我國憲法的環境保護模式選擇

溫喻

（廣西大學 廣西南寧 530000）

一、環境保護入憲的背景或歷史脈絡

環境保護經歷了一個從法律保護到憲法保護的歷程。環境的法律保護大致經歷了兩個時期。早期表現在，進入工業革命后，西方發達國家的環境污染問題加劇，因環境污染產生的糾紛漸長，給當時社會秩序造成了沖擊。面對個案，各國首先試圖在傳統法律框架下尋找對策，這個時候沒有大規模的環境立法，而是采用傳統的民法和刑法保護環境，解決當時的環境糾紛。比如民法當中的侵權法，英美法中的nuisance、trespass 等制度。在“二戰”前后，隨著環境污染日趨嚴重，發現傳統的民刑法的保護力度不夠，所以到了第二個時期就是管制立法。在英國工業革命早期就有一些管制立法，尤其是防止煤煙型污染的立法。但是大規模的管制立法是在20 世紀五六十年代，尤其像美國，1969-1979 年聯邦制定了20 多部環保法律。環境法作為一個一個法律學科或獨立的部門法在這樣的背景逐漸下興起來，但對何為“環境問題”此時尚未形成共識，而環境保護的理念也并未確立。

但是在大規模的管制立法的背景下，仍然存在管制失靈。20 世紀六七十年代左右表現尤為凸顯，生產力快速的背景下，導致環境污染造成人群健康受害的事件猛增，環境保護運動在西方主要國家爆發，要求國家積極實施保護和改善環境的措施，反污染并救濟污染受害者。存在的管制立法對環境保護不足的原因主要體現在：第一，受傳統法治觀念影響，對不侵犯公民自由與提供最低限度生存照顧方面，要求國家消極應對，并且國家也沒有給付“良好”的環境的義務。第二，環境污染基本是不特定污染源日常排放累積而成，因果關系把控復雜，同時也很難按照原有的法律責任制度所要求的過錯責任、個人責任來應對，因此需有新的法律制度。基于此背景，人們開始主張環境在憲法層面上的保護。因為憲法具有最高的實證法規范效力，把環境保護納入憲法中，使得環境保護具有憲法的位階。

二、憲法的環境保護模式及主要代表

（一）環境保護作為國家目標

所謂國家目標，它是指規范國家整體發展的基本方向和原則。有的國家亦稱為“基本國策”，傳統憲法以規定各種人民基本權利以及國家機關的權限為主要內容，基本國策規定國家發展的目標，使所有國家權力均有遵循之義務，故成為權利法案與國家組織之外的“第三種結構”人權模式。[1]國家目標具有如下重要特征：①其性質，作為具有法拘束力的憲法規范，對所有國家公權力拘束；②其內容，具體化的公共利益，作為所有國家行為應當遵循的方向的指示燈；③其實踐，立法者對此享有高度自由；④其效果，對人民主觀公權利并不賦予。

最初環境保護入憲就是把它作為國家目標，當時的憲法環境保護條款大多與自然景觀和自然資源有關。較早的如1948 年的意大利憲法，然后在六七十年代很多國家就把環境保護作為國家的政策或國家的職責把它寫進去了。最受關注的就是1994 年《德國基本法》第20a 條的規定（國家有義務在憲法制定的范圍內通過法律和符合法律的司法權和執行權保護后代生命的自然基礎），將其規定在一個國家目標條款中。在該條中“不僅未規定環境基本權利、也未以其他方式創設具體的、可訴的防御權或者授益權”。[2]

（二）人權模式

人類第一次環境會議在1972 年召開，會議通過了《斯德哥爾摩宣言》，該宣言宣示：“人類有權在一種有尊嚴和幸福的生活的環境中過著，享有平等自由和充足生活環境的基本權利，也肩負保護改善這一代及世代環境的責任。這也是人權與環境連接的最早體現。有學者將其視為是環境權的標志性定義。[3]該條是否規定了環境權是有爭議的，但是它清楚地表明了環境保護或者環境的質量對于我們認為的福利，對于我們人類的基本權利的享受有著非常密切的關系。

從現有的實踐來看，運用人權模式保護環境又大致分為兩個路徑：第一，是綠化現有的人權，利用已有的人權規定把它重新解釋。如生命權、健康權等權利甚至表達自由也能通過解釋起到一定的環境保護作用。此模式較具代表的，如《印度憲法》第21 條生命權條款，這在世界范圍內產生了非常廣泛的影響。還有1950 年的《歐洲人權公約》，在那個年代之下，不可能有環境權的規定，但是后來歐洲人權法的司法實踐中，特別是八九十年代以來，頻繁將《歐洲人權公約》第8 條家庭隱私作為保護環境利益的回應，這是該公約機制下保護環境的一條最重要的管道。第二，創設一個新的、獨立且實體性的環境權。對于實體性的環境權主要是歐美、日本在上個世紀六七十年代提出來的。在憲法實踐中，最早把環境權寫入憲法的是1974 年《南斯拉夫聯邦憲法》，這個環境權比較具有典型的社會主義色彩在里面。1990 年代屬于環境權入憲的黃金時代，通過憲法明文確定環境權的就有43 個國家，迄今，大致有87 個國家采用此做法。[4]

