縣級駐村干部角色距離研究
——以賓陽縣G鎮為例

廣西大學 盧倩倩

一、問題提出

2019年，中國駐村干部、第一書記人數達到了280多萬，成為鄉村治理的重要力量，為鄉村建設做出重要貢獻，但其也出現“作秀”“做客”“做官”等問題，引發眾多學者關注。歐陽靜認為駐村制是由解放初期的農村“工作隊”演變而成，具有反官僚化的運作性質，但隨著村莊原子化下村干部權威的喪失，以及壓力型體制下，逐漸變成“上令下行”的擬官僚化，難以回應鄉村治理需求。[1]鄧燕華、王穎異、劉偉認為，混合科層組織的駐村幫扶工作隊存在管理上的問題，如工作重點偏移、組織規則軟化以及人際關系緊張。[2]葉昊姝認為,因存在駐村工作內容廣泛繁瑣、權責嚴重不對等、工作時間長、薪資待遇福利差等問題,造成駐村干部消極作為。[3]盧愛玲認為，駐村干部整體處于中度偏輕的職業倦怠水平，少部分達到重度狀態，其中情緒衰竭最為突出。[4]李堯磊,韓承鵬等認為，行政手段自上而下強制加碼施壓，以及本級政府基于政績打造考量而自我主動施壓，“加壓驅動”導致駐村幫扶干部異化現象。[5]現有研究從多個層面、多個角度探討了駐村干部存在的問題以及成因，但是對不同層級的駐村隊員的異質性研究較少，忽略了縣級駐村隊員與鎮級駐村工作隊員在履職過程中的兩極分化。

在高壓工作下，縣級駐村干部與鎮級駐村干部兩級分化明顯。鎮級駐村干部方面，鎮級駐村干部均由四十歲以下的會使用電腦現代化辦公的年輕干部擔任，農村工作經驗相對豐富，行政級別又低于縣級駐村干部。因此，絕大部分的駐村工作實際落在了鎮級駐村干部身上。為了完成任務，鎮級駐村工作隊員不得不加班加點，有時候連續幾個月周末無休。反觀縣級駐村工作隊員，經常下村后坐在一旁無所事事，甚至不下村。承擔工作量的不平衡不對等，造成縣級駐村干部與鎮級駐村干部關系緊張?？h級駐村干部出工不出力甚至不出工，履職不力，影響扶貧、鄉村振興以及關乎村民利益的各項政策的落實，影響到黨委政府在農村的形象。如何加強縣級駐村干部的管理也成為縣級和鄉鎮級黨委組織部門苦惱的一個問題?；诖?，本文以賓陽縣G鎮為例，以Z理論為分析視角對縣級駐村干部履職時的角色距離進行剖析，提出優化建議。

二、縣級駐村干部角色距離的概況

本文所研究的“縣級駐村干部”是這樣定義的，是由縣直屬單位（含機關企事業單位）派駐到鄉鎮行政村（含農村社區）開展脫貧攻堅和鄉村振興的人員，不含貧困戶黨組織第一書記和鄉鎮派駐的工作隊員。

（一）面對黨委政府時所呈現的角色距離

總體來說，縣級駐村工作隊員在脫貧攻堅及鄉村振興等政策落實方面表面上起到了一定作用，然而僅限于駐村干部考核細則要求的部分。如工作布置會按通知參加，每月按要求走訪貧困戶，按要求寫駐村日記等，均圍繞考核內容開展。落實工作僅限于到場，所謂“出工不出力”，各項工作的開展基本由鎮級駐村干部及村干部完成。

縣級駐村干部的管理也成為鄉鎮政府的隱憂。按吃住在村規定，駐村干部每月吃住在村不得少于20天。然而大部分的縣級駐村干部若“無事情”則不下村，“無事情”是指鄉鎮政府及村級政權未通知他們需要參加某項活動。一旦有督查，鄉鎮政府為避免因駐村隊員管理不力被問責，還需要通過電話或者其他方式確認縣級駐村干部是否在村中。

（二）面對村級政權時所呈現的角色距離

縣級駐村干部在為村里捐款捐物、拉項目等方面發揮了一定作用，除此之外，縣級駐村干部參不參與村中事務，村級政權無力要求。

“我們這個縣級駐村干部來了幾年，后盾單位什么也沒出。材料他不會做，電腦都不見他用過，學生輟學勸返、矛盾糾紛、秸稈禁燒這些他也幫不上忙。他是縣里面的，還當過領導，他不主動干活，我也不敢安排他。他不來，擔心上級部門督查到。他來，好像也起不到作用?！保ㄔL談記錄—X村黨支部書記）

