治理有效視域下農村社會治理形式創新
——以廣西天峨“云榜模式”為例

張明進

（河池學院 廣西宜州 546300）

黨的十九大提出鄉村振興戰略，要做到“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[1]。治理有效是實現鄉村振興總體要求的重要維度之一，也是國家治理體系與治理能力現代化的重要體現。作為鄉村治理的基礎，農村基層社會治理有效程度影響到鄉村的治理績效。農村基層治理得好與壞，關系到鄉村振興戰略的有效實現，影響到黨在農村基層的執政之基，關系到中華民族偉大復興的實現。本文結合廣西天峨縣在自然村屯創建的“云榜模式”模式，提升新時代農村治理的有效性進行探索和研究，以期為創新農村基層社會治理提供有益的參考和借鑒。

一、“云榜模式”實現了基層黨建和村民自治的有效結合，提升了農村基層社會治理的有效性

農村基層社會治理的有效實現，離不開基層黨建發揮引領作用和村民主體的廣泛參與。近年來，位于廣西河池市天峨縣六排鎮的云榜村，因龍灘水電站的建設需要，大批庫區移民遷入該村，目前有5 個移民安置點，有400 多戶2000 余人，是典型的移民安置大村。外來人員不斷涌入，因土地重新分配和新舊居民風俗習慣不同，當地居民與移民安置點移民矛盾糾紛不斷，門類眾多的邪教組織也時常出現。針對這些問題，該村從治亂入手，以提升人民群眾安全感、滿意度和幸福感為主線，探索出“云榜模式”，實現了基層黨建和村民自治的有效結合，提升了農村基層社會治理的有效性。該模式主要體現在“‘三加強、四到位、五聯防、六大員’社會治安防控體系。‘三加強’即縣、鄉、村三級建立黨政一把手為組長的工作機構，加強對社會治安的組織領導；‘四到位’即人員到位、經費到位、裝備到位、待遇到位；‘五聯防’即派出所與農村警務站聯防，警務站與‘六大員’聯防，‘六大員’與警務聯絡點聯防，警務聯絡點與治安中心戶聯防，治安中心戶與黨員群眾聯防，構建共建共治共享機制；‘六大員’即組建集治安信息員、法制宣傳員、人民調解員、森林消防員、交通安全員、搶險救災員于一體的多功能巡防隊伍”[2]。該模式充分體現了 “黨群共治”的性質和特點，其中黨建引領是核心，依靠群眾是關鍵，立足基層是基礎。該模式之所以取得成功實踐，得到地方和中央的肯定，主要在于充分發揮好黨建引領的抓手，發揮好黨員的引領作用和群眾的主體作用，黨群關系、干群關系和諧融合發展，克服以前村“兩委”單打獨斗，黨群、干群 “兩張皮”現象，形成黨員、干部、群眾共同參與的多元治理，激發各方面治理主體的內生動力，調動治理主動性和積極性。

（一）該模式體現了黨的領導和基層組織對基層社會治理的核心作用

農村基層社會混亂、糾紛頻繁、群體性事件多發，癥結在于基層組織軟弱渙散。針對移民搬遷進來，村人口擴大、黨組織覆蓋不到位、移民對原來黨組織不信任、領導和組織弱化等問題，天峨縣采取“1+1+1”方式，在縣、鄉、村三級建立黨政一把手為組長的工作機構，加強對社會治理的組織領導，加強黨組織在村屯的工作力量。村屯的重大事項，直接對應到鄉、縣的黨政一把手，做到村屯的事項能夠快速有效溝通和得到權威支持。同時，黨的基層組織建立對接幫扶和服務群眾，強化黨員干部的責任擔當。以村屯群眾密切相關的生產生活問題入手，及時解決群眾身邊的難題，真正凸顯黨的基層黨組織戰斗堡壘作用，發揮黨員干部的“頭雁效應”。在群眾中樹立了威信，贏得了威望，為基層黨組織深入群眾做好社會治理打下堅實的組織基礎。“云榜”模式通過對基層黨組織和黨員干部進行再組織與優化，強化黨政一把手的責任擔當，以縣、鄉、村三級聯動共擔共責，將黨的建設貫穿于基層社會治理的各方面和全過程，實現黨的領導和基層組織對基層社會治理的領導核心作用。

