我國土地分區利用問題及建議措施

東北農業大學公共管理與法學院 廖祺，孫澤鍇，付華清

一、引言

土地分區利用既是土地利用規劃的重要構成，又是適度開發與合理利用土地資源的重要方法，還是選擇土地用途和調整土地利用措施的重要依據之一[1]。隨著我國土地分區利用的不斷發展，產生了城鄉土地缺乏協調、“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”產生用地粗放等一系列問題，現結合國土空間規劃、用途管制等，以采用綜合治理的方法并提出相應解決措施。

（一）研究背景

黨的相關會議提出要優化國土空間開發格局，全面建設小康社會，促進生活空間宜居適度、生產空間集約高效、生態空間山清水秀。其中分區利用在社會經濟發展戰略和生態文明建設中具有基礎地位[2]。

當前，不同單位對于國土空間有著自己的利用方式，進行著不同的分區，如自然分區、農業分區、經濟分區、生態功能分區等。這些不同分區在結構、功能、結果方面均存在不一致的現象，直接影響著地區發展。

（二）研究方法

本文采用了文獻資料法、定性分析法、對比法等主要方法。

文獻資料法即搜集相應客觀資料對研究對象進行充分詳實的了解；定性分析法通過一定量了解，然后根據研究者的主觀分析判斷對研究對象發展趨勢、性質進行預測的分析方法；對比法是將所要研究的對象與其他研究領域近似的對象進行分析比對，最后得到研究對象性質與特點的方法。

（三）研究目的

土地分區利用是以土地的自然屬性和經濟屬性為基礎，根據自然和社會經濟條件、土地利用方向和土地利用程度的區域差異性，按照土地的不同基本用途劃分區域，其過程遵循耕地紅線原則、因地制宜原則、切實保護生態環境原則和集約利用土地原則四大原則，且以研究農業類型的空間分布、分析地區土地可持續利用、宏觀引導大尺度上的地區土地利用管理、科學指導地區穩定發展為目的[3]。隨著國家不斷將土地分區利用思想融入國土空間規劃，且作為土地利用總體規劃的重要部分，其重要程度不言而喻。但隨著土地分區利用的推進，上級政策制度并不能完全與土地分區利用相匹配，且土地的分區利用并不能完全按根據不同土地的性質而因地制宜利用，所以在土地分區利用過程中會產生一些列問題，針對這些問題可以采取相應的措施以緩解或解決。

（四）研究意義

土地作為人類賴以生存和發展的載體，需要人類采取合理的方法去利用和使用土地。土地分區利用的多元化，不僅積極促進了我國經濟的高速迅猛發展，也產生了一系列問題。構建協調、高效、環境友好的國土空間格局、實行土地用途管制綜合治理，對于協調我國主體功能區劃與土地分區利用產生的問題有理論和現實意義。

二、土地分區利用產生的問題

（一）城鄉土地缺乏協調

由于我國的經濟發展迅速，導致城市發展速度也急劇加快，但鄉村發展速度仍舊緩慢。城市發展勢頭迅猛使得建設用地不斷被開發。城鎮化建設的過度開發，已有的城市土地并不能滿足城市建設用地的需要，導致部分耕地被占用。總書記在建三江平原考察的時候的時候提出：“中國人必須把飯碗牢牢地握在自己的手里，而且碗里裝的還必須是自己的糧食。”因此我需要貫徹牢牢堅守18億畝耕地紅線，并保有一定量耕地以實現我國口糧絕對安全。絕不能因為城市建設而侵占農業用地，尤其是耕地；同時也要保證城市建設用地數量，確保城鎮化進程中有足夠數量的城市土地。

（二）城市土地城鎮化快于人口城鎮化

伴隨著我國經濟與科技的高速發展，城鎮化已成為大勢所趨。在這一過程中農村人口不斷向城市進行轉移，不開避免的就是大規模的土地開發利用，然而開發商為尋求利益最大化而直接忽視了這一過程中實際轉移的農村人口數量，盲目進行土地開發，導致大規模土地閑置。陸大道院士提出“土地城鎮化速度顯著快于人口城鎮化速度”[3]。通過對2001年-2011年數據的整理及對比也不難發現土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。

在土地分區利用過程中，造成人口城鎮化快于土地城鎮化的原因主要有以下幾點：1、國家建設重心轉移、國際戰略格局變化促進土地城鎮化快于人口城鎮化發展；2、政府管理體制改革、行政區劃調整直接減小了土地征收征用過程中的阻力[4]；3、近些年城市建設用地市場行情較好，導致盲目開發城市建設用地，投入過多資本及勞動到城市建設用地市場。

