協同式治理：中小學校外線上培訓的監管進路 *

胡雪芳，程天君

(南京師范大學 教育科學學院，江蘇 南京 210097)

近年來，我國校外線上培訓市場在互聯網技術飛速發展、移動設備廣泛普及、教育培訓需求持續增長及疫情反復出現等多種因素的相互作用下呈現出井噴式發展的態勢。值得注意的是，校外線上培訓迅猛發展的同時，由于資本無序融入、教育監管缺失等因素，導致其不斷暴露出諸如過度營銷制造教育焦慮、追求市場占有份額壟斷教育資源和輕視服務質量以致社會公眾利益受損等問題。由于中小學校外線上培訓在這些問題上的表現尤為嚴重，因此它成為了國家治理的重點對象。為了更好地治理亂象叢生的校外線上培訓，僅在2019年教育部等部委就密集地發布了《關于規范校外線上培訓的實施意見》《關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》《關于促進在線教育健康發展的指導意見》等多項文件，這些文件的一個顯著特征便是明確加強對在線教育的“監管”。據統計，“監管”一詞在三份文件中出現的頻次均在十次以上，且都有專門章節提出要健全監管機制。隨后，2021年中共中央辦公廳等下發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(簡稱“雙減”意見)，2022年4月教育部辦公廳又發布了《關于印發校外培訓監管行政處罰流程圖和文書格式范本的通知》，6月又印發了《關于做好2022年暑期校外培訓治理有關工作的通知》，由此可見國家正在全方位地推進義務教育階段校外線上培訓領域的監管工作。之所以采取監管這一方式是因為它不同于傳統的行政管理，兩者最本質的區別是監管者與被監管者是否保持距離[1]，“行政管理采用的是官僚制，下級必須服從上級的命令，而監管則是建立在監管者獨立于被監管者基礎上的依法監管”[2]。

得益于教育監管的作用，校外線上培訓的亂象得到了初步的治理，但隨著現代技術手段的發展，除了專門的線上培訓機構之外，很多線下培訓機構也可以通過騰訊會議、釘釘會議等低門檻的方式開展線上教學，使得線上監管的難度不斷加大。面對校外線上培訓市場出現的新問題、新局面，迫切需要一套更為精準而有力的監管機制，這套監管機制的邏輯起點不是對校外線上培訓“堵而抑之”，而是“對現行教育系統的漸進改良；發現教育問題，扭轉無序現狀，建章立制，管理優化”[3]的過程，同時監管過程中要涉及到多方利益主體，這就決定了它還應該是一個需要不同主體間協同解決問題的過程，借助教育監管扭轉中小學校外線上培訓野蠻生長的態勢，引導其規范發展和升級轉型，以此提升對校外培訓機構的治理能力。

一、向善而治：中小學校外線上培訓監管的社會需求

在競爭日益激烈的校外培訓市場中，校外線上培訓機構需要提供優質的教育服務才能在競爭中立于不敗之地，才能不斷滿足社會大眾對高質量、多類型教育的需求。然而，很多中小學校外線上培訓往往片面追求自身利益而不斷擾亂正常教育秩序、過度追求流量而忽視教育質量的提升、未能正確處理學科類與非學科類培訓之間的關系而導致兩者關系失衡。面對如此形勢，著力加強對中小學校外線上培訓的監管以推動其規范發展和高質量發展尤為必要。

(一)以監管促進“規范”：校外線上培訓有序運行的重中之重

近年來，線下教育受疫情影響遭受重創，反而線上教育不受時空限制而得到了迅猛發展。校外線上培訓的發展雖然解決了無法面授的難題，為人們帶來更加便利的學習方式，但是，由于校外線上培訓監管體系的缺失使得該行業不斷暴露出來一些失范的問題，如師資隊伍管理不規范、教學內容不規范、消費者維權不規范以及價值取向功利化等。這些問題已經嚴重威脅到了校外線上培訓的有效運行，并引起了相關部門的重視。因此，通過監管促進校外線上培訓的規范化發展成為當前教育監管工作的重中之重，如2018年國務院辦公廳下發《關于規范校外培訓機構發展的意見》指出要“以建立健全校外培訓機構監管機制為著力點，努力構建校外培訓機構規范有序發展的長效機制”[4]，2019年教育部等部門再次出臺《關于規范校外線上培訓的實施意見》指出：“堅持依法規范，依法依規對校外線上培訓進行監管”[5]，隨后2021年的“雙減”意見也明確提出“堅持從嚴治理，全面規范校外培訓行為”[6]。

