新時代集中高效反腐體系下的“紀法銜接”問題研究*

唐山師范學院 歷史文化與法學系 蒙海蘭

2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，在這三省市及所轄市、縣、市轄區設立監察委員會。2017年10月，中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，截止2018年1月，全國省、市、縣三級監察委相繼成立，并與各級紀委進行合署辦公，將全部公職人員都納入到監督對象范圍中來。

中央通過一元專責監察體制改革，促使以往的行政監察、黨內紀檢監督以及檢察機關的職務犯罪偵防三方面的反腐力量形成合力，構建了新時代集中高效反腐體系。在經歷2018年《監察法》的頒行及以《憲法》《刑事訴訟法》等相關法律的全面調整后，“法法銜接”工作初具成效，接下來的主要工作是更妥善的處理黨紀和國法二者的關系，也就是完成“紀法銜接”的任務。“紀法銜接”更能體現此次一元專責監察體制改革的任務本質，即更強調實現“紀法共治”。

問題的暴露與目標的建立往往相伴相生。隨著我國監察體制改革的不斷推進和集中高效反腐工作的深入展開，紀檢監察工作中“紀法銜接”不暢的問題逐漸顯現，“紀法銜接”已成為我國目前監察體制改革的重點、難點問題，也成為決定我國能否進一步推進監察體制改革的關鍵目標。

一、“紀法銜接”建構缺乏規則制度層面的統一安排

（一）黨紀與國法分屬兩種不同的規范類型，界限涇渭分明

黨紀是依據黨的宗旨、目標制定的組織紀律規范。按照現行《中國共產黨紀律處分條例》的規定，黨的紀律體現在六個方面：政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。國法是由立法機關制定的，具有普遍約束力并由國家強制力保障實施的行為規范，在我國主要表現為憲法及憲法性文件、法律、行政法規、規章、地方性法規、自治條例、單行條例等淵源。黨紀系黨組織內部規則，國法系國家一般性、強制性規范，二者產生機理不同、作用模式不同。可見，黨紀與國法的融合貫通有著天然障礙，我們要在正視兩者分明界限的基礎上彌合兩者不同，構建融合基礎。

（二）紀檢監察工作中黨紀與國法適用面臨各自不同難題

黨內法規尤其是關于執紀監督方面的規定中，存在一定程度的突破法律保留原則的現象，體現在黨員接受執紀監督時的某些基本權利缺乏法律救濟途徑。同時，黨內法規中的相關規定一定程度上突破了黨內事務的管理領域，轉而涉及國家公共事務管理，存在權力外溢的傾向。不應忽視的是，黨內法規制定的規范化、規劃性不足也給其適用造成了一定的負面影響。

監察法頒布伊始，存在規定抽象、空泛的問題，對具體監察權的行使無論從內容亦或是程序上均缺乏較為具體詳細的規定，可操作性不強，實踐中還需進一步依靠各種監察法律法規的不斷完善出臺增強監察法的適用性。

（三）紀檢監察工作中黨紀與國法適用階段和作用各不相同

黨紀、監察法律和刑事法律各自不同的創設目的和特點，決定了它們在監督公權力懲治腐敗過程中的各階段發揮的作用不同。黨紀重在日常監督，扼制職務違法犯罪的不良苗頭，管控前端；監察法律重在職務違法犯罪的中端調查和處置；刑事法律則重在職務犯罪的末端懲治。如果忽視其各自特點，則可能在構建全方位反腐規則體系時出現各部分適用的重復、混亂甚至沖突。

二、“紀法銜接”建構受制于紀檢監察工作中執紀執法的協調整合程度

（一）紀檢監察機關分工不明，運行不暢，是制約執紀執法整合的根本原因

一元專責監察體制改革后，黨的紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公，兩委合署辦公為整合執紀執法的重要載體，實現高效率、順暢的合署辦公是協整執紀執法的根本保障。合署辦公初期，紀委監委“一套人馬”“兩塊牌子”對內與對外分工不明確；工作流程不理順，執紀執法過程中兩種職能重復、沖突時有發生。

（二）紀檢監察機關紀法適用順序問題缺乏統一標準，是制約執紀執法整合的關鍵原因

紀檢監察工作中圍繞紀檢監察三項權能：監督、調查、處置，實行“紀在法前”亦或是“紀在法后”各地實踐模式各不相同，從而出現紀檢監察工作中重復調查、重復取證；“黨員判刑后仍未作黨紀處理、帶著黨籍蹲監獄”等實踐亂象。

