關(guān)于征地制度改革的若干問題思考

重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院 熊思鴻，宇德良

一、引言

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，用地需求日益增長，現(xiàn)行征地制度的弊端愈發(fā)凸顯，一是征地范圍不明確，缺乏對“公共利益”的明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實踐中地方政府濫用征地權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生；二是征地程序不規(guī)范，征地工作透明度不夠，特別是缺乏批準(zhǔn)前協(xié)商程序，農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)無法充分保障；三是征地補(bǔ)償不合理，補(bǔ)償內(nèi)容不科學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后，農(nóng)民長遠(yuǎn)生計無法得到合理保障[1]。在此背景下，征地引發(fā)的社會糾紛，逐漸成為基層政府面臨的重要問題，土地征收制度改革也持續(xù)成為我國社會的熱點和難點問題[2]。

我國征地制度改革一直在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中同步探索、不斷完善，歷經(jīng)了早期土地改革和集體化時期的初步探索、改革開放初期的推進(jìn)深化、1998年《土地管理法》修改至今的發(fā)展完善等階段。2015年，為順應(yīng)新時代新要求，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，更好地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，國家啟動了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項改革試點工作[3]。隨著改革試點工作的不斷推進(jìn)，土地征收制度改革在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序和完善多元保障機(jī)制等方面均取得了積極成效[4]，為2019年《土地管理法》修法及相關(guān)配套法規(guī)的制定，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。2019年8月，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關(guān)于修改土地管理法的決定，標(biāo)志著我國土地征地制度在法律上得到進(jìn)一步完善。

二、修法及其對土地征收的影響

本次征地修法主要涵蓋了縮小征地范圍、調(diào)整征收程序和完善征地補(bǔ)償安置等，通過系統(tǒng)梳理全國12省市的征地制度改革經(jīng)驗，總結(jié)認(rèn)為此次修法將對未來土地征收產(chǎn)生以下幾方面影響。

（一）征地范圍方面

1.公共利益認(rèn)定及裁決機(jī)制亟待完善

新法明確了征收的前提“為了公共利益的需要”，列舉了5大類公共利益目錄和1類兜底條款，并規(guī)定了征地范圍應(yīng)符合“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、專項規(guī)劃及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃”，但未對“公共利益”的認(rèn)定程序及審查裁決進(jìn)行規(guī)定。針對現(xiàn)實土地利用中出現(xiàn)的新型產(chǎn)業(yè)用地類型或城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)成片開發(fā)的“公共利益”界定爭議時，如何對其是否符合“公共利益”進(jìn)行判定，需要在制度層面進(jìn)行完善。

2.供地統(tǒng)籌與用地保障問題

新法實施后，原有的單一國有建設(shè)用地供應(yīng)將轉(zhuǎn)變?yōu)槿胧泻驼魇盏摹半p軌制”供應(yīng)，但“公共利益”這一征收前提導(dǎo)致地方政府征收主動權(quán)與強(qiáng)制權(quán)有所弱化。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍僅限定于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地，且多分布零散，規(guī)模化利用難度大。在當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)域總量差異大、碎片化利用突出和未來征地范圍縮減背景下，需處理好新型城鎮(zhèn)化用地保障與供地統(tǒng)籌問題。

3.“成片開發(fā)”用地審批問題

結(jié)合新法與《土地管理法實施條例》對“成片開發(fā)”的界定：“城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)政府統(tǒng)一配套基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施，組織實施的生產(chǎn)生活等綜合性開發(fā)建設(shè)情形，須由縣級以上人民政府編制成片開發(fā)建設(shè)方案，并報省級以上人民政府批準(zhǔn)”。即原有“城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”可采取全域征收用地的，現(xiàn)需編制“成片開發(fā)”建設(shè)方案并報請省級以上人民政府批準(zhǔn)。因此，未來城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)包含商品房開發(fā)及其配套的生活娛樂、基礎(chǔ)綜合設(shè)施用地的，須符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃并經(jīng)省級以上政府批準(zhǔn)后方可實施征收。

（二）征地程序及農(nóng)戶利益保障方面

新法在征收程序中新增了“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”內(nèi)容，并將公共利益認(rèn)定、征地公告、補(bǔ)償?shù)怯洝f(xié)議簽訂等程序前置。將現(xiàn)行征地報批前“告知-確認(rèn)-聽證”和報批后“兩公告一登記”調(diào)整為報批前“土地現(xiàn)狀調(diào)查、穩(wěn)定風(fēng)險評估、補(bǔ)償安置方案公告、聽證、補(bǔ)償?shù)怯洝⒑炗唴f(xié)議”，報批后“補(bǔ)償安置決定、發(fā)放費用”。通過征地程序的調(diào)整，保障了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地農(nóng)民及相關(guān)利益主體的民主參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)，但也帶來了一些問題。一方面，可能導(dǎo)致整體征地工作周期延長，經(jīng)對新法征地程序的初步測算，共涉及17個責(zé)任單位或利益主體、21個工作環(huán)節(jié)。另一方面，失地農(nóng)民可對征地項目報批前的各個環(huán)節(jié)分別進(jìn)行協(xié)商、復(fù)議和行政訴訟，一定程度上加大征收實施主體的協(xié)調(diào)、行政復(fù)議和訴訟壓力。