三、我國目前環境憲法建構模式

關于環境條款最早規定于1978 年憲法，規定在第一章總綱部分第11 條第3 款中：“國家保護環境和自然資源……”相較78 年憲法，1982 年憲法首先將“環境和自然資源”改為“生活環境和生態環境”，并新增植樹造林的規定；其次，把自然資源保護單獨列條規定，即總綱第9 條；最后，在第10 條中對土地資源的所有權以及所有權變更的方式進行規定。從78 年憲法到82 年憲法，不僅拓展了環境與自然資源保護的內容，在保護對象上也更加具體化。

而2018 年憲法修正案，在環境憲法保護上更具質的提升。一是，在序言部分32 條中新增貫徹“新發展理念”及建設“生態文明”的內容，把生態文明和政治文明、精神文明等并列；且將“和諧美麗”與“富強民主”并列，一并作為社會主義現代化強國的內涵。憲法序言第七段屬于國家目標的規定范疇，因此，可認為這是對國家目標的一次更新，“綠色發展屬于建設現代化強國的主要目標”。二是，《修正案》第 46 條屬于國家機構條款，主要表明國務院的憲法上職權的增加。如將89 條中國務院行使下列職權的第六項（六）中增加“領導和管理經濟工生態文明建設”，實屬對國務院的職權范圍的擴充。

2018 年憲法修改之后，我國憲法層面的環境保護法規范體系形成了以憲法序言中國家目標或任務為統領，在憲法上運用客觀法規范來課不同層次和方面的義務予國家各類權力中。國家機構中的生態文明建設職責為保障的環境憲法規范體系。采用的是“國家目標”的憲法環境保護模式。這與我國眾多學者希望在憲法的公民基本權利中規定“環境權”存在一定的差異。可有學者認為，我國目前憲法中對于環境保護的規定，表明環境憲法在我國已經成型。[5]

四、缺乏“環境權入憲”的可能性

對于“環境權”是否應該規定在憲法“公民基本權利”這一節中，對此一直存在極大的爭議。認為應該在憲法中設立“環境權”的主要有以下理由：（1）環境權是一項新人權，多國憲法已將其進行確認，因此應在憲法上加以規定。若在理論上環境權已達到基本權利的位階，在憲法上就應該被明確規定。這不僅確認其基本權利屬性，也能為其提供終極保護。[6]（2）通過對傳統的基本權利進行解釋來保護環境，無法滿足現有需求。現代社會中催生的環境權更多是關注其自然環境的生態價值，這其實與生存權、健康權、財產權等基本人權體現的是截然不同的兩種法理念及法秩序，此外，傳統生存權和健康權對其核心內涵也無法接納。現代環境問題產生的制度根源是所有權絕對和經營自由引起的，因為當這些“自由”嚴重危害人類生存環境甚至是生存基礎的時，那適宜人類的生存環境就不可能是毫無價值的客體。“良好環境”狀況能夠滿足人們對健康、安全、寧靜、清潔、愉悅及發展等多方面需要，而“健康環境權” 僅僅涉及危及人體健康的 “公害”，范圍上顯然存在差別。

不置可否，環境權入憲能回應環境保護的政治壓力，環境保護在國家生活中的地位得到提升。“環境權”入憲，首先要考慮，憲法的基本權利有沒有判斷標準，什么權利可以被納入憲法中去？的如張翔教授所言，從歷史的角度來看，基本權利是沒有判斷標準的，各個國家在制憲時，都是將當時人們認為最重要的權利規定為基本權利。從基本權利的歷史發展來看，最早被確定為基本權利的是宗教自由，因為當時歐洲存在宗教對立、宗教戰爭、宗教迫害的背景的。美國的《權利法案》列舉的基本權利，多于英國人對北美的殖民統治有關。還有一些基本權利，比如學術自由、人格尊嚴，一開始并不在基本權利的清單中的，是后來加進去的，這是社會發展、時代變遷影響的結果。若一國國民普遍認為環境保護特別重要，需要規定為基本權利，“所以什么權利應該成為基本權利，是社會共識的結果，沒有一般性的判斷標準。

然而，“環境權”入憲問題，不僅要看必要性，更要考慮其可能性，即在憲法上建構獨立的環境保護基本權利是否可能，有沒有操作空間以及帶來的挑戰，在這個問題上，有必要認真對待“環境權入憲” 在法律規范性上所面臨的諸多困難。

（一）不符合基本權利的典范模式。

雖然不能講基本權利的判斷標準是什么，但是基本權利是有典范模式的，分幾個層次看

首先，它是個人（公民）權利。而現實是，環境權經常表現為“集體的”人權，而不是“個人”的。雖然法律上可以擬制人格，比如“法人”，但“集體人權”的問題，可不可以通過“集體”擬制人格的方式解決，并不清楚。并且基本權利屬于“當下生存者”個人的權利，而環境權的一個重要主張是認為“后代”享有環境權。那么后代可不可以成為基本權利主體呢？這是個問題。還有把“環境”主體化，給它擬制法律人格，以此來降低不確定性。細思，如果賦予“集體” “后代” “環境”以基本權利主體資格，一定會對傳統的基本權利作為個人權利的理論和規范模式構成重大挑戰。