校外線上培訓作為一種新興的事物，亟需一套與之配套的行為規范，這是因為不同的群體有著不同的群體特性，故需要一套不一樣的規范來約束其行為。所謂行為規范，就是群體為了共同生存與發展的需要，在社會互動或社會交往的過程中所共同商定并共同遵守的一套行為規矩。對行為規范的需要是因為“沒有規范性約束的自我利益的追求使所有有關各方的自我利益都遭到了挫折”[7]，因此校外線上培訓在參與教育活動的過程中必須遵守一定的規范要求。這些規范的確立要由政府部門以監管的形式進行，它們應明確校外線上培訓機構可以從事哪些行為，不可以從事哪些行為，以及如何從事某項行為等內容。

(二)以監管保障“質量”：校外線上培訓被社會認可的關鍵之維

校外線上培訓屢次因過度追求流量忽略質量、師資水平參差不齊、課程資源魚目混珠等質量相關問題而成為社會關注的熱點，這些問題由于沒有得到及時妥善地解決逐步演變成一個嚴重的社會問題，不斷威脅到社會大眾對優質校外線上培訓資源的需求。為提升校外線上培訓質量以推動其被社會大眾認可，一直以來國家尤為注重校外線上培訓質量監管相關政策的制定，發揮教育監管在提升培訓質量中的重要作用，對此《中華人民共和國教育法》規定“除學校外，其他教育機構也要保證教育教學質量，且依法接受監督”[8]。特別是在過去的幾年中，校外線上培訓監管成為教育領域一項極為緊要的工作。2019年教育部等下發的《關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》指出“要通過建立備案制度、規范數據管理等舉措提高在線教育的供給質量”[9]。隨后，2021年開始施行的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》要求“教育行政部門等應監督民辦學校定期向社會公開教育質量等有關信息”[10]。

校外線上培訓能否真正成為現代教育體系中不可或缺的一部分，不僅需要技術支持、經濟支持，更需要政策支持來不斷提升自身質量。校外線上培訓相關政策的制定與執行離不開一個良好的社會環境支持，其中社會大眾對政策的認可度或接受度便是這種社會環境的一項重要組成內容。不過社會大眾對政策認可的關鍵是這些政策應該能夠促進校外線上培訓切實地發揮出其教育的根本屬性，不再一味地追求流量而應更加注重質量，從而能夠滿足社會大眾對教育高質量發展的需求。這是因為校外線上培訓主要通過為中小學生提供課后服務而獲取價值，由社會大眾承擔這一項服務的費用，這就決定了它具有較強的排他性和競爭性等私人產品屬性，校外線上培訓活動成為了一個能夠牽涉到社會大眾切身利益的社會活動。現階段出臺的一系列有關校外線上培訓的監管政策，體現著國家對于校外線上培訓資源的利益分配規則，反映著國家對現有教育資源調控的方式與方向，通過監管這一舉措不斷地推進校外線上培訓事業高質量的發展，讓這種更加現代化的教育方式能夠獲得社會大眾的認可與支持。

(三)以監管推動“轉型”：校外線上培訓良好生態重建的一個契機

在新的政策環境影響下，大批校外培訓機構迎來了轉型的浪潮，紛紛停止義務教育階段內學科類的校外培訓，轉向素質教育、科技類學習產品和職業教育等領域的非學科類校外培訓。據相關數據顯示，“雙減”意見發布1月余，國內藝術類、體育類培訓機構新增3.3萬余家，同比暴增99%[11]。面對數量暴增的非學科類校外培訓機構，監管的在場事關重要，它應推動校外培訓機構的合法合規地轉型，避免轉型過程中重蹈以往校外線上學科培訓加重學生校外培訓負擔的覆轍。對此“雙減”意見明確提出“嚴禁非學科類培訓機構從事學科類培訓”，以及“對非學科類培訓機構，各地要區分體育、文化藝術、科技等類別，明確相應主管部門，分類制定標準、嚴格審批”。這就要求教育監管除了要規范非學科類培訓的辦學行為外，還應做到差異化監管以確保每個學科類別的個性化發展，以更好地適應每個學科類別運行的內生規律。