（三）分區結果不同影響區域發展

我國目前空間規劃與布局的層級結構和編制標準不統一、編制管理機構分散，因此常常造成空間規劃布局的內容相重疊、目標相矛盾。不同的分區在分區結構、功能、結果中的不同，直接影響著未來所在區域的發展方向。以往各種分區，如農業分區、城市分區、生態分區有的部分存在相互重疊和互相“打架”現象，因此產生較多沖突和矛盾，導致有些用地得不到合理有效利用。[5]

三、解決措施

（一）協調城鄉土地

要解決好城鄉土地相協調的問題，就要遵循土地科學有效利用的基本原則：農業優先和統籌安排各類用地相結合。國家從宏觀上進行調控，在進行土地利用規劃時首當其沖應將糧食生產用地的結構布局進行合理安排，且必須保有適量耕地而維護我國糧食安全；其次城市土地保證既不能盲目追求經濟效益侵占農業用地，還要保證城市有足夠的土地可供使用。

在進行國土空間規劃時，城鄉土地并不能從單一方向考慮，而是應該把兩者看作一個有機統一的整體，既要考慮到個體利用的局限性，還要考慮到兩者的統一關聯性。

（二）土地用途管制，嚴守耕地紅線

隨著城鎮化進程的發展，土地利用分區后出現非糧化、農業用地轉為其他用地等問題逐漸顯現。總書記曾說過我國必須要把飯碗牢牢握在自己手里，那就要堅決杜絕這種情況的出現。18億畝的耕地紅線是我國不能觸碰的底線，不僅要嚴格堅守紅線耕地，還要保有更多耕地，這就需要對土地用途進行管制。耕地非農化的主要原因是農戶或者企業為了追求更高的利益，而將耕地轉化為其他用途用地,而這與我國的政策背道而馳。

加強土地分區利用監管，以保有在土地利用分區后擁有適量農業土地。在開展土地用途管制時，可以在源頭上進行嚴格把關，將農用地轉化為建設用地需要預先進行審批，對于不合理的轉化應直接從源頭處抹殺；其次加強對農戶、企業的法治教育，讓其了解耕地對于我國的重要性和轉換耕地用途的嚴重性；最后，對于轉化耕地，違背我國方針政策、知法犯法的行為絕不姑息。

（三）防止土地城鎮化快于人口城鎮化

嚴格控制建設用地，優化空間布局。由于對人口城鎮化的過量估計，導致土地大量城鎮化，與此同時也伴隨著部分農用地轉化為建設用地，過大的土地城鎮化就會使建設用地粗放低效。國家進行國土空間規劃時應充分考慮這些因素，首先明確“房子是用來住的，絕不是用來炒的”這一觀點；其次，嚴格把控大中小城市與各大城市群之間的關系；最后，優化土地利用結構與布局，以便土地供需狀況與我國城鎮化進程相契合，既能保證城市人口有適量的房子可供居住，還要使土地城鎮化快于人口城鎮化這種情況不復出現。

（四）國土空間統一規劃，杜絕分區邊界重疊

劉小平曾說過：“空間規劃作為一張藍圖的底圖，任何規劃需要在其上進行合理布局安排，不能突破其基本限制。”如今我國的空間規劃作為底圖，將有利于與其他規劃的合理銜接。將我國空間進行統一規劃，即能將我國土地作為一個整體因地制宜合理利用、合理分配，這就能最大限度的避免由于土地單獨分區利用而產生的分區邊界重疊引發的土地利用低效等一系類問題。國土空間規劃既能單獨考慮土地分區的集約性、適宜性，又能將我國領土作為統一藍圖充分規劃。

（五）結論

針對土地分區利用產生的問題，總結如下：

對于土地分區利用產生的問題，并不能單一從國家方向考慮，國家是主體，進行宏觀上方針政策的制定和把控；其次也需要社會和個人的努力，社會層面應該起到輔助國家方針政策落實的作用；最后，個人層面特別是農戶，提高個人的知識水平程度、對國家號召的響應程度以及對法律的掌握程度，對國家和社會下發的方針政策積極響應并落實。對于這些問題，可采用不同的手段，如經濟、行政、技術、法律等手段，統一調整規劃；與此同時，可采用國土空間統一規劃、對土地用途進行管制等多方面的方法，結合上述不同的層面、不同的手段綜合治理、綜合規劃。