行政執法檢察監督制度難題及其破解策略

浙江師范大學 陳正浩

行政執法檢察監督制度是基于控制行政權的需要而產生的一種融合行政法和檢察法的制度，不同于傳統的行政執法監督制度和行政訴訟檢察監督制度，其導致了該制度在運行過程中產生了一些難題，影響著檢察機關進一步運用行政執法檢察監督制度。對此，本文試圖指出行政執法檢察監督制度的幾個發展難題，并提出相應的破解對策，以期為檢察機關完善行政執法檢察監督制度提供一些參考。

一、行政執法檢察監督制度的基本內涵

在“四大檢察”格局中，行政執法檢察監督制度屬于行政檢察制度，是檢察機關在行政系統履行法律監督職能的一種法律制度?！靶姓谭z察監督主要通過糾正行政機關的行政違法行為，維護國家利益、社會公共利益，督促行政機關依法行政，實現對行政權的監督制約，完善國家法治監督體系，構建中國特色的行政檢察制度，實現檢察權作為專門法律監督權的憲法定位”。[1]

二、行政執法檢察監督的制度難題

縱觀行政執法檢察監督制度運行現狀，行政執法檢察監督制度主要存在行政執法檢察監督規范依據效力等級較低、行政執法檢察監督范圍不明確、行政執法檢察監督缺少實體處分權、行政執法權與行政執法檢察監督沖突、行政執法檢察監督保障不足五方面難題。

（一）行政執法檢察監督規范依據效力等級較低

《憲法》第134條賦予了檢察機關探索新型法律監督制度的正當性，多年來行政執法檢察監督制度已經成為理論界和實務界公認的一種檢察制度。然而《人民檢察院組織法》至今未對行政執法檢察監督作出規定，最高人民檢察院也未出臺行政執法檢察監督的相關規定，這導致了行政執法檢察監督制度缺失明確的法定依據。實踐中，行政執法檢察監督制度的規定多見于行政執法機關與檢察機關聯合制定的規范性文件，這些規定支撐著行政執法檢察監督制度的發展。法律制度的良好運行首先需要這項制度具備充分有力的法律依據基礎。對于行政執法機關而言，執法權來自法律，那么限制執法權的規定也必須來自法律，否則限權規定難以抗衡法定的執法權，雖然規范性文件作出的限制執法權規定有一定的效力，但這種效力不足以“威懾”行政執法機關。因此，行政執法檢察監督規范依據效力等級較低，成為行政執法檢察監督制度發揮監督作用的一大阻礙。

（二）行政執法檢察監督范圍不明確

從權力監督全覆蓋的角度來看，行政執法權作為一項強大的權力，特別容易滋生腐敗行為，國家必須對行政執法權作出最有力的監督，這就應將所有行政執法行為納入行政執法檢察監督的范圍。然而行政執法行為種類繁多、內容復雜，一些行政執法行為還具有很強的專業性，檢察機關是否有能力完成對所有行政執法行為的監督，則影響著各地行政執法檢察監督范圍的抉擇。一方面，檢察機關長期以刑事檢察為主要業務，行政檢察處于檢察業務的薄弱環節，因此檢察機關未必有足夠能力對所有行政執法行為展開檢察監督。另一方面，對于一些使用簡易程序的現場行政處罰行為，檢察機關未親歷現場，難以對行政執法機關在執法過程中是否違法作出判斷。因此，行政執法行為種類繁多、內容復雜也是行政執法檢察監督無法對行政執法全覆蓋的主要原因。正因行政執法檢察監督沒有對行政執法全覆蓋，上位法又尚未規定行政執法檢察監督范圍，則導致了監督范圍不明確的難題，使得各地只能根據檢察機關和行政執法機關的意愿，或上級機關制定的規范性文件，從而確定行政執法檢察監督的范圍。但由于各地行政執法具有普遍性，而行政執法檢察監督范圍的差異將引起公平性問題。對于同種行政執法行為，一些行政相關人可能在甲地因當地檢察機關對這種行政執法行為開展監督從而獲得合法權益保障，也可能在乙地因當地檢察機關未對這種行政執法行為開展監督從而失去合法權益，這對行政執法檢察監督制度的公平性帶來挑戰，不利于增加行政執法檢察監督制度的公信力。

