城鄉結合部出租房屋消防安全風險及應對措施
——以北京市某郊區為例

北京市房山區消防救援支隊 龐威

一、引言

城鄉結合部，是指兼具城市和鄉村的土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶，又稱城市邊緣地區、城鄉結合地、城鄉交錯帶，尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的鄉村地帶。近年來，隨著經濟社會快速發展，大量農村剩余勞動力涌入城市，創造了大量的住房需求；城市近郊大量農村土地被征收用于房地產開發，導致了農民失去了賴以生存的生產資料，紛紛選擇將自有住房出租賺取租金。這些建設在城鄉結合部地區村民宅基地上的出租房屋為第三產業從業者提供了低廉的住房，間接降低了城市居民的生活成本，對拉動內需和提升居民生活水平起到了一定的積極作用。但同時應該注意到，由于土地性質、房屋性質和居住人群的特殊性，村民宅基地自建出租房在消防安全管理上存在安全條件先天不足、安全意識十分淡薄、安全管理逐級弱化、用途功能復雜多樣、消防基礎相對薄弱的特點，導致城鄉結合部區域火災高發，群死群傷事故時有發生，對社會面火災防控和城市化進程產生了極為不利的影響。

二、某郊區城鄉結合部出租房基本情況

某郊區位于北京市近郊，隨著近年來城鎮化進程提速，特別是在軌道交通線路開通后，便利的交通條件推動流動人口持續涌入，年增長率高達10%。城鄉結合部村民出于自身經濟利益的驅動，對自有宅基地房屋進行翻建后出租，層數由早期的單層、2層，發展至3層、4層，個別甚至能夠達到6層，房間數由十余間逐步增長至近百間。截至2020年12月，某郊區城鄉接合部出租房屋共有2.35萬戶，出租房4.53萬間，居住人數約10.12萬人，人口倒掛村達13個，主要分布在軌道交通、高速路、城鎮快速路沿線的7個鄉鎮街道。其中，以距離北京市主城區最近的A鎮和區政府所在地B街道的7個村出租房屋規模尤為突出，共建有出租房屋765棟,建筑面積24.74萬平米，出租9846間，居住2.08萬人，常住人口與流動人口比為1：2.7。

近三年來，全區城鄉結合部地區火警和火災分別占全區總數的67.1%、53.7%。較為突出的是2018年2月22日23時19分，位于A鎮某村的一處建有13個房間的村民宅基地自檢出租房屋發生火災，火災原因為電動自行車電瓶集中充電過載所致。租戶系某快遞公司，租用此處作為員工宿舍和電動自行車電池充電間使用，每日居住人數達22人，同一時間充電電瓶數達十余塊。所幸因事發時員工并未入睡并及時逃生，火災未造成人員傷亡。

三、某郊區城鄉接合部出租房屋消防安全風險

（一）安全條件“先天不足”

城鄉接合部出租房大多未經鄉村規劃，為擅自搭建，房屋之間的防火間距嚴重不足，“握手樓”問題十分突出，一旦起火蔓延迅速，火燒連營，極易造成群死群傷。B街道某村宅基地總占地面積7.2萬平方米，總建筑面積13.8萬平方米，最大自建樓建筑面積1300平米，房間96間，居住人數約200人，存在安全出口數量少、防火間距小、疏散通道不暢等問題。

（二）安全意識“十分淡薄”

此類場所人員流動性大，生活條件簡陋，文化素質較低，消防安全常識缺乏、意識淡薄，日常用火、用電、用氣不規范，電線亂拉亂接，違規使用液化氣和電動自行車樓內充電的現象十分普遍。加之缺乏逃生自救知識，極易造成人員傷亡和財產損失。該區流動人口整體受教育程度不高，主要集中在初中學歷教育及以下水平階段，占總人數的73.6%，普遍缺乏最基本的消防安全常識和疏散逃生技能。

（三）安全管理“逐級弱化”

房東的消防安全主體責任缺位，無日常管理、不巡查檢查、缺安全提示。街鄉、村抓消防安全的自覺性不高，村“兩委”及大隊公職人員示范作用不明顯，消防安全網格管理處于“空轉”，檢查巡查流于形式。前文中提到的A鎮某村“2·22”火災的房東就是本村的大隊會計，其明知集中整治要求，不但不將自己的房屋主動上賬整改，還縱容租戶在此集中充電，反映出主體責任嚴重落實不足、消防安全網格管理嚴重缺失。

（四）用途功能“復雜多樣”

