環(huán)境權(quán)益市場下的用能權(quán)交易機制探索*

王 鑫

（山西省社會科學(xué)院能源經(jīng)濟研究所，山西 太原 030032）

用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)和排污權(quán)是人類共同擁有的四大基本環(huán)境權(quán)益，也是發(fā)展權(quán)在資源利用領(lǐng)域中的體現(xiàn)。用能權(quán)作為前端治理的一種環(huán)境權(quán)益，它的提出建立在用能總量約束的前提之下。建立健全用能權(quán)交易市場體系，有助于在能源消費總量控制的大背景下實現(xiàn)用能權(quán)益在不同部門、不同行業(yè)、不同地區(qū)之間的高效配置。建立用能權(quán)交易制度是山西省全面推進生態(tài)文明建設(shè)、破解資源環(huán)境約束的重要路徑，也是打造能源革命排頭兵、打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的必要舉措。

1 用能權(quán)交易的提出

2015 年9 月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺，標(biāo)志著用能權(quán)交易首次在國家層面得以提出。用能權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)用能總量控制的前提下，用能企業(yè)對依法獲得的年度用能總量指標(biāo)進行交易轉(zhuǎn)讓的行為。這里所說的能源是指煤炭、石油和天然氣等非可再生能源或由非可再生能源加工而成的二次能源，不包含生物能、太陽能等可再生能源[1]。參與用能權(quán)交易的企業(yè)初始由政府核發(fā)其用能總量，用能企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中若所用能耗超過配額，則需付出一定的成本向政府或有結(jié)余用能量的企業(yè)購買用能指標(biāo)，相反，有結(jié)余用能量的企業(yè)則可通過出售用能權(quán)配額指標(biāo)來獲取相應(yīng)的報酬，形成節(jié)能減排的倒逼機制，進而達到全社會節(jié)能降耗的目的。

2 用能權(quán)交易的試點情況

2016 年7 月，國家發(fā)改委印發(fā)《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》，提出要在浙江、福建、河南和四川4 個省份開展用能權(quán)有償使用和交易制度試點工作，充分發(fā)揮市場在能源要素分配中的決定性作用。該方案的出臺，標(biāo)志著我國關(guān)于用能權(quán)交易的頂層設(shè)計工作基本完成。4 個試點地區(qū)在結(jié)合自身經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀以及能源“雙控”工作形勢的基礎(chǔ)上，分別開展了用能權(quán)有償使用和交易的探索，取得一定的進展和成效，形成了不同的交易路徑。

2.1 試點省份用能權(quán)交易情況

2.1.1 福建省用能權(quán)交易試點情況

福建省的用能權(quán)交易市場建設(shè)工作在4 個試點省份中是進展最快的，且配套政策齊全、頂層設(shè)計全面。從2017 年5 月開始，福建省經(jīng)信委以政府采購服務(wù)的方式，通過公開招標(biāo)，委托第三方公司開展“福建省用能權(quán)交易市場配套制度研究及配額分配設(shè)計服務(wù)”項目。隨后，福建省先后在用能權(quán)交易能源消費量審核、用能權(quán)交易市場信用評價、用能權(quán)交易市場調(diào)節(jié)、用能權(quán)指標(biāo)總量設(shè)定和分配等方面出臺了一系列實施細則，進一步健全用能權(quán)交易市場信用管理體系，穩(wěn)定用能權(quán)交易市場價格，規(guī)范福建省用能權(quán)指標(biāo)管理，保障用能權(quán)交易市場的有序發(fā)展。2017 年，福建省選擇在水泥和電力兩個產(chǎn)業(yè)中首先進行用能權(quán)市場化交易，試點單位共計88 家，納入試點單位的能耗總量占全省規(guī)上工業(yè)能耗總量的35%。在此基礎(chǔ)上，2018 年，福建省將用能權(quán)交易試點行業(yè)的范圍進一步擴大，先后將水泥制造、火力發(fā)電、煉鋼、鐵合金冶煉、原油加工和合成氨等9 個產(chǎn)業(yè)中年綜合能源消費量達到5 000 t 標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的95 家用能單位納入用能權(quán)指標(biāo)管理，并針對不同行業(yè)特征設(shè)計了不同的指標(biāo)分配方法。