上述問題的逐步顯現，使得黨中央在監察體制改革的進程中始終強調“紀法貫通”。十九屆中紀委三次全會也將實現執紀執法協同整合作為現階段重點任務。“紀法銜接”彰顯出黨中央在創建“集中統一、權威高效”反腐體系方面的要求，我們仍需從以下方面為不斷探索“紀法銜接”的改革良方而努力。

三、“紀法銜接”首先要求“黨紀”與“國法”融合貫通，以構建全方位反腐規則體系

黨在會議中提出“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”，嚴格地將反腐倡廉法規制度執行到位，充分發揮其整體效應。黨紀與國法分別屬于兩種不同的規范類型，“紀”“法”本質不同，界限涇渭分明；但法的不周延性和開放性又使得兩種規范具有相容的法理基礎。

（一）將黨紀中涉及法律保留事項剝離，交由國家法律予以調整和規范

黨紀系黨組織內部規則，國法系國家一般性、強制性規范，二者產生機理不同、作用模式不同。行政法上的特別權力關系理論可以充當黨內法規的正當性基礎[2]。基于黨內法規，中國共產黨黨內組織與黨員之間形成如下關系：中國共產黨黨員基于入黨誓詞等契約公證加入黨組織，黨組織擁有天然的規制權力，服從是黨的成員必須履行的義務，一般來說不包括司法救濟途徑等在內。結合實踐情況，總結出黨及其成員間存在特別權力關系的普遍特征，也就是成員遵照自身的意愿讓渡權利，特別權力人扮演領導者的角色，制定并實施規章制度，規定對象應該承擔的義務，并對拒絕履行義務的對象進行懲戒。然而傳統特別權力關系理論并不是完美的，它的不足之處在于并未考慮到法律保留原則、基本權利保障等。

二戰后，民主、法治、人權等觀念的不斷深入，傳統特別權力關系理論在大陸法系國家及我國臺灣地區經歷了不同程度的修正，發展成為現代特別權力關系理論。黨內法規不能違背法治主義的要求，也就是黨內法規不能和法律產生沖突，黨員也是公民，也擁有法律規定的各項基本權利；同時，根據有限司法審查原則，執政黨在擬定黨內法規時，必須遵循特定的程序，黨員的參與、聽證、控告以及司法救濟，都是不容忽視的環節和內容。

基于此，對于必須由國家立法調整的事項，黨內法規不應涉及，例如：黨內法規必須尊重法律賦予擁有公民角色的黨員的基本權利和自由，該權利的保障屬于全國人大及其常委會的專屬立法事項。對黨內法規中超過權限范圍但可以通過法律進行規范的事項，可以直接由法律進行規范，黨內法規不予涉及。實踐中，《監察法》由國家監察機關調查職務犯罪案件，用“留置”取代“兩規”措施，使得對黨員人身權采取強制措施合法正當。2018年8月18日頒布了新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，新《條例》總共剔除了70多條和《刑法》等法律中內容有所重復的條款。同時，新《條例》吸納了監督執紀的“四種形態”，厘清了對黨紀處分和別種處罰的關系：黨員干部若違犯了黨紀則嚴格依黨紀處理，若違犯了法律則以法律為依據施以處罰，如果同時違背了黨紀和國法，則需進行雙重制裁，通過這樣的方式達到紀法分開的目的。2020年6月20日頒布的《中華人民共和國公職人員政務處分法》，以“政務處分”代替“政紀處分”，同時匹配黨紀處分和刑事處罰，這些制度規定安排都體現了執政黨對司法的尊重。

（二）充分利用中國特色反腐實踐過程中積累的黨紀資源優勢，使國法不斷借鑒接納黨紀，促進“紀法銜接”

法律的自身缺陷決定了其在預防腐敗時的不及時性，從而導致腐敗治理的不全面性，因此反腐不能僅依靠國法；而法律結構的開放性，又為國法接納黨紀，共同服務于法治反腐實踐提供了有力的法理保障。

長期以來，黨的作風建設和反腐敗斗爭都是有所聯系的，中央明確要求“反腐倡廉建設從作風建設中剝離出來”，搭建起思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度“五位一體”的黨建體系，表明黨紀是當下法治反腐的有力武器，腐敗治理需要加強黨的建設，發揮黨紀的規范作用。

監察法頒布伊始，存在規定抽象、空泛的問題，對具體監察權的行使無論從內容亦或是程序上均缺乏較為具體詳細的規定，可操作性不強。黨紀是過往從嚴治黨的智慧結晶，立法者需不斷借鑒黨紀資源優勢，及時將必要內容上升為國家法律所確認和規定。如：《監察法》要求派駐監督內容是從法律角度確立黨內巡視巡察制度并在實踐活動中嚴格落實。黨的相關機構全面開展巡視工作，每隔一段時間公布工作成果，將發現的問題記錄下來，要求相關部門和個人整改，最后進行反饋。實踐表明，黨內巡視制度表現出多方面的優勢，《監察法》吸納黨內巡視制度，充分將巡視、派駐、監察融合在一起，為國家監察體制改革提供了強有力的制度保障。未來為進一步完善監察體制，不斷對巡視派駐工作進行歸納，《監察法》在監察派駐的規定方面還需進一步細化。