除居住外，出租房屋還多用于家庭式作坊、物流倉儲、廢品回收等產業，且非法加工、非法經營、“三合一”“多合一”等問題突出，有的加工作坊存放大量易燃、可燃的貨物或半成品，且住有大量生產加工人員。這些場所一旦發生火災，蔓延速度快，燃燒時間長，人員疏散難，撲救難度大。A鎮某村因大量房屋出租用于電商存儲經營而得名“淘寶村”，儲存、辦公和住宿設在同一建筑內的情況較為普遍，隱患問題多，火災風險高。

（五）消防基礎薄弱、設施普遍缺失

這些地區普遍沒有市政消火栓管網、消防水池、天然水源，擴張搭建的違法建筑占用原有村級道路兩側，致使道路狹窄、消防車無法通行。建筑內部普遍未設置火災報警裝置、自動噴淋設施、室內消火栓、應急廣播、應急照明、疏散指示標志等消防設施。小型消防站、微型消防站缺口大，一旦發生火情，早期預警、初期控火、疏散人員等應急措施滯后，極易導致小火釀成大災，造成人員傷亡。

四、某郊區城鄉接合部出租房屋消防安全風險成因

（一）規劃缺位，農村宅基地情況復雜

從需求端看，由于城市的迅速擴張，高速路、城鎮快速路、軌道交通線路及公共交通干線像血管一樣向城市周邊輻射延伸，附近的村落迅速被城市的發展吞噬。在此過程中，一部分村民通過統一規劃、統一建設進行了拆遷安置；而另一部分村民的住房未被列入開發規劃，但距離交通干線近，出行方便，逐漸吸引了大量的租房需求。從供給端看，村民宅基地經過多個時期的分配和確權，普遍沒有考慮過大型車輛的通行，除了村內主要道路外，大部分宅基地間的道路以胡同的形式存在，部分胡同長可達500米之多，而寬度大部分不超過3米，在實際使用過程中還存在著停放自行車、摩托車、電動自行車、老年代步車的情況，消防車通行十分困難。在實際滅火過程中，曾經出現過由于報警人地址描述錯誤，導致消防車誤入一長距離胡同后被迫倒車折返，最終1.6公里的直線距離用時近20分鐘才到達現場的情況。故在火災撲救過程中，消防救援人員往往只能選擇長距離鋪設水帶干線的方式進行供水，嚴重影響了滅火效率。

（二）管理缺位，房屋建設有章難循

2020年7月31日，北京市人民政府印發了《關于落實戶有所居加強農村宅基地及房屋建設管理的指導意見》（京政發〔2020〕15號），對村民宅基地的建設進行了明確的規定，明確了宅基地用地相關標準，并要求在建設過程中加強建房設計管控，嚴格履行建房審批手續。“每戶宅基地用地標準，人多地少的地區最高不得超過167平方米，其他地區最高不得超過200平方米”“村民應嚴格按照批準面積和建房標準建設住宅，禁止未批先建和超面積、超高度建房”“村民建房基底面積占宅基地面積原則上不得超過75%，房屋檐口高度（以房屋基底上平面起計算）原則上不得超過7.2米。房屋四至(含滴水)垂直下落投影、臺階均應控制在自家宅基地范圍內”。但是在執行的過程中，一方面，由于《意見》僅針對新建宅基地自建房進行了規定，對既有的超標村民宅基地的問題沒有作出解決，導致隱患的存量無法降低；另一方面，由于對不符合《意見》要求的行為缺乏相應的處罰依據，同時部分村民攀比心理較重，基層組織群眾工作不到位，導致《意見》難以徹底貫徹執行，新的超標建筑仍在建設，隱患的增量仍在逐步增加。

（三）規范缺位，村民自建房成空白地帶

根據《建筑法》規定：“搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”。根據《建設部關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見》（建質〔2004〕216號）規定，農民自建低層建筑是指農民自建兩層（含兩層）以下住宅。故若建房者嚴格落實《關于落實戶有所居加強農村宅基地及房屋建設管理的指導意見》中關于“房屋檐口高度原則上不得超過7.2米”的規定，建筑層數會被限制在兩層以內，該建設行為不適用《建筑法》，無法對該建設行為進行約束。《建筑設計防火規范》（GB 50016—2014）規定：“本規范適用于下列新建、擴建和改建的建筑：3 民用建筑”。《規范》條文說明中指出：“本規范所規定的建筑設計的防火技術要求，適用于各類廠房、倉庫及其輔助設施等工業建筑，公共建筑、居住建筑等民用建筑”。但在實際建設過程中，由于村民宅基地具有連片劃分、獨立建設、面廣量大、無需向區縣級主管部門申報的特點，區縣級政府行政部門無法依法對其建設行為進行約束，導致建設中存在隨意性甚至是違規行為。