2.1.2 浙江省用能權(quán)交易試點情況

浙江省是所有試點省份中最早開展用能權(quán)交易試點的省份。2015 年，浙江省率先在本省25 個地區(qū)展開用能權(quán)有償使用和交易的試點工作，通過對存量用能進行分類核定、對新增用能進行有償申購、對節(jié)約用能進行轉(zhuǎn)讓交易的方式，打造了具有浙江特色的用能權(quán)有償使用和交易市場[2]。2017 年3月，浙江省經(jīng)信委以政府采購服務(wù)的方式，通過單一來源采購，委托第三方機構(gòu)開展“浙江省用能權(quán)有償使用和交易制度設(shè)計”項目。為了推進用能權(quán)有償使用和交易試點工作，從2018 年8 月到2019年8 月，浙江省人民政府、浙江省發(fā)改委陸續(xù)出臺了《浙江省用能權(quán)有償使用和交易試點工作實施方案》 《浙江省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》和《浙江省用能權(quán)有償使用和交易第三方審核機構(gòu)管理暫行辦法》多項配套實施細則，從市場、監(jiān)管和技術(shù)等方面建立更為完善的制度體系，推動能源要素更高效配置，開創(chuàng)“以增量帶存量”的用能權(quán)交易新模式，為其他省份用能權(quán)有償使用和交易提供可借鑒的經(jīng)驗。

2.1.3 河南省用能權(quán)交易試點情況

2016 年12 月，河南省發(fā)改委頒布了《河南省“十三五”節(jié)能低碳發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著河南省用能權(quán)有償使用和交易試點工作正式展開。到了2017年，河南省陸續(xù)委托相關(guān)機構(gòu)開展“河南省用能權(quán)交易機制設(shè)計方案”及“河南省用能權(quán)交易試點方案”的研究工作，為河南省用能權(quán)交易試點的頂層設(shè)計奠定了基礎(chǔ)。同年4 月，河南省發(fā)改委決定分別在鄭州、平頂山、濟源等區(qū)域展開用能權(quán)交易試點工作，將年耗能在5 000 t 標(biāo)準(zhǔn)煤以上的重點用能單位納入試點范圍。同時，為了配合試點工作的開展，2018 年、2019 年，河南省陸續(xù)出臺了《河南省用能權(quán)有償使用和交易試點實施方案》 《河南省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》和《河南省重點用能單位用能權(quán)配額分配方法（試行）》，陸續(xù)完成頂層設(shè)計工作、啟動用能權(quán)交易、規(guī)范交易市場、試點交易效果評估和總結(jié)提煉經(jīng)驗，分階段、分步驟推進河南省用能權(quán)的交易工作，規(guī)范河南省用能權(quán)市場的建設(shè)和運行，完善用能權(quán)配額分配制度，保障用能權(quán)交易的規(guī)范開展。

2.1.4 四川省用能權(quán)交易試點情況

四川省的用能權(quán)有償使用和交易試點工作啟動較晚。2017 年初，四川省成立了用能權(quán)有償使用和交易試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)組織實施和協(xié)調(diào)安排相關(guān)試點工作。2018 年11 月，四川省發(fā)改委正式印發(fā)了《四川省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》，以條例形式進一步規(guī)范了四川省用能權(quán)有償使用和交易管理。2019 年3 月，四川省按照有特色、易操作、可核算的原則，將水泥、鋼鐵和造紙3 個行業(yè)領(lǐng)域共計110 個重點用能單位名單納入用能權(quán)交易范圍，而納入交易范圍的企業(yè)多具有區(qū)域特色，且存在能耗高、產(chǎn)能過剩等問題。同年9月，四川省用能權(quán)有償使用和交易市場正式啟動，標(biāo)志著四川省用能權(quán)交易市場建設(shè)取得了初步成效，也意味著四川省作為西部環(huán)境資源交易中心的地位得到進一步的夯實。