（三）面對鎮級駐村隊員所呈現的角色距離

鎮級駐村工作隊員與縣級駐村工作隊員分工合作，共同開展工作。然而實際上，鄉鎮政府分派給駐村工作隊的工作都由鎮級工作隊員完成，有時候還得幫縣級駐村干部完成他們本身的駐村迎檢材料?？h級駐村駐村干部在一定程度上形同虛設，甚至成為負累。

（四）面對村民所呈現的角色距離

對于村民來說，縣級駐村干部與他們隔著村干部。他們更多通過村干部獲得政策信息以及各項資源，而不依賴于駐村干部。只有在利益訴求無法得到滿足并與村干部產生沖突時，村民才會希望通過駐村干部來解決。比如申請低保、想申報貧困戶。駐村干部的性質和責任要求縣級駐村干部充分融入村莊,密切聯系村民，但是大多數駐村干部并未融入鄉村社會。

三、縣級駐村干部角色距離的成因

（一）利益相關者的價值觀存在偏差

1.駐村隊員行政良心缺失，履職能力不足。有的縣級駐村干部對于后盾單位的選派欣然接受，甚至主動請纓。這類型人員在原單位工作積極性不高，責任心不強，整天無所事事。 派駐到各行政村（社區）后，延續在原單位的工作作風，對工作能推就推，對村莊事務漠不關心，對村民利益訴求熟視無睹避之不及。由于年紀較大，缺乏必要的現代化辦公技術，且對行政村（社區）的運作方式不適應，與駐村干部崗位需求不匹配，難以勝任駐村工作。而有的則是被動接受，因其擔心影響在原單位的發展。這類型的縣級駐村干部履職能力強于第一種類型縣級駐村隊員，但工作積極性不高，不求有所作為，只求不出事，2年任期一滿就調回原單位。此外，受到縣級駐村隊員小圈子的影響，兩種類型縣級駐村干部會趨同抱團，只求在自身不被問責的前提下少做事。

2.鎮級隊員存在官本位思想，唯上是從?？h級駐村干部為縣直屬單位派駐，行政級別高于鄉鎮，在鄉鎮駐村干部眼中屬于領導。對于鎮級駐村干部與縣級駐村干部“同崗同酬不同工”的現狀，部分鎮級駐村干部敢怒而不敢言。對于部分在原單位仍有一些權力的縣級駐村干部，部分鎮級駐村干部會主動承擔全部工作，甚至幫縣級駐村干部解決在生活上和工作上遇到的困難，比如準備每季度考核材料等，希望能有助于自身仕途上的進一步發展。

3.村級政權選擇聽之任之。村級政權對駐村干部的期待是項目合作、考核檢查“共謀”和權力互補。其中，項目合作、權力互補是對縣級駐村干部和鎮級駐村干部共同的期待，其希望通過駐村隊員的選派單位，也就是縣直屬單位和鄉鎮人民政府獲得更多的資金項目和上級部門的有效溝通協調?？己藱z查“共謀”則通過鎮級駐村干部實現。相對于縣級駐村干部，鎮級駐村干部年紀普遍在40歲以下，現代化辦公技能熟練，對村莊工作熟悉，擅長應對各項檢查考核，更容易與村級政權形成考核檢查“共謀”。

（二）制度設計存在缺陷

1.培訓制度。針對縣級駐村工作隊員開展的培訓主要集中在業務培訓。各類業務培訓形式單調，內容空泛，培訓效果不佳，影響駐村工作隊員履職能力提升。相對來說，鎮級的培訓往往結合鎮里當前需要開展的工作，針對性強，與工作結合度較高。而縣級的培訓單次時間長，每次培訓至少一天以上，培訓內容繁雜而空泛，收效甚微。且在崗位培訓中，往往忽視了職業道德培訓，導致縣級駐村干部工作責任心不強。

2.管理制度。吃住在村制度要求駐村干部要吃住在村，連晚上也需要住在村上。吃住在村制度引發縣級駐村干部的不滿，被認為是非人性化管理。縣級駐村干部的家庭在縣城，距離鄉鎮一個小時車程。照顧家庭的需要以及離家不遠的現實條件讓縣級駐村干部晚上常會偷偷跑回家，違反吃住在村制度。