（二）該模式凸顯了基層治理發揮群眾積極參與村屯治理的主體作用

關于基層治理的主體，以往更多傾向于政府和村兩委。在具體的治理實踐中，往往看到更多的是政府和村兩委的作用，而村民個人的治理主體地位和作用則沒有很好的激活和發揮，甚至是邊緣或被忽視的狀態。廣西天峨縣的“云榜”模式有效解決了村民群眾對村屯治理內生動力不足的問題。通過組建“六大員”為基礎的“多功能”巡防隊伍，帶動身邊群眾參與村屯治理。一旦村屯中出現矛盾糾紛，發現治安問題，基層群眾能第一時間及時反映，村兩委干部、派出所民警能及時處理。如果說村民小組是農村基層組織的“細胞”，那么村民小組長就是“細胞核”。激活“細胞核”是推動農村社會治理建設的關鍵。小組治安中心戶、黨員、群眾是“塔基”，警務室（站）、巡防隊員、警務聯絡點是“塔腰”，派出所是“塔頂”，可全面了解和掌握治安治理情況。“云榜經驗”有效釋放了農村基層村民小組長巨大的“細胞核”能量，彰顯了基層群眾巨大力量。該模式實現了治理觸角延伸到村屯各家各戶，覆蓋到每一個角落，打通治理的“最后一公里”，實現了橫向到邊、縱向到底的有效管理。通過結合現代新媒體技術，建立工作微信群，及時進行工作溝通交流，激發了基層群眾參與村屯治理的積極性和主動性，提升了村民個體在村民自治中的主人翁意識，凝聚了村民群眾參與村屯治理的主體力量。

（三）該模式凝聚了基層治理各方面資源和力量形成合力的保障作用

農村基層社會治理的有效實現離不開各方面資源和力量的協同配合。農村基層的有效治理是一個系統的工程，除了加強基層黨組織的戰斗堡壘作用、發揮人民群眾的主人翁意識和作用，還要借助各方面都資源和力量，協同配合，才能發揮最大治理績效。該模式之所以能夠實現“四到位”即人員到位、經費到位、裝備到位、待遇到位，關鍵在于黨政一把手的主抓落實，有效推動了工作的順利開展和各方面資源的協調配合。以黨政一把手為龍頭，村兩委干部、民警、黨員為兩翼，群眾為主體，構建了一體兩翼的立體化黨群聯防共治體系，體現了寓管理于人、財、物保障之中，把資源和力量下沉到基層，夯實了基層社會管理基礎。在人員到位方面，該模式通過個人自薦、村民小組推薦、群眾評議、組織考察相結合的方式，選派和聘用思想作風過硬，責任心強，熱心村屯公益事業，群眾基礎好的村民擔任六大員，整合基層協管力量。在經費保障方面，該模式強化政府財政經費支持和保障，統籌安排專項經費用于村兩委自主使用，確保基層有權管事、有人干事、有錢做事。在設施裝備上，該村為六大員配備巡防警械、消防器材等裝備，推動治理重心下移、力量下沉。