（三）在對黨內法規與國家法律進行“立、改、廢”過程中，推進二者在制定環節上的銜接協同

通過頒布與修改國家法律法規，細化監察委員會職能，如：頒布《監察官法》以及立法機關擬定監察方面的法律法規、規范性文件，確保“紀法銜接”工作在開展的過程中有足夠的法律依據。結合我國監察體制改革以及黨建的現實需要，對現有規定的空白之處，通過立法的方式予以彌補；對現有規定的不足之處，予以調整完善；對跟不上時代發展步伐落后的規定，予以廢止，從而使黨紀與國家監察法律能夠更好的融合在一起。

1.厘清黨紀和國法之間的邊界

“黨紀嚴于國法，國法高于黨紀”。“黨紀嚴”在于它對黨員的要求比國家法律規定更全面、更嚴格；“國法高”主要表現為執政黨的行為不能超越國法的范疇，否定了法外特權。黨內法規本質上是社會團體的內部規章制度，只適用調整黨組織的內部事宜，針對應該通過國家立法予以規范的事項，黨內法規應該盡量避開；國家法律已經調控的范圍，黨內法規不能與之相沖突。同理，執政黨內部的事項實質上屬于執政黨的自治范疇，執政黨享有獨立自主的黨內法規創制權，且由黨內法規調整黨內事項更具針對性，國家立法亦應謹慎涉入。

根據憲法可知，中國共產黨是我國的執政黨，因此被賦予了國家事務的領導權，黨內法規一定會對國家事務造成影響。很多的黨員身兼國家領導或公務員的雙重角色，因此從原則上來看，黨內法規僅僅在黨組織內部發揮作用，但就實踐而言，其效力通常都會蔓延到國家權力和公共事務領域，從這一角度來看，黨內法規是具有外溢性特征的。然而根據法治原則，必須將其外溢性控制在法律框架內，因此在現行黨內法規中超過其權限范圍且能夠通過法律進行規范的事宜，宜從黨內法規中單獨的分離開來，由國家法律予以規范和調整，從而為二者劃分明確的界限范圍，即：黨內法規重點適用于黨內事務，國家法律則適用于公共事務。

2.黨內法規在制定環節上應向國家法律看齊

首先，從立法規劃的角度分析，國家法律的統籌、規劃是非常科學且全面的。對比來看，黨內法規的規劃是比較無序的，表現出“碎片化”的特點，已經跟不上時代的黨內法規并未及時的調整或廢止，不同“紅頭文件”內容沖突的現象時有發生。2013年《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》頒布后，現有問題有所緩解，但并未得到根本上的解決。

其次，和較國家法律相比，無論是從科學性、規范性，亦或系統性、程序性來看，黨內法規都有明顯不足的地方。2013年5月面世的《中國共產黨黨內法規制定條例》，為搭建全方位的黨內法規制度體系提供了保障。在制定黨內法規制度時，不能違背黨章，頂層設計和立法規劃非常關鍵，在遵循“于法周延、于事簡便”理念的基礎上，兼顧實體性制度和程序性規范。除此之外，不斷的歸納黨誕生一個世紀期間在黨內法規制度建設方面的經驗，參考其他國家、其他政黨的做法，充分考慮我國的黨情、國情，在此基礎上搭建先進、科學、符合我國我黨實際情況的黨內法規制度體系。

再次，黨內法規的制定機關必須強化與人大和政府法制部門彼此間的溝通。對遇到需要現有黨紀和國法兩方面同時進行調整的問題時，兩個機構應該共同完成前期立法調研和論證工作，在彼此配合協作的基礎上解決問題，制定長效立法協作機制和黨規國法重大問題的協同調節機制。

3.目前我國黨紀國法銜接中的實證性探討分析

首先，值得我們關注的是，人大立法《監察法》頒布后，中央紀委、國家監委陸續聯合頒布了一系列監察規范性文件，這些規范性文件的性質曾引發爭議，但筆者認為均應無疑排除黨內法規，實踐中應避免混淆其性質的說法。目前我國監察法律規范體系還未建立健全，比照我國行政法律規范體系，其應該包括：監察法規、規章和監察規范性文件等，由于合署辦公，這些規范性文件呈現紀委、監委聯合作為制定頒布主體的特色。如：《國家監察委員會管轄規定（試行）》屬于監察法規，是指國家監委通過人大授權制定頒布的指導和約束監察權運行的規范；再比如：《國家監察委員會特約監察員工作辦法》，筆者認為其性質應屬于監察規范性文件。