（四）執行缺位，安全責任落實違法不究

村民自建房用于出租，與租客形成了租賃關系。但在法律執行過程中，往往對出租行為的主體進行劃分，僅將公司出租房屋視為經營行為，而不視個人出租房屋為經營行為。作為消防管理和監督執法主要依據的《消防法》《北京市消防條例》《北京市消防安全責任監督管理辦法》（北京市人民政府令第143號）均沒有對個人的經營行為作出明確規定，能夠作為依據的只有《北京市農村消防安全管理規定》（北京市人民政府令第196號）。《規定》明確指出，農村地區從事住宿經營活動的個人應當建立消防安全管理制度，落實消防安全責任；制定消防安全措施和應急預案；配備完好、有效的消防器材；設置符合要求的應急照明設施、消防安全疏散標志和安全出口，確保疏散通道和安全出口暢通；開展防火巡查和自檢自查，及時消除火災隱患；對從業人員進行消防法規、防火知識、滅火常識和逃生自救方法等內容的宣傳教育；配合有關部門做好消防安全檢查和專項治理工作。但在執行過程中，由于執法面太廣、監督執法人員不足等原因，往往只能對規模較大的出租房進行有效管理，監管的覆蓋范圍不足。

五、城鄉接合部出租房屋消防安全治理工作思路

（一）明確層級責任，強化措施落實

研究出臺適用于村民宅基地出租房屋的建設標準，采取既有風險建筑和新建風險建筑的處理方式，使村民自建出租房管理有規可依、有章可循。依托“街鄉吹哨、部門報道”機制，加強屬地和部門聯合執法整治，綜合運用法律、行政、經濟、輿論等手段，因地制宜地采取查封、取締、搬遷、拆遷、改造等措施，堅決確保違法建設“減少存量、嚴控新生”。強化村“兩委”班子建設，帶頭執行農民宅基地管理辦法和村莊管理相關政策法規，并結合美麗鄉村建設，完善村規民約，規范出租及使用行為，落實“最后一公里”治理責任。

（二）提升管理水平，提升防范能力

探索建立城鄉結合部出租房屋標準化驗收制度，由村委組織逐戶實地驗收，對符合出租標準的房屋實行登記備案，報經屬地政府審核合格方可對外出租。施行“賓館化”管理模式，對一定規模以上的出租房屋參照消防技術規范對旅館建筑的管理標準，明確八項管理措施：一是違章建筑、彩鋼板建筑、地下空間及三層以上樓層嚴禁出租；二是嚴禁使用液化石油氣鋼瓶及液體燃料；三是出租間數5間（含）以上或租住人數10人（含）以上的，應明確由專人負責管理，落實24小時值班、兩小時防火巡查；四是每個房間、公共區域應設置獨立式感煙火災報警器及滅火器,疏散走道應設置應急照明及疏散指示標志；五是每層建筑面積不小于200㎡的出租房屋每層至少設置2個安全出口，保證疏散通道、安全出口暢通，門窗上嚴禁設置影響人員疏散及滅火救援的障礙物；六是電動自行車及蓄電池嚴禁入樓、入屋；七是電器線路必須穿金屬管或金屬槽盒敷設，每戶應設置剩余電流保護裝置；八是應在醒目位置公示房屋安全狀況，主要內容包括消防安全責任人、管理人信息、消防安全自主承諾、消防安全三提示。

（三）加大投入力度，夯實防控基礎

按照《建筑設計防火規范》規定，對城鄉結合部鄉村主要車輛通行道路集中治理，清除隔離樁、欄桿等障礙設施和土石、柴草等障礙物，保證消防車通行順暢，打通滅火救援的生命通道。補建市政消火栓、消防水箱、消防水池等基礎設施；優先加強出租房屋集中區域的小型、微型消防站建設，配齊應急力量和器材裝備，加強滅火救援培訓演練；充分挖掘社會化消防救援力量潛力，通過改裝灑水車、“一警六員”實操實訓，擴大滅火救援行動參與面，提升第一到場處置能力；推行聯網型獨立火災報警、簡易噴水滅火系統、電氣火災監控和電動自行車集中充電樁等設施。各重點村應成立巡檢聯防專門力量，對出租房屋開展高頻次入戶式宣傳體檢，就火災案例警示、初起火災撲救、逃生自救技能開展宣傳教育，同時對火、電、氣等危險源的使用和疏散通道、消防器材狀況進行檢查提示。