二、該模式為農村基層社會治理的有效實現提供了有益的經驗和啟示

“云榜”模式在實踐中使得村民自治和權益得到了充分的體現和保障，為農村基層社會治理的有效實現提供了有益的經驗和啟示。

（一）要堅持黨對農村基層治理的領導，發揮好基層黨建的核心引領作用

堅持和加強黨對農村基層治理的領導是我們黨在革命、建設和改革中的政治優勢和優良傳統。農村基層治理涉及到人、財、物等方方面面，把握工作原則和方向、凝聚群眾共識、理順各種關系、整合各種資源、統籌各方力量、協調各方行動、促使治理的生根落地都離不開黨的領導。只有堅持和加強黨對農村基層治理的領導，才能把握好農村基層治理的政治“方向盤”，確保農村基層治理始終朝著正確的方向航行。“云榜”模式之所以能夠成功，關鍵在于縣、鄉（鎮）、村屯三級黨委都十分重視和加強對農村基層治理的領導，以鄉、鄉（鎮）、村屯三級建立黨政一把手為組長，緊緊抓住基層黨組織的牛鼻子，充分發揮好黨組織的領導核心作用，以黨的建設作為貫穿基層治理的一條紅線，確保基層治理正確方向。從政策支持、經費保障、人員配備等各方面進行了大力支持，并始終把農村治理作為一項十分重要的工作抓實抓好，真正確保和發揮了黨始終總攬全局、協調各方的領導體系，實現整體治理、協同治理、系統治理。“黨是領導一切的”既體現在黨的基層組織覆蓋面上，也體現在基層黨建的實效性上，而基層黨建的實效性關鍵在于發揮基層黨員干部的示范引領作用。“云榜”模式在治理過程中，切實抓好農村黨支部建設，選精配強村兩委干部。通過黨員積分制和群眾評議滿意度加強教育管理，強化黨員干部的責任擔當，讓黨員干部自覺承領治理任務，自覺帶頭參與到治理行動中，真正發揮黨員干部的示范引領作用，增強黨對廣大農民群眾的影響力、向心力和凝聚力。實踐證明，農村基層黨建抓得強抓得好，農村基層社會治理就強，治理效果就好，反之治理就會弱，效果就會差。

（二）要加強農村基層社會治理的改革創新，構建高效便捷的基層管理體制

習近平總書記強調，加強和創新社會治理，關鍵在體制機制創新。農村基層社會治理環境復雜、矛盾疊加、處理難度大，需要在管理體制機制改革創新上下功夫，因地制宜，因村施策，精準治理。一是要做好村（屯）情、民情的調研，找到制約治理問題的癥結。農村基層社會治理的體制改革創新要建立在對農村村情、民情熟悉掌握的基礎上，做到全面準確把握村（屯）的歷史發展、村民結構、思想狀態、利益訴求等情況，找到問題的癥結，群策群力破解難題。本文中的云榜村面對庫區移民大量遷入該村而引發的系列問題，縣、鄉、村不同層次都召開專題會議研究，聽取群眾意見，了解群眾的訴求。在深入了解基礎下，找到了各方的契合點，凝聚了建設美好家園的思想共識，逐步形成了現有的治理模式。二是要善于利用現代網絡技術手段，助力鄉村治理。農村基層社會的有效治理離不開現代信息技術手段。當前隨著互聯網技術的廣泛應用，“智慧農村”、大數據+等現代信息技術對提升鄉村治理智能化水平發揮著越來越重要的作用。云榜村通過組建維穩QQ 群和微信群，暢通信息、共享交流平臺，對接鄉鎮司法、維穩、民警等部門和人員。一旦發生矛盾糾紛或其他社會問題，相互聯動，協同配合，第一時間得到有效處理。三是理順工作關系，明確職責分工，完善獎懲績效考核。基層治理需要治理各方面肩負責任，相互協同配合，才能達到最大的治理績效。云榜村根據村情實際，調整優化基層機構，在村兩委的基礎上賦予農村基層黨組織相應職責權限，減輕基層負擔，確保基層黨組織聚焦主責主業，有精力有能力抓治理。根據村黨員數量和工作實際，整合基層工作平臺和隊伍，以黨員積分制和群眾民主評議開展黨員干部獎懲績效考核，激發黨員先鋒模范作用的發揮。