從以上分析可以看出，4 個試點省份不同程度地對用能權(quán)有償使用和交易模式進行了相應(yīng)的探索，在結(jié)合自身經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新，探索出不同于其他試點省份的路徑。

一是試點路徑不同。浙江省用能權(quán)交易的開展采用了“以增量帶動存量”的路徑，交易范圍為新增高耗能用能項目，而福建、河南和四川3 個試點省份將達到一定能耗門檻的特定高耗能行業(yè)中所有增量與存量企業(yè)皆納入試點范圍。

二是交易主體不同。在交易初始階段，浙江省用能權(quán)交易是在納入試點范圍的高耗能企業(yè)與當(dāng)?shù)卣g展開，待市場成熟后拓展至用能企業(yè)之間，而福建、河南和四川3 個省份參與用能權(quán)交易的主體主要為納入試點的高耗能用能單位。

三是指標(biāo)分配方式不同。浙江省規(guī)定對單位工業(yè)增加值能耗高于0.6 t 標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元的新增用能量皆要向政府有償購買用能權(quán)指標(biāo)，而福建、河南和四川3 個省份則在借鑒碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)上，采用初始無償分配和有償交易相結(jié)合的方式。

2.2 用能權(quán)交易試點面臨的困難

目前，用能權(quán)交易市場處于探索階段，統(tǒng)一的市場體系尚未形成。從試點省份推行情況來看，用能權(quán)交易面臨配額設(shè)定難度大、市場重疊、界限不明、法規(guī)不完善以及主體參與意識不強等困難。

一是體制機制和政策法規(guī)不健全。用能權(quán)屬于環(huán)境權(quán)益的一種，其權(quán)利的確認與轉(zhuǎn)讓均需要立法保障實施。我國的環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品市場面臨一個共性問題，即缺乏立法基礎(chǔ)和制度保障。健全相關(guān)法規(guī)制度和配套政策是建立用能權(quán)交易市場的基礎(chǔ)，有助于在用能權(quán)交易過程中增強政府的執(zhí)行力度和增加企業(yè)參與的積極性。但是我國現(xiàn)有的用能權(quán)交易相關(guān)法規(guī)制度還不完善。在初始階段，出臺政策基本為短期政策，缺乏保證用能權(quán)交易可持續(xù)發(fā)展的長效政策機制。同時，用能權(quán)確權(quán)尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)技術(shù)規(guī)范，對全面推進用能權(quán)交易造成一定阻礙。目前正在實施交易的試點地區(qū)，雖已出臺了相關(guān)交易管理細則，但政策實施效果欠佳，仍需要進一步完善。

二是用能權(quán)確權(quán)與分配面臨難題。用能權(quán)的確權(quán)工作是用能權(quán)交易的難點和核心。用能權(quán)確權(quán)過程既要以國家的能源消費總量控制為“天花板”，又要適應(yīng)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦，還要考慮未來本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。這對用能權(quán)配額的確定與分配提出了巨大的技術(shù)性、制度性挑戰(zhàn)。從試點省份來看，在實際操作中存在著配額初始分配不合理的現(xiàn)象。例如，采用歷史法進行初始分配時，對于技術(shù)先進、單耗較低的企業(yè)，由于其歷史能耗低，分配到的份額也相應(yīng)較低，而技術(shù)落后的高能耗企業(yè)卻分配到了較高的份額，進而打擊了先進企業(yè)對改進節(jié)能降耗技術(shù)的積極性。此外，由于“十三五”期間能源“雙控”形勢嚴峻，能耗指標(biāo)普遍緊缺，交易市場中出讓量嚴重不足，部分交易市場存在指標(biāo)供不應(yīng)求的情況，多地面臨著“無指標(biāo)可用”的局面，制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