校外線上培訓的順利轉型對“雙減”意見的落地而言具有重要的推動作用，這是因為“雙減”意見的落地需要校內校外各級各類教育機構的共同發力，它是“在校內、校外以及生態三個層次上展開的，每一項學校減負政策都立足于教育改革大系統之中，且都具有校外教育環境治理與教育生態重建的外圍考量”[12]。這樣看來，校外培訓的轉型既是響應減負政策的號召，又能在一定程度上起到減輕學生負擔的目的，可見它是推動校外培訓走向良好治理的一個重要前提，是助推教育生態重建的一個必不可少的條件。監管作為保障校外線上培訓轉型的一條有效路徑，在“雙減”意見實施以來學生負擔的確有所緩解，但目前仍然有大量的各級各類校外培訓機構的存在，如若不能合理有效分配學科類與非學科類培訓資源，學生負擔增加的風險仍不能規避，因此強化監管以督促校外線上教育的有序轉型是非常必要的。考慮到校外線上培訓的轉型是一種變遷過程，且變遷的過程必定是充滿風險的，加之減輕學生校外培訓負擔是一項長期的工程，為此對校外線上培訓的轉型應實行監督的常態化、全程化和精細化管理，保障轉型過程中的每個環節都有章可循，為教育生態的重建營造一個持久且良好的環境。

二、道阻且長：中小學校外線上培訓監管的現實困境

在當前社會背景下，協同治理是國家治理的一個發展方向，它較為關注不同行為主體間如何形成相互協作的關系或建立合作關系的可能性。中小學校外線上培訓監管面臨的難題其實是協同治理需求難以實現或實踐進程受到阻礙而形成的一種困境。這是因為，教育監管涉及到多方利益主體，不同主體間的監管模式、層級關系、結構關系和利益關系等內容是實現協同治理需要考量的現實問題，深入剖析上述種種因素，才能破解協同治理的難題，進而為中小學校外線上培訓監管提供一個良好的治理環境。

(一)監管“鐘擺”：在監管松散模式與監管嚴格模式之間缺少平衡點

20世紀90年代互聯網開始進入人們的生活，校外線上培訓由此緩慢發展起來，不過它在21世紀的第二個十年才獲得飛速發展，逐步成為校外培訓的一支重要力量。面對迅猛發展壯大的校外線上培訓，無論是教育部門及相關部門還是學界、社會大眾都還未及時地關注到其監管問題，直到該領域出現亂象叢生的種種問題時，人們才逐漸意識到校外線上培訓出現了“市場熱”而“監管冷”這一尷尬境地。這一時期的監管處于“離線”狀態，這是因為校外線上培訓具有生源、師資分散等特點，既難于監管，也難于整治，且很多地方尚未出臺具體整治細則[13]，從而該領域一時陷入了亟需監管卻又疏于監管的困境。

最近幾年我國校外培訓行業的教育監管偏重法規監管，這一監管工具主要由教育部門使用。具體而言，新成立的校外教育培訓監管司主要負責校外培訓監管的相關工作，它屬于教育部的一個內設機構。此后2022年1月教育部又聯合其他部門出臺《關于加強教育行政執法深入推進校外培訓綜合治理的意見》，隨后2月發布的教育部2022年工作要點中再次提出“推動校外教育培訓監管立法”[14]，可見此時教育監管的法治化傾向愈加明顯。值得注意的是，我國教育行政部門在監管校外培訓行業中的主導地位得以確立，不斷明確教育行政執法的作用，監管類型上更加注重強制執行，該種強力監管方式具有一定的強迫性，能起到一定的立竿見影的效果。這是因為，該種類型的監管圍繞正式規則進行運作，被認為是對抗性的和懲罰性的，并建立在對被監管群體潛在不信任的基礎之上[15]。

兩個階段的監管呈現出不一樣的特點，前一階段是監管松散模式，該模式往往監管范圍小所需成本少一些，但因很多事項不在監管之列而使得我國對校外線上培訓的治理水平不高。后一階段則為監管嚴格模式，甚至有人將其稱之為校外線上培訓的“嚴監管時代”，該模式下校外線上培訓受到嚴格管理，一定程度上能夠保證其有序發展。然而，這一監管方式在實際使用過程中仍面臨不少難題，其一是面對規模龐大校外線上培訓機構的不規范經營，需要管理的對象群體巨大，監管規則無法解決紛繁復雜的校外線上培訓瘧疾；其二是盡管我國近年來出臺了不少有關加強校外線上培訓監管的規則，但是有些文件內容卻不夠明確，缺少具有一定可操作性的監管方式。校外線上培訓領域問題的復雜性、教育監管規則的模糊性以及不同模式間的沖突性，不僅使得監管者很難將每一條監管規則予以精準地執行，而且極易降低監管規則的有效性。

