加強農業綜合執法的思考和建議

張軍偉，萬春鳳

1.菏澤市農業綜合執法支隊；2.菏澤學院

農業綜合行政執法是農業農村部門的一項重要業務，在維護農民利益，保障農資和農產品質量安全，穩定農村經濟秩序方面發揮著重要作用。近年來，各級政府對農業綜合行政執法工作的重視程度越來越高，在理順執法職能、健全執法機構、保障執法經費方面力度越來越大，但現實工作中也存在一些問題，為促進農業綜合行政執法工作的制度化、規范化，結合工作實際，有以下思考和建議。

一、農業綜合行政執法是經濟社會發展的必然要求

（1）農業綜合行政執法，是適應社會經濟發展，提高社會治理能力的頂層設計。2008年12月農業部《關于全面加強農業執法、扎實推進綜合執法的意見》（農政發［2008］2號），對加強農業綜合執法的重要性、緊迫性，加強農業執法的指導思想和基本目標提出了指導性意見，明確要求“力爭三年內，在全國農業縣（市、區）全部實行綜合執法”。

（2）農業綜合行政執法，是依法治國、依法行政的重要組成部分。行政法規作為我國法律體系的重要組成部分，“80%以上的法律法規由行政機關實施”，行政執法工作涉及人們工作、生活的方方面面，沒有行政執法工作的規范化和高效率，就談不上依法治國、依法行政。

（3）農業綜合行政執法，是深化改革，轉變政府職能的需要。隨著社會主義市場經濟改革的逐步深化，各級政府簡政放權力度越來越大，政府權利事項逐漸由重視事前的審批許可向事中的監管、事后的懲處轉移，為適應這一轉變過程，通過整合集中設置農業綜合行政執法隊伍，實行集中統一執法，一是有利于深化行政管理體制改革，避免農業行政機構擴張；二是有利于進一步轉變政府職能，合理劃分政府部門與行政執法機構的職責權限，實現監督管理、執法處罰和技術支撐相對分開；三是有利于培養鍛煉執法人員提高農業綜合執法效率，農業集中綜合執法之前，分散在各個農口部門的行政執法機構的性質、編制、人員不統一，農業綜合執法的權威性不足，執法效能低，集中綜合執法職能后，統一設立農業綜合行政執法機構，統一機構性質和人員編織，逐步提高了農業綜合執法權威和效能，這已成為農業綜合行政執法體制改革的趨勢和方向。

（4）農業綜合行政執法，是統一整合農業執法隊伍，明確執法權責邊界的需要。長期以來，由于歷史的原因，各級農口部門幾乎都建有自己的執法機構，同一領域有幾支執法隊伍，執法與監督管理和技術服務混為一體，一班人馬，多重職能，職責不明確，人員不專業，重復執法，隨意執法。造成了行政執法的邊界不清，獨立性差，公正性難以保證，損害了人民群眾的利益和執法部門的形象，擾亂了正常的公共管理秩序和行業經營秩序。

二、農業綜合執法面臨的幾個問題

集中統一的農業綜合執法體制模式已經成為發展的趨勢和必然，在各地的改革實踐中逐步推進，得到深化和加強，但在實際工作中，仍存在一些問題和不足。

（1）各地農業綜合執法機構設置不統一，還沒有形成全國一盤棋。自2018年全國啟動農業綜合執法體制改革以來，各省市都組建了農業綜合執法機構，但各地改革進度不同步，機構設置不一致。

（2）市、縣農業綜合執法職能界定不一致，還沒有形成上下一條線。在省級明確不設立農業綜合執法機構的情況下，有些設區的市設立了農業綜合執法機構，在所管理轄區內進行一線執法的同時，還承擔著指導縣區農業綜合執法業務的任務。

（3）農業綜合執法人員數量不足，整體素質還有待提高。農業綜合執法體制改革前，農口各部門執法分散，各執法隊伍的人員編織、身份和業務素質都存在差別，農業執法體制改革后，執法職能基本整合到位，但人員劃轉情況不一致，有些人員不愿隨同職能劃轉，有些人員不具備身份條件未能劃轉，由于行政執法人員編制一直凍結，農業綜合執法機構缺編空崗目前無法有效補充，造成新組建的農業綜合執法機構職能多而人員少，執法力量不足。

（4）農業綜合執法經費、裝備難以保障，執法工作底氣不足。農業綜合執法體制改革已進行了近3年時間，農業農村部在此期間印發了《全國農業綜合行政執法基本裝備配備指導標準》，出臺了一系列配套文件措施，明確了執法經費保障渠道，執法裝備和執法服裝配備標準等，從工作進展看，全國各地目前還沒能夠統一著裝進行農業執法，各級農業綜合執法隊伍裝備配置還有待加強，在各個領域的行政執法隊伍中還比較落后，不利于農業綜合執法工作的規范化開展。

三、做好農業綜合行政執法須把握的幾個原則

根據農業行政法規的內容和特點，結合農業行政執法工作實踐，在執法過程中，應把握好以下幾點原則。

（一）處罰法定原則

1．處罰的主體及其職權法定。行政處罰只能由法定的國家行政機關在法定的范圍內實施，授權及允許委托的行政執法處罰都要有明確的法律、法規依據。

2．處罰的依據法定。各級農業綜合執法機構的職能基本都明確定性為“負責行政處罰和與行政處罰相關的行政強制、行政檢查”，因此，行政處罰是農業綜合執法機構設立和存在的基礎。