其次，傳統的基本權利一定是針對現代意義上的民族國家；基而現代的環境保護是天然國際化的，一定超越民族國家的。環境權主張的天然國家化也會對傳統本權利理論產生沖擊。

最后，可主張性。傳統的基本權利一定是個人可主張的，也就是可訴的。環境權的可訴性是個非常核心的問題。如《魏瑪憲法》規定了很多新類型的社會權，比如勞動權，可是當時有四分之一的勞動力人口是失業的，無法與現實切合，其失敗還有一個重要的方面，就是社會權是無法通過司法途徑獲得救濟，而當年的《魏瑪憲法》中社會權的性質與環境權有類似之處。從另一個角度來說，若“環境權可訴”意味著要把環保問題也交給司法機關。環境基本權利如果成立，意味著在憲法層面上將環境保護的職權部分配置給司法機關。那么司法機關到底適合不適合做這件事呢？如果成立環境權，個人可以向司法機關請求，那么環境保護就可能表現出個體化、碎片化趨勢。因為個人向司法機關主張的一定是個人的利益，司法機關永遠面對的是個體的個別訴求。但是環境保護卻天然是需要從宏觀整體性上做體系化、科學化考量的。國家環境保護義務，如果把它作為一項待配置的國家職權的話，到底是配置給立法機關更合適還是司法機關更合適，至少從憲法層面看，司法機關應該更加恰當。畢竟立法要宏觀考慮的，是對構成整體各部分的利益的綜合協調，這與司法機關主要關注個體利益是不同的。故認為，在民法、行政法、刑法的層面上，建構環境訴訟制度來保護環境利益，有可行性。而在憲法層面上，也就是環保任務在各個國家機關的分擔上，如果交給司法機關，可能跟環境保護內在的宏觀、科學體系化的要求存在落差。故，環境權要求國家承擔更多的是客觀法上的義務。

（二）現有的基本權利原理可回應“環境權”的訴求

基本權利原理在二戰后有非常重要的變化，凸顯為基本權利的雙重性質，主要為從“主觀權利”向“客觀價值秩序”的方向發展。這可以從德國的理論和實踐中看出，雙重性質主要表現為：當個人可以向國家主張時，這時候基本權利的性質凸顯的是一種“主觀權利”；同時基本權利又被認為是基本法所確立的公權力必須遵守的“客觀價值秩序”，為更好地實現創造和維持有利于基本權利實現的條件。由此可見，基本權利又具有直接約束公權力的“客觀規范或客觀法”的性質。[7]德國基本法對于環境保護采用“國家目標”的模式，有其一定的歷史背景，雖然我國沒有這樣的背景，并不意味著要進行排斥，至少以我們現行有效的憲法文本來看，與德國有類似之處。德國在《基本法》20a 條，將環境保護與民主國、共和國、社會國、法治國等“基本價值決定”并列為“基本國策”。此做法與我國《憲法》序言的第7自然段規定為“國家的根本任務”的規范模式是類似的。故，對相關學學理的可借鑒性程度更高一點。

通過對德國基本法的環境保護的基本國策條款的規范效力進行分析，說明這個條款是具有直接效力的，在不同的規范層次上實現了很高的保護強度，包括作為“憲法委托”、構成對行政裁量的限制、作為法律解釋的標準，作為基本權利限制理由，以及作為國家權利配置的標準等。可知，德國的憲法通過這樣一套學理建構，使得環境保護可以非常有效地得到落實。比較之后，如果我國能夠認真充分地解釋適用我國憲法上的已有的國家根本任務以及基本國策條款，即使沒有環境權規范，也能夠達到很高的保護強度。特別是，從實踐來看，沒有實證表明，通過既有的基本權利解釋不能涵蓋環境利益，無法滿足公民在環境利益方面的訴求。

因此，基本權利作為客觀價值秩序，或者說作為客觀法的性質，與環境權所期待的國家承擔的義務在相對程度上是契合的，也就是說既有的基本權利理論，在相當大程度上也可以回應“環境權”理論的訴求。

五、結論

采用“國家目標”屬性作為我國憲法環境保護模式，并在國家義務的層面上作出了新的相應職權設置，不僅有力地回應了“環境權入憲”的訴求，更是基于我國的發展階段和立法認知。在憲法公民基本權利中增設“環境權”不僅要解決其必要性，更應該考慮其入憲的依據及可能性，從上述分析可知，我國目前還沒有到在憲法中“必設環境權”的程度，更重要的是不符合憲法中公民基本權利的典范，對傳統的基本權利造成極大的挑戰，并且對現有的規范模式進行積極利用，也可達到環境保護的目的。特別是在2018 年憲法已然修改，沒有納入環境權的條件下，我們務實地做好憲法解釋工作，更有意義的。