（三）要善于糅合各方治理力量和資源，打造共建共治共享的基層治理格局

基層的有效治理需要凝聚各方治理力量和資源，善于用強大的組織力量來推動和整合社會資源，發揮最大的效能。一是要推動基層治理力量綜合下沉。要發揮黨組織的政治優勢和組織優勢，把黨的組織和工作有效地推進到鄉鎮、縣城各類組織、人群中去，把單位、行業和各領域黨組織聯接整合起來，推動各相關組織深度參與基層治理。該模式充分發揮鄉鎮政府、駐村干部、村兩委干部作用，后盾支援單位聯系幫扶作用，以縣黨委組織牽頭，多方聯動、深度參與、共同配合，信息暢通、共享，有效促進了縣、鄉鎮各單位、部門條塊管理力量在農村的聚合，推動治理力量下沉，提高共治共享水平。二要激發村民自治的內生動力。有效的基層社會治理必須充分發揮黨的群眾工作優勢，健全村民自治機制，增強群眾自治意識和家園歸屬感，實現村民家園村民建的主人翁意識。云榜村通過這些年來政府對鄉村建設投入和各項利民政策等現實案例，緊扣村民對美好生活的向往，進行有效的思想教育引導，使村民認識到鄉村治理與自身幸福生活的密切聯系。通過有效的宣傳教育引導，增強了村民的思想認識，調動村民群眾參與村屯治理的積極性和主動性，許多村民紛紛自愿報名參與到“六大員”的隊伍中來，參與村莊的建設和治理。三要加大基層治理的投入。有效的供給投入是開展治理的基礎和保障。該模式通過縣、鄉鎮黨的基層組織的引領作用，在地方財政困難的情況下，統籌各方面資源，協調各方利益，強化農村基層治理的經費保障，建立專項經費專項使用。通過專項經費，實現了人員到位、經費到位、裝備到位、待遇到位，使基層治理在人力財力物力上得到有效保障，確保了治理有效開展，推動農村基層治理走向善治。

（四）要堅持以人民為中心的理念，增強人民的獲得感、幸福感和安全感

加強農村基層社會治理，必須抓住民心這個最大的政治。處于國家治理體系的“神經末梢”，基層治理與人民群眾接觸最廣泛，與人民群眾的切身利益最為密切。因此，要以群眾問題為導向，著力解決基層群眾最關心關注的難題，把增強人民的獲得感、幸福感和安全感作為基層社會治理的出發點和落腳點。一是建立群眾需求響應機制，及時回應、處理和落實好群眾的關注點。該模式，始終依靠人民群眾，發揮人民群眾的作用。通過村民座談會、回訪等方式聽取他們對工作的意見和建議，主動回應群眾的困難和需求，不斷改進工作，以更好的服務和實在的行動贏得群眾的支持和認可。如天峨縣在每個行政村根據村民及區域特點劃分網格化管理，劃分若干個“小網格”，網格管理員們既當好治安巡防員、環境衛生監督員，又當好民生保障服務員。行政村以村民生活圈為服務范圍，以小事為抓手，以村民為主體，以參與為重點，通過開展便民利民的服務活動，不斷拉近網格管理員和村民之間的距離，打通“最后一公里”實現群眾困難問題得到及時有效解決。二要增強群眾的滿意度，以群眾評價為根本標準，倒逼基層治理創新發展。基層治理效果如何，群眾滿不滿意，基層群眾說了算，要把對基層治理工作的“評判權”“表決器”交到群眾手中，形成解決基層治理難題的完整閉環，實現責任倒逼，促進基層黨員干部的責任擔當，推動治理的不斷走深走實。

“云榜”模式是廣西河池市實現農村基層社會有效治理作出的一種有益探索，這種實踐為本文的研究提供了鮮活而有力的例證。該模式所創造的“三加強、四到位、五聯防、六大員”牢牢抓住了當前農村基層社會治理中的短板，創新了農村基層社會治理的有效實現形式。因此，從黨的基層組織、村民自治實現和社會資源的有效參與融合出發，很好提升了農村基層社會治理的績效，“云榜”模式在為鄉村振興戰略中實現農村基層社會有效治理上提供一定的借鑒和啟示。