(二)監管“叢林”：教育行政部門及其他部門之間不斷上演拉鋸戰

改革開放之前，受制于當時高度統一的計劃經濟影響，我國基礎教育領域辦學體系單一、辦學形式尚未多樣化，教育行政部門是當時的主要辦學主體，負責教育機構的行政審批、經費投入等內容。當時教育行政部門對于教育監管沒有迫切的需求，一定程度上使得其在監管隊伍、監管機構和監管制度等方面建設較為滯后。改革開放以后，隨著市場經濟體制的逐步確立，義務教育階段的辦學體制逐步形成“政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣充滿生機活力的辦學體制”[16]。教育行政部門不僅要負責各類辦學形式的審批，還要負責對它們的監督與管理，且受制于形勢影響對民辦教育的監管工作成為了當下緊迫的需求。同時，教育行政部門不僅要負責線下各類教育機構的監管，還要負責線上教育機構的監管。由此以來，教育行政部門面臨更加形式多樣的辦學主體、更加復雜繁瑣的監管內容，使得日益增長的教育監管需求與相對有限的教育監管能力之間的矛盾更加凸顯。值得注意的是，教育行政部門受制于傳統科層組織結構的影響，各個部門之間的行動路徑往往不一致，監管過程中缺少暢通的交流渠道嚴重影響了相互之間的溝通協商，從而導致各級教育行政部門面臨著合作困境。

除了教育行政部門作為一個主要機構展開專門監管外，還有一些監管部門也會參與到校外線上培訓的監管中來，如市場監管部門、網信部門、民政部門等，它們分別負責校外線上培訓的合理收費、正確輿論引導以及依法登記辦學等事務。如此以來，校外線上培訓機構就要“面對多個、有時是職能交叉的監督機構，但是這些監管機構體現了不同的價值，只在一定限度內協調彼此的行動，且在公眾眼中其政治化的程度各異”[17]。多個監督機構的復雜性及沖突性相互交織在一起形成了當前校外線上培訓監管的圖景，但這樣的圖景不僅僅是校外線上培訓所獨有的，只是因其性質較為特殊而顯得比較突出，即該類教育雖屬于我國教育事業的一部分，但它們基本上是民辦教育，以公司的形式出現，因此它們不單受教育部門的監管，還會受到市場監管部門、財政部門的監管。然而，其他監管部門往往因其從事教育活動將其視為教育部門的管轄范疇而疏于監管，從而導致涉及到校外線上培訓的一些問題時多個行政管理機構間經常會出現推諉扯皮的現象。最為常見的是校外線上培訓的收費引導方面，教育部門認為應該由市場監管部門進行監管，市場監管部門卻認為有關教育的行業都應統歸教育部門監管，從而導致校外線上培訓經常出現價格虛高、卷錢跑路等問題。這樣看來，制度安排不合理、管理結構不健全是監管機構間難以達成相互協作的主要影響因素，同時可以看到不同監管機構有著不同的行動目標，他們在行動之前往往要考慮“以達到什么樣的目的參與合作”“采取什么樣的行動方式來參與合作”等內容，對于這些它們有著自己的判斷與選擇，當這些監管機構間的行動選擇不一致時將無法進行順利地合作，從而導致機構間相互推卸責任、校外線上培訓行業無序發展的局面。

(三)監管“脫靶”：相對機械的層級結構與有機的教育機構形式不匹配

校外線上培訓不同于傳統教育的模式，它“作為技術賦能教育所產生的一種新型教育方式，它推動了傳統教育的系統性深層次變革”[18]，為社會大眾構建了一種頗為復雜化的教育空間。之所以稱之為復雜在于它是一個由校外線上培訓機構、教育行政機構、教師、學生等多個行動主體交往互動而形成的虛擬平臺，因為有著截然不同的一套教育模式，所以對傳統的教育監管機制來講具有一定的挑戰性。首先，校外線上培訓內容審核困難。我國校外線上培訓機構大多采用自編教材，且根據服務人員需求經常對培訓內容做出調整變化，傳統以實體教材審定的監管方式往往不適用于動態靈活的培訓內容監管。盡管我國有些地區的教育行政部門注意到這一問題，加強了對校外線上培訓自編教材的備案審核，但實際中卻經常出現備案內容與培訓內容兩張皮的現象。其次，校外線上培訓使用預收費的方式。盡管2019年7月教育部等六部門聯合下發的《關于規范校外線上培訓的實施意見》要求培訓機構“每科不得一次性收取超過60課時的費用；按培訓周期收費的，不得一次性收取時間跨度超過3個月的費用”[19]，但不少校外線上培訓機構仍違規操作，如以咨詢課程顧問的方式逃避對課時費用進行明碼標價，以各類套餐名義超時收取費用等。第三，校外線上培訓服務區域不受限。校外線上培訓借助網絡平臺服務受眾廣泛，當服務對象所在行政區域與校外線上培訓機構登記注冊區域不一致時，服務對象的合法權益難以得到保障，這是因為校外線上培訓機構受登記地行政區域管轄，一般出現問題時受當地管理部門監管，跨區域之間部門協調困難，協同監管難度較大。