（三）行政執法檢察監督機關缺少實體處分權

實體處分權是一種能夠決定最終結果的權利。然而行政執法檢察監督機關卻缺少實體處分權，其導致了行政執法檢察監督機關在案件處理中失去了“最鋒利的武器”。檢察機關只是能夠作出是否啟動和接續進行行政執法檢察監督程序的決定，對于已在檢察監督過程中發現的問題，檢察機關無權處理。檢察機關只有調查核實、依據法律規定提出糾正意見和檢察建議的權利，這表明檢察監督只能停留在提出糾正意見和檢察建議的層面，至于收到糾正意見和檢察建議的行政執法機關是否根據檢察監督機關的意見和建議進行更正，檢察機關無權干涉。正由于行政執法檢察監督機關缺少實體處分權，實踐中一些行政執法機關并不重視行政執法檢察監督，則導致了行政執法檢察監督難以真正“威懾”行政執法機關。

（四）行政執法權與行政執法檢察監督沖突

行政執法權的裁量性以及行政執法權的效率價值追求決定了行政執法排斥外界力量介入，行政執法權與行政執法檢察監督的沖突由此而生。一方面，行政執法權具有裁量性。行政執法事務形形色色，法律不可能對所有行政執法事務作出規定，因而這賦予行政執法機關裁量權。行政執法權的裁量性是行政執法機關得以保障行政執法制度良性運行的重要基礎，然而行政執法檢察監督卻注重于在行政執法機關行使裁量權的過程中發現問題，限制著行政執法機關行使裁量權，這恰與法律賦予裁量權的精神相悖。另一方面，行政執法權追求效率價值。行政執法權的復雜性決定了其必須注重效率，在一些現場行政執法過程中，如果行政執法人員不當機立斷地采取一些強制行為，可能會錯失最佳的執法時機。然而并非所有行政執法行為都適合采取行政強制行為，這就導致了違法行政執法行為產生的可能性?！靶姓F在神速，檢察監督則不以效率為先，而更追求法律實施的公平公正?！盵2]因此行政執法權與行政執法檢察監督在效率與公平的問題上存在沖突，使得行政執法權排斥行政執法檢察監督的介入。

（五）行政執法檢察監督保障不足

2019年以前，最高人民檢察院只設民事行政檢察廳負責民事、行政和公益訴訟檢察業務，這與刑事檢察相比，行政檢察在機構和人員設置上就處于劣勢地位。地方各級檢察機關基本參照最高人民檢察院設置民事行政檢察部門，相關人員配置也極其有限。在一些中西部地區的檢察機關，甚至沒有行政檢察業務人員，大多由其他檢察業務人員兼辦行政檢察業務。2019年后，行政檢察廳單獨設立，但行政檢察專職工作人員數量仍處在較低水平。由此可見，多年以來，行政檢察并沒有得到充分的重視，其無形中為行政執法檢察監督帶來了人力、物力和財力障礙，這是行政執法檢察監督在業務上的一大難題。

三、行政執法檢察監督難題的破解策略

結合行政檢察制度發展實際，本文認為行政執法檢察監督制度的難題可以通過以下策略進行破解：加快行政執法檢察監督修法工作、設置行政執法檢察監督范圍的確立原則、增設行政執法檢察監督的實體處分權、建立行政執法檢察監督協商合作機制和配備行政執法檢察監督保障資源。

（一）加快行政執法檢察監督修法工作

單獨制定行政執法檢察監督法的可能性雖然存在，但因行政執法檢察監督僅僅作為檢察制度的一個分支，就行政執法檢察監督單獨立法的可能性不大。因此，當前只有通過修法的方式，在現有法律規范中增設行政執法檢察監督內容，以便將行政執法檢察監督上升為明確的法律制度安排，作為最有力的規范依據基礎。修法可分兩步進行：一是《人民檢察院組織法》第20條須增設“對行政執法活動實行法律監督”的檢察職權內容。二是在處于立法籌備狀態中的《行政程序法》增加行政執法檢察監督內容?！靶薷男姓绦蚍〞r將行政檢察監督作為專章予以規定”[3]，在《行政程序法》中增加行政執法檢察監督是從監督客體層面作出法律制度安排，在行政法的角度倒逼行政執法機關接受監督，與從監督主體層面作出法律制度安排的《人民檢察院組織法》形成合力。