3.考核激勵制度。對村干部的考核方式側重于通過查閱資料進行考核，鎮干部、村兩委班子以及黨員干部群眾對駐村干部的滿意度測評占比小，甚至只是作為一個參考性指標。這導致縣級駐村工作隊員為了在考核中合格甚至取得好成績，將更多心思放在考核材料準備方面。此外，縣級駐村干部和鎮級駐村干部工作職責相同，考核細則相同，常出現縣級駐村隊員“搭便車”現象。將鎮級駐村干部與村級政權在鄉村治理各方面取得的成就，以及鎮級駐村干部所準備的考核材料披在自己身上。出現考核分數與實際履職效能不相符的問題。激勵方面，縣級駐村干部的年終績效由派駐單位發放。由于經濟利益方面的不相關，縣級駐村干部對鄉鎮政府、村級政權的各項爭先創優活動抱有漠不關心甚至抵觸的心態，認為多一事不如少一事。

4.問責懲處制度。問責懲處制度將鄉鎮黨委與縣級駐村干部捆綁在一起，駐村干部被問責，選派單位和當地鄉鎮黨委也有連帶責任。由于鄉鎮級別低于縣級，管理縣級駐村干部束手束腳，存在不敢管、不好管、管不住的問題。在這種情況下，為避免連帶責任，鄉鎮黨委政府會采取“庇護”策略。當通過各種途徑得知有上級夜里檢查吃住在村落實情況時，會提前告知縣級駐村工作隊員回村。

（三）制度落實不到位

1.選派單位把關不嚴、跟蹤管理不力。工作隊員人選應有較強工作能力，責任感強，善于做群眾工作。然而選派駐村干部時，為維持機關單位的有效運轉，選派單位會將肯干活、會干活的有用人員留在單位，而將不愿干活、不會干活甚至唱反調的人員選派給基層充數，導致縣級駐村干部整體年齡偏大、工作能力偏弱、工作責任心偏低。此外，選派單位疏于對駐村干部的跟蹤管理，很少下到所駐村檢查，部分后盾單位領導連續幾年從未到所觀點村了解駐村干部開展情況。

2.鎮級黨委、政府日常管理松散。受制于層級壓力，所屬的鎮級黨委、政府對縣級駐村干部和鎮級駐村干部采取截然不同的管理措施。對于本級派出的鎮級駐村干部，鎮級黨委政府日常管理嚴格，通過鎮級駐村干部實現對村級的治理，使鎮級駐村干部成為駐村工作的主力，出現“鎮級干部干、縣級干部看”的情況。對于縣級派出的駐村干部，則日常管理則相對松散，睜一只眼閉一只眼，只要求縣級駐村干部守紀律，上級檢查時在場不缺勤。

3.縣級監督方式失靈?？h級組織部門、紀委監察部門對縣級駐村干部的監督主要在考勤制度落實方面，缺乏對工作表現、工作成效方面的監督。檢查方式主要為夜查，然而，晚上是否住在村中與村莊各項工作的開展關系不大，村中各項事務工作的開展主要集中在白天，這在反映駐村干部的工作表現以及取得成效方面的效度極低。白天下村督查次數過少，大部分縣級駐村干部白天不下村不見人。且督查消息易走漏，大多數時候，縣級駐村干部通過種種途徑打探到縣督查組的行蹤，提前做好準備，在督查中輕松過關。

四、縣級駐村干部角色距離治理的對策建議

（一）轉變利益相關者的價值取向

縣級駐村干部方面，培育行政良心，提高履職能力?？h級駐村干部應轉變“養老”式的懶政怠政觀念，主動擔負起職責，多跟年輕干部學習基本的現代化辦公技能，跟村干部學習如何跟村民打交道，提升履職能力。鎮級駐村干部應改變大包大攬的工作方式，根據縣級駐村干部的特點，合理分配工作任務，實現能力互補。村級政權方面，村級政權應善于利用縣級駐村干部的資源優勢為村民服務辦事，實現資源互補。

（二）鞏固落實駐村干部教育培訓制度

注重在縣級駐村干部的培訓內容中對癥下藥，培訓方式應豐富靈活，培訓服務應優良精準。注重縣級駐村干部的行政良心培訓，將道德責任納入培訓內容，培育其強烈的責任心和事業心。針對駐村工作開展的實際需要，精選培訓內容和授課講師。教育培訓要增強與學員的溝通互動，適當增加課外教學，做到張弛有度。積極征求學員意見建議，不斷優化培訓服務，營造開放互動的培訓學習環境。