毋庸置疑的是，校外線上培訓的監管確實是一項極為復雜的活動，它不僅受到監管者自身因素的影響，而且被監管者所具有的某些因素也會影響到監管效果。從上述情況可以看到，校外線上培訓受自身所特有的一些行業屬性影響使得監管易遭遇到“脫靶”的風險，這使得我國近年來針對校外線上培訓行業而展開的相關專項治理活動效果不理想，其無序擴張、惡意競爭等亂象雖屢遭各部門的管理卻得不到良好的治理。如2018年教育部等聯合出臺的《關于健全校外培訓機構專項治理整改若干工作機制的通知》特別強調了要“強化在線培訓監管”[20]，但隨后的幾年卻是校外線上培訓瘋狂膨脹的時期，校外線上培訓市場出現了一定程度的失靈，市場失靈時對其加強監管就尤為必要，或者在一定程度上可以說，市場失靈是開展校外線上培訓監管的一個先決條件。然而由于傳統的教育監管結構無法適應靈活多變的校外線上培訓組織形式，從而使得監管措施效果不佳甚至是監管“脫靶”，不能準確地監管到培訓市場失靈的問題所在，進一步導致政府部門對校外線上培訓行業監管上的“惡性循環”。

(四)監管“頑疾”：地方教育部門“唯升學”與家長“唯分數”的雙重裹挾

當前的校外線上培訓監管政策是由中央機構予以制定與大力推行，地方教育部門根據上級部門的政策要求并結合當地教育實情來制定更為具體的規則，進而負責這類規則在本地區的實施與評估。然而，受傳統社會文化的影響，我國基礎教育領域應試教育的根基仍舊牢固，與此對應的教育評價體系也因此未發生根本性地變革。于是教育評價淪為一種功利化的實踐活動，教育行政部門實踐教育評價旨在獲得政績，學生實踐教育評價旨在獲得高分，而為了實現人的整全發展和立德樹人的任務則有意或無意的被這種為己的功利化實踐浪潮所淹沒[21]。這種為己的功利化實踐促使評價一個地方教育部門政績的重要指標落腳到升學率，除了一些優質的公辦或私立中小學能為升學率提供主要保障外，校外線上培訓作為學校教育的一種重要補充形式，它對提高升學率也發揮著不可或缺的作用。在這種背景下，如果中央層面的一些監管政策影響到當地的升學率，地方教育部門往往并不會真正支持相關政策的具體落實，有時可能還會對一些不合規的校外線上培訓機構采取默許或放任其隨意發展的態度，從而保證用來評價其政績的升學率不會受到過多的影響。這樣看來，地方教育部門本應該對校外線上培訓承擔起監管的職責，有時卻會成為違反教育監管相關制度的一個不可忽視的主體。

值得關注的是，社會大眾對于校外線上培訓推行監管這一舉措是普遍認同的，他們希望借助監管來解決校外培訓機構收費高、退費難等問題，進而滿足其對公平而又有質量的教育需求。然而造成監管政策未能充分發揮出滿足人民群眾教育需求的重要影響因素之一便是當前的教育評價體系，學生的一切主要依靠分數來評定。一般情況下，家長通過付出一定的資本便可保障其子女接受校外線上培訓，校外線上培訓確實能夠在一定程度上幫助學生獲取較高的分數，這樣他們在當前教育評價體系中便能占據一定的優勢，獲取一定的“私人利益”。但是校外線上培訓監管制度的初衷是促進教育公平，讓校外教育回歸到“公共利益”的屬性上來，這也是推進教育監管邁向協同治理的根本所在。一旦校外線上培訓監管政策影響到學生分數的提升，家長就可能采取一定的方式加以消極應對監管政策甚至采取一些抵制行為，他們無法接受監管政策影響其私人利益的實現。從而造成家長“私人利益”與監管制度“公共利益”之間產生沖突，這在很大程度上會影響到校外線上監管制度應有效果的發揮。