（二）設置行政執法檢察監督范圍的確立原則

由于行政執法行為的復雜性決定了對行政執法行為進行檢察監督全覆蓋不具有可行性，所以要解決行政執法檢察監督范圍不明確的問題，可以通過設置行政執法檢察監督范圍的確立原則，使得各地行政執法檢察監督范圍保持在大體一致的情況。姜明安教授主張以“協同和補充監督原則、循序漸進原則、不代行行政權原則和差別原則”。[4]除此之外，筆者認為應將差別原則改為有限差別原則，對于一些在各地普遍存在的經常性違法行政執法行為，應當確立為行政執法檢察監督必須納入的對象，以克服該制度潛在的不平等性。

（三）增設行政執法檢察監督的實體處分權

缺乏實體處分權是行政執法檢察監督制度不受行政執法機關重視的主要原因，因此未來應在《人民檢察院組織法》中增設檢察機關的行政執法檢察監督實體處分權。根據《行政訴訟法》第25條規定，檢察機關就行政執法機關經督促后仍不履行職責的可向法院起訴就是一種實體處分權，這對行政執法機關形成威懾力。對此，行政執法檢察監督與行政公益訴訟監督同為行政檢察監督，《人民檢察院組織法》修法時可以參照《行政訴訟法》第25條第4款之規定，為行政執法檢察監督配置起訴行政執法機關的實體權力。

（四）建立行政執法檢察監督協商合作機制

行政執法權與行政執法檢察監督的沖突客觀存在、難以避免，對此需要采取柔性的監督模式才可能有效處理沖突問題。從行政執法檢察監督制度目的出發，檢察監督目的在于推進行政執法機關依法行政、嚴格執法，檢察權無意于通過擠壓行政權從而提高自身在權力格局中的地位，行政權也無須對檢察權高度設防，要將行政執法檢察監督視為合作者，不斷促進行政執法專業化、合法化、規范化。因此，應當建立行政執法檢察監督的協商合作機制，在行政執法權與行政執法檢察監督沖突時，行政執法機關與檢察機關要通過協商溝通、信息共享，雙方及時化解沖突問題，共同合作推進法治政府建設和檢察制度建設。

（五）配備行政執法檢察監督保障資源

行政執法檢察監督制度良性運行離不開一定的資源保障，否則行政執法檢察監督制度將無法執行。因此，檢察機關除了單獨設置行政檢察廳，通過行政檢察機構的獨立地位明確行政檢察業務的重要性外，還應從兩方面配備行政執法檢察監督的保障資源。一是在各級檢察機關中選配行政檢察業務人員，保證行政檢察業務部門有人可用。在一定條件下選調行政執法部門工作人員，加入行政執法檢察監督隊伍，這類業務人員有利于行政執法檢察監督中發現行政執法的弊端弱點，提升行政執法檢察監督的效能。二是各級財政要充分保證行政執法檢察監督經費，提高行政執法檢察監督業務人員待遇，吸引優秀行政執法檢察監督人才，打造新時代行政檢察專業化隊伍。

四、結語

基于國家強化權力監督制度體系和法治政府建設的需要，行政執法檢察監督制度迎來了良好的發展機會，但該制度是一種行政權與檢察權相互交織的制度，其決定了該制度的復雜性，這種復雜性為該制度的發展完善帶來了許多難題，其中包括監督規范依據效力等級較低、監督范圍不明確、監督缺少實體處分權、行政執法權與行政執法檢察監督沖突、監督保障不足五方面難題，影響著該制度在推進法治政府建設過程中發揮更大作用。對此，本文認為應當通過加快行政執法檢察監督修法工作、設置行政執法檢察監督范圍的確立原則、增設行政執法檢察監督的實體處分權、建立行政執法檢察監督協商合作機制和配備行政執法檢察監督保障資源從而破解難題，進而完善行政執法檢察監督制度。