3．處罰的程序法定。程序法定是法治的一項基本原則，行政處罰案件由于主客體的不對稱性，對執法程序法定的要求更為嚴格，既要嚴格遵守《行政處罰法》等法律法規規定的程序，還要嚴格按照地方和部門的一些制度文件執行。

（二）權利保障原則

1．保障當事人的真實意愿表達權。在整個案件的調查和詢問過程中，對各類當事人都要尊重、平等相待，充分聽取當事人的意見，做筆錄時要明確征求當事人是否要求辦案人員回避的意見，詢問內容客觀，不做引導性提問，保證調查材料的客觀、真實。

2．保障當事人的知情權。在處罰告知或聽證告知時，必須送達到位，明確告知擬作出行政處罰決定的事實、理由和依據，并告知其享有陳述權和申辯權。除了法定程序明確告知的以外，在不透露案情關鍵信息的前提下，有些需告知的也要告知，以維護當事人的權利。

3．保障當事人的申辯權。陳述和申辯權是行政執法案件中當事人的基本權利，對當事人提出的事實、理由和證據要進行復核，當事人的陳述和申辯不能成立的，應當告知不能成立的理由；陳述和申辯成立的，則應當對擬作出的行政處罰決定進行修改。

（三）公開公正原則

1．嚴格執行執法人員回避制度。施行執法人員回避是保障行政執法公正性的一個基本制度安排，在案件辦理的起始階段，和執法對象有關聯或利益關系的執法人員要主動回避，執法對象認為執法人員與其有利害關系的，也可以依據正當理由要求執法人員回避，這種安排就是對行政執法公正性的保障。

2．切實做好執法過程全程記錄。執法過程全程記錄是行政執法三項制度的其中之一，通過全程記錄一方面可以規范執法人員的執法行為，同時也保證了執法過程的“可回放”，便于對執法行為進行監督，保障執法結果的公正合理。

3．認真落實行政執法公示制度。對行政執法按要求進行公示公開，通過強化事前公開、規范事中公開、加強事后公開，接受社會各界的評價和監督，避免隨意執法、人情執法，大力促進嚴格規范、公正文明執法，提升行政執法能力水平和社會滿意度。

（四）責任并重原則

責任并重是指在行政處罰案件中，違法當事人要同時承擔行政和民事兩種責任，即公民、法人或者其他組織因違反法律法規，應受到行政機關的行政處罰；其違法行為對他人也造成損害的，同時應當依法承擔民事責任。在執法過程中當事人對此往往有所誤解，尤其是受害人，容易將違法主體應承擔的行政責任和民事責任混為一談，要求行政機關超出職能做出一些民事裁決，這也是容易引起糾紛或信訪的一個焦點問題。

四、農業綜合行政執法工作中應處理好幾個關系

（1）農業綜合執法與行業管理、技術推廣的關系。在農業綜合執法體制改革之前，執法、管理與技術推廣基本混為一體，權責邊界不清，行政執法難以獨立、規范開展。執法體制改革后，三者邊界正逐步得到規范，但在實際工作中，執法與管理、執法與技術又密不可分，不可能完全隔離。一是農業行政執法以行業管理部門制定的規章制度為依據，需要管理部門在日常管理中發現問題提供執法線索；二是農業綜合執法過程中，其違法產品的檢驗、違法后果的核算、執法檢查的指導等，都離不開技術部門的幫助和支持。所以，工作中如何把握處理好三者關系是一個靈活解決的現實問題，對此，各地農業農村部門進行了一些有益探索，出臺了相關文件，明確了在農業綜合行政執法工作中線索移交、技術鑒定、執法協助、信息共享等工作職責，對農業綜合執法實踐具有很好的借鑒意義。

（2）農業綜合執法與其他部門執法的關系。農業綜合執法應該說是老業務、新模式，與其他部門有些執法領域的邊界并不十分清晰。現實工作中與農業綜合執法關聯較多的主要有：一是市場監督綜合執法，在農產品質量安全執法和食品安全執法業務方面聯系較多；二是環保執法，在土壤污染防治、畜禽規模養殖污染防治方面有關聯；三是交通綜合執法，主要是農機、船舶執法有關聯；四是自然資源與規劃執法，主要是耕地和宅基地行政執法；五是公安部門執法，主要是行刑銜接問題。和這些部門的關系處理問題，應本著多溝通協調的原則，相互配合開展一些聯合執法活動，加強在有關案件查處方面的協調配合。

（3）農業行政處罰與刑事犯罪的界限關系。行刑銜接也可以作為與其他部門執法關系的一個特例，是一個頻繁遇到且非常敏感的問題。農業綜合執法方面涉及的刑事犯罪主要有《刑法》規定的10個條款，共11個罪名。對這些條款內容，農業綜合執法人員應認真學習，熟練掌握這11個刑事犯罪的構成要件、立案標準、認定依據和移送標準依據，對于是否能構成刑事犯罪進行初步的判斷，在此基礎上本著“能移就移”的原則盡量移交，從而增強對違法人員的打擊威懾力度。