三、走向協同：中小學校外線上培訓監管的突破路徑

伴隨著“雙減”工作的全面推進、校外培訓治理力度的加大和教育評價改革的持續深化等社會因素的變化，校外線上培訓管理呈現出復雜化與多樣化等新局面，傳統上由教育部門主導的單一主體管理模式難以對復雜的校外線上培訓管理問題給出有效的解決路徑。為此有必要引入一種協同式治理的管理范式，該范式除了政府能夠成為治理主體外，學校、家長和社會組織等群體同樣可以成為治理主體參與到校外培訓的管理中來，有助于建立一套主體多元化的協同治理體系，進而提升校外線上培訓監管的水平。

(一)確立校外線上培訓監管的合理權限，保障監管部門各盡其能

在我國，教育行政權力屬于行政權力的一種，行政權力是一種公權力，它是由國家憲法和法律賦予國家行政機關并由其行使的一種權力，主要目的是為了更好地實現國家對社會的治理，保障社會大眾的公共利益。這樣看來，教育行政權力是教育部等相關部門行使教育權力管理教育事業實現教育治理的一種手段，如何配置教育行政權力與如何運行教育行政權力是其核心議題。值得注意的是，“不論是教育行政權力的初始配置還是教育行政權力的再分配，目的是使教育行政機關轉變行政職能，‘做正確的事’并‘把事做正確’”[22]。作為教育行政權力的一種新型治理方式，教育監管權力同樣面臨如何處理好監管權力的配置問題與運行問題，前者涉及到誰監管、監管誰等內容，后者主要關乎監管什么和如何監管等內容，對權力的合理劃分是防止教育監管權力出現越位問題或缺位問題的一條極為關鍵的途徑。

依照目前我國校外線上培訓監管領域的相關政策法規來看，小部分監管職權歸教育行政部門行使，大部分的監管職權主要由市場監管部門、審計部門、網信部門、民政部門等履行。可見，校外線上培訓監管規則的制定、監管活動的實施、監管結果的使用等不同環節的協調問題，都將對監管的效果產生重要影響，因此，在眾多監管部門之間“采取‘實體機構’的相對集中行使、‘部門協調’的相對集中行使策略將會有效地提高校外線上培訓監管的能力”[23]。所謂校外線上培訓監管權力的相對集中行使，即教育行政部門、市場監管部門和民政部門等不同部門之間要分配好監管權，在妥善處理它們的行政權之外，還應協調好它們之間的準立法權和準司法權。“因行使機關不同，相對于立法機關和司法機關而言，監管機構的立法權和司法權只能被稱為‘準立法權’和‘準司法權’”。[24]首先，明確準立法權意味著相關監管法規應由專門的監管機構發布或主導，我國當前校外線上培訓領域的政策法規主要是在教育部負責下制定的，雖然設立有專門的校外教育培訓監管司，卻不具備發布較高規格的監管規章制度的權限，從而影響到監管機構準立法權的實現。其次，教育監管權力作為國家行政權力的一種，監管的一系列行為是具有法律效力的，即教育監管的主體在行使相應監管行為時能對校外線上培訓機構的權利和義務產生一定程度的影響，或是有利的，或是不利的。如果校外線上培訓機構違反相關法律法規，監管機構是有權對其進行追訴并且能夠給以裁決，即不僅能“判”而且能“斷”。縱然《關于加強教育行政執法深入推進校外培訓綜合治理的意見》等文件規定各級教育行政部門擁有校外培訓機構的執法權，但此處的執法權只是行政執法權，即負責教育監管相關法規的執行與實施，而對一些違反教育監管法規的刑事案件或刑事犯罪行為無權管理，因此教育行政機關應通過逐步健全與公安機關、檢察機關、審判機關的協同治理機制等方式[25]，進一步明確并增強其處罰、督導問責等準司法權。