（三）征地補(bǔ)償分配方面

新法在補(bǔ)償方式上統(tǒng)一采用區(qū)片綜合地價，將現(xiàn)行的“原用途補(bǔ)償”修改為“綜合考慮原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平”的補(bǔ)償，初步實現(xiàn)了補(bǔ)償方式由原用途單一因素向多因素轉(zhuǎn)變。另外，新增了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會保障費，為失地農(nóng)戶構(gòu)建起更加完善的補(bǔ)償保障體系。

1.供地格局調(diào)整帶來用地方式收益分配問題

入市和征收“雙軌制”的供應(yīng)格局保障了用地需求，但也帶來了兩者用地方式收益比較問題。尤其對城中村和地處城市近郊的區(qū)域優(yōu)勢明顯地區(qū)，其土地所有權(quán)主體或經(jīng)營權(quán)益人可進(jìn)行征收與入市兩者用地方式利益最大化的擇優(yōu)決策。經(jīng)對近三年大足區(qū)土地征收與入市成本測算，征收約為19.44萬元/畝，入市約為28.5萬元/畝，扣除指標(biāo)成本后，除個別商服用地外兩者收益大體平衡。但隨著入市制度的深入推進(jìn)，征地與入市收益分配差距可能進(jìn)一步拉大，是下一步征地和入市工作亟待解決的問題。

2.區(qū)片綜合地價補(bǔ)償分配問題

結(jié)合當(dāng)前我國區(qū)片綜合地價的運用實踐來看，主要有以下兩方面問題：一方面，區(qū)片綜合地價的比例設(shè)定直接關(guān)系到分配途徑，對具體的土地補(bǔ)償費以及安置補(bǔ)助費的比例劃定需與原有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接，確保新舊兩費的平穩(wěn)銜接與過渡。另一方面，區(qū)片綜合地價按照“以地定價”思路進(jìn)行測算，在具體的補(bǔ)償分配時受部分典型案例以及人均耕地的差異影響，容易出現(xiàn)高級別區(qū)片失地農(nóng)戶實得收益少于低級別區(qū)片的情況，這需要被征地集體、個人和征地工作參與者們轉(zhuǎn)變原有按人安置的觀念。

（四）土地儲備與土地財政方面

新法規(guī)定了征收環(huán)節(jié)中“征收目的公告”“公共利益”認(rèn)定等，此規(guī)定對現(xiàn)行土地儲備制度提出了挑戰(zhàn)，尤其是涵蓋“已辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)”中的儲備用地類型。新法實施后此類儲備土地需確定其征收目的，并對其是否屬于“公共利益”進(jìn)行認(rèn)定。未來此類儲備用地納入到征收范圍需滿足“成片開發(fā)”建設(shè)條件后方能實施。此外，當(dāng)前大規(guī)模、單一性的土地征收形成的土地增值收益是各級地方政府的主要財政來源之一，受新法實施后的“公共利益”范圍界定和用地方式多元影響，未來地方政府土地增值收益分配將會受到一定影響。

（五）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃與規(guī)劃方面

結(jié)合新法中關(guān)于征地范圍的規(guī)定，考慮到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃計劃編制主導(dǎo)部門不一、涉及部門繁多，規(guī)劃層級嵌套和編制年限不確定性，以及部分緊急性或臨時性公益性項目未及時納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃等情況，地方政府在編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃時需結(jié)合土地征收計劃進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

三、對策建議

圍繞面臨的上述問題，建議從“規(guī)劃計劃編制、健全認(rèn)定機(jī)制、協(xié)同改革制度、征地程序優(yōu)化、補(bǔ)償方式多元”方面做好新法實施后的土地征收工作。

