立法，明確中央和地方在海洋傾廢執法采用12海里領海分界線確立權限劃分的依據。即海洋傾廢執法權限界限的劃分以目前中國12海里領海分界線作為分配標準，12海里領海分界線以外區域的海洋傾廢執法由中國海警局統一行使，12海里領海分界線以內的海域則在中國海警局統一指導下，由中國海警局的海區分局和直屬局、省級海警局、市級海警局、海警工作站與沿海各省設立的省級海洋綜合執法總隊及其所屬地市級和縣區級執法隊伍依據歷史事實，按執法力量強弱重新劃分確定。

（三）強化海洋傾廢執法手段與機制

1.嚴格執行《海洋傾廢記錄儀管理規定》中關于海洋傾廢記錄儀安裝的強制規定

雖然由原國家海洋局制定的《海洋傾廢記錄儀管理規定》缺少上位法依據且難以適應當今信息技術的快速發展，但因為海洋傾廢行為是發生在茫茫大海上難以靠傳統手段監管的特殊性，故其第五條“凡在我國管轄海域從事海洋傾倒作業的船舶，均需安裝海洋傾廢記錄儀”的規定還應嚴格執行。因此，海洋傾廢監管部門必須要求各海域內在海洋傾倒區進行海洋傾廢活動的船舶必須安裝海洋傾廢記錄儀，并在傾廢船舶及傾廢載具執行傾廢任務前，對其進行相關的檢查，包括檢查相關證件及是否安裝海洋傾廢記錄儀，在船舶回港時，檢查傾廢船舶及載具的海洋傾廢記錄儀記錄，查詢相關數據，尤其是航行途中，船舶重量變化數據等情況。同時運用視頻監控、圖像資料、船舶軌跡等科技手段的“非現場執法”模式，固定違法事實證據，保障多元化取證。將“現場執法”與“非現場執法”相結合，擴寬監管范圍，提高執法效率，保證證據的有效性。

2.建立海洋傾廢綜合執法體制

隨著機構改革深入推進，創新沿海地區海域使用的監督管理機制，建立海洋綜合執法體制，將涉海部門職能分工進一步清晰。同時，針對監督管理困難、調查取證難、損害鑒定難等一系列法律難題，需要涉海行政機關和司法機關多方聯動、共同應對處理。有力發揮行政機關和司法機關在海洋生態環境保護上的職能作用，豐富海洋環境保護的法治意識，對強化公眾的海洋生態環境保護意識具有重要的積極作用。

3.構建海洋傾廢信息公開、歸集和共享機制

海洋傾廢活動公共信息是生態環境部、自然資源部、中國海警局及沿海省份的海洋環境主管部門在履行海洋傾廢審批、執法、管理職責或提供服務過程中產生或者獲取的信息。在2018年機構改革后，按照誰審批誰公開的原則，可使用傾倒區數量、發放許可證數量、疏浚物批準傾倒量、海洋傾廢收費等信息均應由相關審批機關進行網上公開，確保各個部門在執法時的信息流通，實現信息共享。

4.開展海洋傾倒廢棄物名錄的制定研究工作

盡管《海洋環境保護法》規定國家海洋行政主管部門可以擬定海洋傾倒廢棄物名錄，報國務院批準。不過我國目前關于海洋傾倒廢棄物名錄的法律規定僅見于我國《傾廢條例》，且實務中海洋傾倒廢棄物名錄實際已按《倫敦公約1996年議定書》的規定執行。同時，隨著社會環境的變化和科學技術的發展，相關國際機構已呼吁《倫敦公約1996年議定書》的締約方大會對議定書進行修改，其中就包括呼吁對海洋傾倒廢棄物名錄進行修改以適應形勢的變化。對此，我國應組織相關機構開展海洋傾倒廢棄物名錄的研究，以利用在未來的修改議定書的締約方大會上取得主動權，也為我國制定統一的海洋傾倒廢棄物名錄奠定基礎。

（四）加強海洋傾廢全過程實時監管

1.嚴格執行首船核實制度

根據我國《傾廢條例》第十二條的規定“獲準向海洋傾倒廢棄物的單位在廢棄物裝載時，應通知主管部門予以核實。核實工作按許可證所載的事項進行。主管部門如發現實際裝載與許可證所注明內容不符，應責令停止裝運；情節嚴重的，應中止或吊銷許可證。” 因而，海洋傾廢監管部門應從海洋傾廢作業的“源頭”—傾廢船裝載廢棄物環節就進行監管，對廢棄物載運工具是否持有合法有效的《海洋廢棄物傾廢許可證》、裝載的廢棄物是否與許可證一致且屬于禁止傾倒物，并提取載運工具的船名、呼號、船東信息等基礎數據，以方便后續進一步監管。同時，通過廢棄物核實這一工作，進一步推進了海洋傾廢執法的精細化，也加強了施工單位和建設單位對法律法規的了解，提高他們的法治觀念，做到“服務”與“執法”相結合。[6]

2.嚴格管理臨時性傾倒區

對凡是使用時限超過三年，且目前仍處于施工期間的臨時性海洋傾倒區應及時履行臨時傾倒區的延期或重新論證報批工作。對所有使用結束或到期后的臨時性海洋傾倒區，應及時封閉并履行備案和公告程序。

3.健全對海洋傾廢監管與執法權力的監督機制

生態環境部、中國海警局及其所屬地方機構、沿海省份設立的地方海洋綜合執法機構應嚴格依照海洋傾廢相關法律和法規開展海洋傾廢活動的全過程監督管理，將傾倒區的選劃、傾倒許可證的審查和簽發，傾倒作業的監督以及傾倒區的管理和監測等傾廢管理的全部環節納入監管范圍，形成閉環管理，建立起對傾廢活動的環環相扣的監管體系。同時，所有海洋傾廢監管與執法部門均應向社會發布海洋傾廢執法權力清單、職責清單和負面清單，并且接受社會公眾與新聞界的廣泛監督。

4.創新海洋傾廢的法律責任制度

《傾廢條例》除了規定違法行為的罰款標準，同時還應該明確規定責任主體，修復的合理期限。保護海洋環境是我們每一個人的責任，法律責任制度應該明確規定實施海洋傾廢行為的義務以及違反該義務應承擔的責任。

五、 結語

在國家海洋管理與執法機構的改革大背景下，必須加快修訂海洋傾廢相關立法，以適應海洋傾廢行政許可權與行政執法權分離的現實需求，尋求建立在中國海警局統一指導下的中央和地方海洋傾廢執法協調機制，加強各個部門之間的聯動，設立信息共享平臺，延展工作格局，助力推動轄區海洋生態資源保護機制建設，共同維護我國海洋的“碧海藍天”，全力實現好海洋強國的宏偉藍圖。