(二)以合作共治破解部門間的合作困境，提升校外線上培訓監管的合力

在信息技術高速發展的現代社會，無論橫向還是縱向的政府機構間的合作都是社會所需要的，也是當前構建公共服務型政府的一個迫切需求。然而，機構間的合作有時會因缺少一種動力而面臨重重阻礙，比如地方教育行政部門為了協助中央教育行政部門的監管工作而開展的一系列合作行動如若不能為部門帶來利益，那么地方教育行政部門合作的積極性往往不高。即地方教育行政部門的合作行動如果只是被視為一種理所當然抑或是被當作配合的行動，不僅得不到中央教育行政部門的獎勵而且又不將其合作行動納入考核指標體系，那么這樣的機構間合作是很難開展的。即便如此，地方教育行政部門仍要采取一些有助于雙方合作的行動，這是因為不合作往往就要面臨著被處罰的風險。“當組織面對著一個要求參與合作的指令時，它們會處于一種矛盾的境地，為了避免喪失合法性，它們必須參與到命令式的合作過程中去”[26]，同時它們為了追求自身利益，會采取最小的代價避免在合作過程中付出最多的代價，于是它們便處于一種竭力保全合法性與竭力爭取自身利益的狀態，兩種力量的博弈結果將會影響到組織采取何種合作的行動。這樣看來，“以合作主義導向的治理空間的形成，是多元權力主體合法性空間博弈的結果，而不是主動讓與的行為”[27]。

在明確機構間合作困境生成的一些復雜機理之后，為了破解教育行政機構內不同部門間及其與其它政府機構間合作困境的再生產，我們有必要采取一定的措施去影響處于不斷交往與互動關系中的多個機構，以使它們在對中小學校外線上教育的監管活動中都能接受彼此的行動，從而增強彼此間合作的可能性。鑒于教育部門與其他部門之間教育監管碎片化、合作效率低下等問題，合作治理為我們破解機構間合作困境提供了新的管理思路。所謂的合作治理“強調多元主體的合作與參與，以更為合作、互動性更強的方式，形成相對更為持續、更為穩定的關系，通過不同主體來共享、動員和聚合分散的資源，協調利益和行動，進行實現行政任務”[28]。首先，著力推進校外線上培訓監管領域的跨部門治理，即不同部門之間通過共享監管信息、召開網絡市場監管部際聯席會議和開展聯合監督等形式加快建立聯合執法的監管機制。其次，推動校外線上培訓監管領域的跨區域治理，構建區域間公共事務管理的共同體，以此打破地方監管機構間畫地為牢的困局，實現各地方監管機構有意識地開展以助推校外線上培訓有序發展這一具有公共性事務的合作治理。

(三)依據校外線上培訓的結構形成監管模式，加強非學科類培訓監管

校外線上培訓結構指的是在這一行業中義務教育、職業教育、素質教育和高等教育等各級各類教育的布局以及它們之間的相互關系，不同類型與不同階段的教育在市場份額、規模上的關系會決定著它們之間的競爭態勢。隨著非學科校外培訓機構的日益增多，其所占市場份額的比重將不斷提高，市場規模的持續擴大意味著它在競爭中占據的優勢逐步增強，進而校外線上培訓市場形成的競爭規則也會因此而改變。在這樣的一種行業結構下，政府部門的監管模式就應做出一定的調整，因為不同的行業結構需要不同的教育監管模式。當前中小學校外線上培訓的結構決定了監管者較為注重法治監管這一模式，因為該模式適用于行業結構處于不斷變動之中，且發展尚未成熟及自身體系不健全等情形。在這一監管模式之下，監管者可以采用頒布政策法規建立一些正式規則的方式執行監管，規定被監管者哪些事情可以做、哪些事情不能做，而不是向被監管者解釋命令的內容。雖然法治監管這一手段并不是監管者規范校外線上培訓機構的最佳途徑或唯一路徑，但它能夠使監管者規避簡單的只是采取控制手段的做法，因此不失為一種有效的監管方式。

隨著校外線上培訓結構的不斷重組，教育監管的模式也應及時地做出調整。在對監管模式調整的過程中應尤為注意以下幾個方面。首先，傳統上監管權力由政府部門掌管，社會組織、企業和個人在政府監管中所能起到的作用比較有限，這樣的模式尚能應對簡單的培訓結構。不過校外培訓市場的結構不斷呈現出復雜化的發展樣態，僅憑政府部門的一己之力難以達到有效監管的目的。因此加快建立一支由校外培訓機構、社會公眾及相關社會組織等群體組成的社會監督員隊伍，合理依賴校外線上培訓機構的行業規制和社會公眾及社會組織對教育監管的參與，加強對其開展監管方面的普法教育、“云”觀摩教育行政執法行為等形式提升社會監督的作用，以此提高教育監管的服務水平。其次，當前對非學科校外線上培訓機構實行的前置審批的方式，培訓機構只有在達到一定條件后才能開展教育活動，因此前置審批可以“防患于未然，對于那些具有一定風險的行為實行準入制度，排除那些不符合條件的人的介入”[29]。這種方式反映出政府部門對培訓市場的監管力度較大，雖監管效果較好但因介入的力度大和范圍廣，付出的成本勢必更大，行政色彩更濃厚。因此今后監管模式的設計中應注重采取一些較為柔性的方式，搭建監管者與被監管者之間平等協商的渠道。最后，校外培訓市場的快速發展讓我們不斷認識到無法單一地依賴政策法規這一外部監管方式來約束市場主體的行為，必須不斷提升校外培訓市場主體的法治意識，明確其在社會中應承擔的責任，為此在監管機制的構建過程中應充分考量市場主體的利益，只有保障了市場主體的切身利益才能不斷激發其自覺守法的意識。