（一）編制多層級、協(xié)同化的規(guī)劃計劃體系

（1）建立多部門聯(lián)合參與的規(guī)劃計劃編制協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，解決多部門、多規(guī)劃編制難題。圍繞國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃計劃編制參與主體多、市縣規(guī)劃層級不一致、年度調(diào)整更新難度大等難題，建議設(shè)立由自然資源部門和發(fā)改委、經(jīng)信委、住建委、農(nóng)委、商務(wù)委等多部門組成土地征收和建設(shè)用地供應(yīng)計劃編制的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)。按照自下而上的層級方式編制年度性征收計劃的總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序以及項目實施庫，確保各層級規(guī)劃計劃的協(xié)調(diào)性與一致性，并注重與“國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃”“成片開發(fā)建設(shè)方案”的年度例行修改調(diào)整的銜接。（2）構(gòu)建應(yīng)急性公益性項目解決機(jī)制。針對確屬于“公共利益”范疇、未及時納入“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、專項規(guī)劃及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃”的應(yīng)急性或重大性征收項目，且滿足確需特定選址用地要求，建議在聽取被征地成員意見后，將其交由同級人大常委會進(jìn)行審議批準(zhǔn)，確保其具備相應(yīng)的法規(guī)效力，保障應(yīng)急性公益性項目用地需求。（3）科學(xué)編制“成片開發(fā)”建設(shè)方案。在遵循國土空間規(guī)劃在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位的基礎(chǔ)上，按照城市建設(shè)“一張藍(lán)圖”管控要求，統(tǒng)籌編制城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地綜合性配套開發(fā)建設(shè)用地計劃，對擬征收的綜合性配套開發(fā)建設(shè)用地采用全域編制或分區(qū)片編制“成片開發(fā)”建設(shè)方案，增強(qiáng)對“成片開發(fā)”建設(shè)方案的規(guī)劃、征收、供地、建設(shè)的統(tǒng)籌管理。

（二）采用條目初定+程序裁決的“公共利益”認(rèn)定機(jī)制

立足于“公共利益”范疇這個不確定性問題實際，結(jié)合12省市國有土地上房屋征收和農(nóng)村土地征收工作經(jīng)驗，建議采取“征收條目初定+爭議程序解決”的公共利益認(rèn)定機(jī)制。即首先比照新法中六大類條目與范圍，對擬征收項目的用地類型、產(chǎn)業(yè)類別進(jìn)行初定。若被征收主體對“公共利益”條目初定有爭議的，可在公告規(guī)定期內(nèi)向市縣級人民政府申請聽證，也可在征地批準(zhǔn)后向人民法院依法提出行政訴訟，通過程序裁決方式保障 “公共利益”認(rèn)定。

（三）深化財稅制度改革，平衡入市、征收制度協(xié)同性

為保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地需求，對可能出現(xiàn)的征地與入市收益差異較大的問題，建議采取合理控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市計劃、適時提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民社會保障等措施平衡收益，確保入市與征收收益大體平衡，兩種用地方式協(xié)同推進(jìn)。此外，針對縮減征地規(guī)模后帶來的財稅問題，建議配套改革地方與國家的增值稅分配比例和地區(qū)間稅收平衡調(diào)節(jié)機(jī)制，以及推進(jìn)實施房產(chǎn)稅和尋找新的經(jīng)濟(jì)財稅增長點來彌補(bǔ)地方土地財政。

（四）優(yōu)化征地程序，統(tǒng)籌征地實施公平與效率

一方面，充分利用各地“多規(guī)合一”或“國土資源一張圖”等協(xié)同平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的整合、集成與共享，進(jìn)一步釋放政務(wù)信息的服務(wù)效能，支撐應(yīng)用征地管理工作的優(yōu)化銜接。另一方面，研究探索在項目規(guī)劃選址時同步開展風(fēng)險穩(wěn)定性評估，查清土地權(quán)屬狀況與推進(jìn)土地勘測定界、項目用地規(guī)劃放線、釘樁測量的深度融合，同時擬定征地實施公告、協(xié)商征地價格、履行民主程序等環(huán)節(jié)，推行并聯(lián)辦理模式，進(jìn)一步縮短工作時長與周期。此外，加強(qiáng)對征收實施人員的法務(wù)知識培訓(xùn)，增強(qiáng)征收程序的規(guī)范實施，從源頭上減少農(nóng)村集體土地征收糾紛。引導(dǎo)被征收群體成員的司法救濟(jì)途徑，避免其由于法律理解偏差、訴訟能力弱而導(dǎo)致大量司法訴訟高駁回率轉(zhuǎn)而進(jìn)入信訪，形成行政案件、司法案件和信訪纏訴纏訪等情況。

（五）多元化補(bǔ)償方式釋放改革紅利

針對新舊補(bǔ)償政策的銜接過渡以及失地農(nóng)戶間實得利益比較問題，建議一是橫向?qū)Ρ刃屡f補(bǔ)償政策的土地補(bǔ)償費與安置補(bǔ)助費費用情況，對采用的區(qū)片綜合地價進(jìn)行合理的比例劃分，確保實現(xiàn)兩費平穩(wěn)銜接與過渡。二是對各區(qū)片內(nèi)的典型征地案例以及典型區(qū)域的人均耕地情況進(jìn)行模擬分析，預(yù)估被征收農(nóng)戶的實得收入，并進(jìn)行橫向比價分析，過渡期內(nèi)可采取社保繳費補(bǔ)貼部分彌補(bǔ)，或由用地單位兜底，確保新舊政策標(biāo)準(zhǔn)平穩(wěn)過渡，切實增強(qiáng)被征收農(nóng)民的獲得感。