三是碳排放權(quán)交易市場與用能權(quán)交易市場存在重復(fù)建設(shè)的問題[3]。多數(shù)地區(qū)在用能權(quán)交易的制度設(shè)計、數(shù)據(jù)支持上都沿用了碳排放權(quán)，造成兩者之間存在一定的重疊交叉，增加了企業(yè)的運營成本，打擊了企業(yè)參與節(jié)能降耗的積極性，違背了建立用能權(quán)交易市場的初衷。從試點企業(yè)來看，福建省在同時開展碳排放權(quán)交易和用能權(quán)交易時，便存在覆蓋范圍重疊、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)同源的問題。由于碳排放和用能權(quán)交易的主管部門不同，分屬發(fā)改委與經(jīng)信委，兩部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作，在核算范圍、主體范圍和計算口徑等方面都存在差異，造成交易實施的不合理性，降低了企業(yè)的參與度。

3 用能權(quán)交易的對策建議

市場化機制作為一種靈活、高效的資源配置手段，逐漸被用于破解環(huán)境、能源、資源領(lǐng)域的問題。用能權(quán)交易作為一種環(huán)境權(quán)益交易的市場化機制，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，對推進資源要素市場化改革、實現(xiàn)能耗總量和強度“雙控”目標(biāo)、推動綠色低碳發(fā)展形成了強有力的倒逼機制。針對上述發(fā)展現(xiàn)狀所反映的困難，提出以下建議。

一是完善用能權(quán)交易市場的法律規(guī)范和制度條例。用能權(quán)市場還處于前期探索階段，相關(guān)法規(guī)條例和配套機制的具體細則有待完善。下一步，要加快建立國家和地方層面的用能權(quán)交易立法，為用能權(quán)交易提供法律保證，保障交易各環(huán)節(jié)有法可依。建立健全用能權(quán)的有償使用和交易制度，完善其在交易規(guī)則、風(fēng)控管理和信息披露等方面的制度建設(shè)，并增強其與碳排放交易制度、環(huán)境權(quán)益市場建設(shè)、節(jié)能降耗政策的協(xié)調(diào)。

二是探索建立全國統(tǒng)一的用能權(quán)交易市場。用能權(quán)交易試點的推行是我國探索用能權(quán)交易的重要起點，為建立全國統(tǒng)一的用能權(quán)交易市場提供了寶貴經(jīng)驗。但是包括用能權(quán)市場在內(nèi)的環(huán)境權(quán)益市場交易并不適合分散經(jīng)營，由于區(qū)域性市場發(fā)展的不平衡、交易制度的不一致以及權(quán)益分配方式的不統(tǒng)一，導(dǎo)致權(quán)益流動性差，市場機制的調(diào)節(jié)作用并未真正體現(xiàn)。建立全國統(tǒng)一的用能權(quán)有償使用和交易市場，是克服市場發(fā)展不平衡、分配方式不統(tǒng)一、價格機制不健全的必要路徑。

三是加強用能權(quán)交易市場和碳排放權(quán)交易市場的協(xié)同發(fā)展。在借鑒碳排放交易市場的總體思路、建設(shè)框架和管理流程基礎(chǔ)上，探索建設(shè)用能權(quán)交易市場。建立聯(lián)合履約機制，保障碳排放交易市場和用能權(quán)交易市場并存。對于既被納入用能權(quán)交易體系又被納入碳排放交易體系的企業(yè)，允許其在滿足一定條件后使用用能權(quán)指標(biāo)、核定碳排放配額或核證減排量履約。制定一體化數(shù)據(jù)核查支撐系統(tǒng)，建設(shè)統(tǒng)一的環(huán)境權(quán)益交易綜合管理平臺。