（三）完善優化駐村干部管理制度

僵化的吃住在村制度讓縣級駐村干部工作和家庭難以兩全，導致職業角色與家庭發生角色沖突。縣級駐村干部扮演的職業角色要求他們都要吃住在村，然而，身為妻子的丈夫、作為孩子的父親、作為老父母的兒子，家庭角色要求其晚上回家照顧親人，從而職業角色與家庭角色產生沖突。因此，應實行人本主義管理，保障縣級駐村干部晚上活動自由，給縣級駐村干部留有一定的自由支配的時間，緩解角色沖突。

（四） 改進提升問責機制

落實駐村干部問責與選派單位責任連帶制度，將選派單位與縣級駐村干部捆綁在一起。由于縣級駐村干部人事關系在選派單位，選派單位對縣級駐村干部的管理相對鄉鎮黨委政府有著天然優勢。對選派單位存在的人選不把關不選優、后期跟蹤管理不力的情形進行相應的追責，倒逼選派單位選對人、管好人倒逼選派單位結合單位自身優勢，加大對所駐村政策、資金、人才等資源的投入，增加縣級駐村干部在農村干事創業為人民謀利益的底氣。

（五）優化縣級駐村干部激勵制度

優化駐村干部考核方式，不再局限于材料查看。要多下村看，多向村干部、群眾問情況，提升鎮干部、村兩委班子以及黨員干部群眾對駐村干部的滿意度測評占比，不斷提高考核的準確性和公信力。將縣級駐村干部的績效發放同所在鄉鎮、所在村掛鉤，激發縣級駐村干部為所在鄉鎮、村干事創業的積極性。績效工資的發放要體現“多勞多得”原則，考量駐村干部的工作量和履職水平，避免績效工資平均發放，損傷多勞者的積極性，助長少勞者的不良作風。對在考核中獲得優秀的駐村干部，按照規定落實表彰，給予更多的優先選拔使用的機會，增加駐村職位對縣級駐村干部的吸引力，吸引更多優秀縣級干部參與到駐村工作中來。

（六）選派優秀干部

嚴格落實駐村干部人選標準，要求政治素質好、工作能力強，責任心強，不怕吃苦，有擔當，會做群眾工作。此外，各村實際情況不同，對駐村干部勝任力的要求也有所不同。 要根據各村的經濟、社會、文化特征，精準派人。年齡結構上，做到以45歲以下干部為主。優化駐村干部結構，實現年齡結構、專業結構、知識結構、氣質結構的互補，以青壯年、專業技術人員為主。對選派單位推薦的不符合條件人員，要堅決退回。對駐村干部實行動態調整，召回不勝任駐村工作、工作任務推進緩慢不達標、不服從安排推諉扯皮、群眾不滿意的駐村干部，優化駐村干部隊伍。

（七）強化日常管理

嚴格考勤登記管理，對虛造出勤材料、騙取駐村干部補貼的行為，依照規定進行處罰。落實季度考核，跟進駐村工作開展進度。充分利用舉辦團隊建設活動，比如籃球比賽、氣排球比賽等，增強駐村隊伍凝聚力，增加縣級駐村干部的歸屬感。開展豐富多樣的團隊建設活動，以提高隊伍的整體活力和凝聚力。保障駐村工作隊員的駐村工作生活條件，配備電腦、辦公桌、打印機等辦公設備，提供必要的生活用品，及時解決駐村干部在工作中遇到的困難和生活中碰到的問題。

（八）改進監督考核方式

增加白天下村督查次數，對縣級駐村干部白天無特殊理由不在崗的情形及時問責懲處。督查方式應多樣化，綜合使用微信視頻、下村實地督查等方式，及時了解駐村干部工作落實情況、到崗到位情況。嚴格規范區、市以及縣級等各級各部門督查隊伍的人員組織紀律，不走漏暗訪消息，確保暗訪結果真實有效。

五、結論與討論

駐村干部是鄉村治理的重要力量，是治理下沉的重要方式。作為駐村隊員的組成部分，縣級駐村干部的履職表現與政府、村級組織、鎮級駐村干部以及群眾的角色期待存在較為明顯的距離。究其原因，利益相關者價值偏差、制度設計缺陷以及制度落實不到位造成縣級駐村干部的角色距離。只有通過轉變利益相關者的價值取向，優化駐村干部選派、教育培訓、管理、問責、激勵制度，強化日常管理，改進監督考核方式，才能不斷縮小縣級駐村干部的角色距離，為基層治理助力。