(四)構建特色教育評價體系，提升校外線上培訓的協同治理能力

教育評價與教育治理有著密不可分的關系。對此，中共中央、國務院頒布的《深化新時代教育評價改革總體方案》就曾提出教育評價的導向直接影響著教育治理的能力和水平，有學者也指出治理與評價互為工具，治理通過評價實現其追求的價值，評價通過治理，建立專業的評價標準和評價生態，實現其價值鑒定和判斷的操作目標[30]。校外線上培訓之所以成為教育治理的對象在于它能夠影響到社會公眾，牽涉到公共利益的實現與否。不同主體在對校外線上培訓這一社會事件進行治理的實踐活動中，由于有著不同立場和出發點往往會做出不同的的價值評判，若采取協同式治理的理念，鼓勵社會公眾積極參與、相互協作，則有助于在校外線上培訓領域形成一套良性的評價生態。反之，教育評價是教育治理實現“向善而治”的一個必不可少的方式，因為不同主體在評價過程中會折射出當前教育治理的現狀，揭示出當前教育治理存在的問題，進而有助于指引教育治理活動向著善治的方向推進。

校外線上培訓作為一種新興的教育形態，它有著一套獨特的運作邏輯，該場域內不同行動主體為了占據有利的資本或地位而采取的行動策略也是千差萬別，從而使得該場域具有一定的特殊性與復雜性，因此我們在這場域中需要慎重選擇評價方式對其進行價值判斷。首先，打造一支專業的評價隊伍。校外線上培訓的評判需要了解其內部慣習的評價者，因為慣習的形成并非一朝一夕，它不僅可以外化為行動，還是一種相對穩定的性情系統，包含價值趨向、文化理念等，熟識其評價慣習有助于形成相對專業的評價能力，從而促進校外線上培訓評價發揮正確的導向作用。其次，營造一個良好的教育生態系統。從當前教育評價的環境來看，傳統的人才評價模式使得生態系統中充斥著濃厚的功利化思想，蔓延著嚴重的教育焦慮情緒，可以說扭轉義務教育階段“唯升學”和“唯分數”的評價導向是推進教育評價變革的重要內容。除了變革招生制度或變革評價內容外，創新性地運用協同式治理以加強校外線上培訓的監管，進而打破當前基礎教育領域校外線上培訓機構之間無序競爭的局面，為它們的發展營造更好的教育生態系統。最后，構建一套智能化的教育評價體系。校外線上培訓基于現代信息技術使得數據的搜集、整理與分析較為便利，可以實時地追蹤校外培訓的發展狀態，及時地反饋評價結果，積極地推進校外線上培訓的監管工作有效地查漏補缺。

總的來看，近年來校外線上培訓行業的快速發展不僅暴露出該行業發展不規范、質量無法保障和制造教育焦慮等問題，而且也暴露出我國教育監管領域存在的諸多不足。不過校外線上培訓并非百害而無一利，比如它可以跨越教育時間空間的限制，讓人們可以隨時隨地開展學習，沒有成績上排名的先后與座位上的前后排之分，等等，這無疑有助于教育平等的實現。因此我們對待校外線上培訓領域開展的監管應是疏而導之，通過引導促進其合理有序地發展。同時，校外線上培訓的發展還給我國教育監管機制的轉型與完善帶來了新的機遇，如何協調好校外線上培訓市場與行政部門、社會大眾及其他相關行業之間的關系一直是校外線上培訓高質量發展的重要課題，為此我們應通過確立校外線上培訓監管的合理權限、以合作共治破解部門間的合作困境、依據校外線上培訓行業結構形成監管模式等方式，促進校外線上培訓監管機制的構建與完善。