其次，新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，在形式法治方面較此前有了很大的進步，新《條例》基于《黨內法規制定條例》中的條款，嚴格地按照相關的程序制定，充分彰顯出透明性、普適性的特征，令每一名黨員知曉。在具體內容上，適用法不溯及既往原則，同時實現了和國家法律在處置職務違法犯罪問題時更好地銜接：違背黨紀的，根據黨紀予以處理，不遵守法律的則應該依法處理，同時違背黨紀和國法的，則需面臨雙重的懲治。

（四）建立全方位反腐敗規則體系：黨紀負責前端預防，監察法負責中端治理，刑法負責末端懲治

搭建全面的反腐敗規則體系，就是在治理腐敗時要將黨紀與國法有機組合，合理安排兩者在法治反腐規則體系中的位置。

就黨紀反腐而言，應將黨紀的前端預防作用在最大程度上體現出來，有效的利用監督執紀的“四種形態”，盡量降低公職人員的違法犯罪率，將絕大多數腐敗遏制在萌芽狀態，有利于反腐權威性與高效性目標的實現，彌補監察法及刑法預防功能之不足。依靠監察委員會進行專責反腐，依據監察法律法規對職務違法行為進行監督、調查和處置，施以政務處分法律責任；涉及職務犯罪行為的則由監委移送公訴機關依照刑事法律法規追究刑事責任。

四、“紀法銜接”更要求紀檢機關和監察機關在黨的統一領導下協同整合執紀和執法兩種職能

一元專責監察體制改革后，黨的紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公，黨的紀律檢查權與國家監察權并稱國家紀檢監察權，兩種權力相互依托運行，實現了對所有公職人員全方位的立體監督。至此，紀法銜接的要求超脫了規則制定層面，其核心在于執紀、執法主體彼此協作，共同展開相關的工作。

（一）明確紀檢監察機關內部職能分工，順利實現二者對外身份的轉換運用[8]

目前，我國黨政合署已形成一般合署型、機構并入型、歸口領導型、職責劃入型四種合署類型，我國紀委監委的合署辦公屬于一般合署型，就是通常所說的“一套班子”“兩塊牌子”的組織形式。黨的一些職能部門和國家職能機關（機構），它們之間的工作對象和工作性質往往具有高度關聯性，從對外職能來看，往往也具有極大的重疊性。將二者設置在一起辦理公務，機構對內從領導到工作人員都是相同的，對外則是兩塊牌子，合署辦公有助于二者協調厘清工作職責，提升工作效能。

我國紀委、監委這種合署類型特點決定了不能機械割裂二者來談分工，因為二者系一套人馬。在內部職能分工上，應將紀委、監委視為一個整體，關鍵探討其內部職能部門如何相互制約銜接，順暢地開展紀檢監察工作，主要體現在：一是監督檢查方面：紀委監委內設監督檢查室，負責對公職人員行使公權力進行日常檢查、定期檢查和專項檢查，促進國家各項大政方針的執行，同時將職務違紀違法行為扼殺在萌芽階段。二是案件審查調查方面：所有案件線索匯總到案件監督管理部門，然后進入監督檢查室，通過談話、函詢、初步核實等方式后，決定立案調查的職務違法犯罪案件進入審查調查室。所有違紀、違法或職務犯罪案件，經調查取證完畢后進入案件審理室，對案件事實、法律法規依據進行審理，形成處置意見，最終報紀委監委常委會決議，報同級黨委批準。在對外身份運用上，有時二者分別運用，在對黨員作出黨紀處分時是紀委身份；比如對被調查對象涉及職務犯罪移送檢察院時是監委身份；對某單位作出監察建議時是紀委、監委雙重身份，對外聯合頒布規范性文件時是雙重身份。這里的身份轉換依據主要由對外行使權力的性質是紀檢權、監察權還是二者兼有來判斷。

（二）理順紀檢監察機關監督、調查、處置權能，重構紀法銜接機制

紀檢監察工作中圍繞紀檢監察三項權能：監督、調查、處置，實行“紀在法前”亦或是“紀在法后”，各地實踐模式各不相同。結合我黨豐富的紀檢監督資源優勢，同時為提高“紀法共治”調查措施的高效性和結果適用的廣泛性，以及保證黨紀處分的嚴肅性，筆者提出如下建議，重構紀法銜接機制。

1.重構監督權能銜接：貫徹“紀在法前”監督模式，把紀律置于首位

從監督范圍角度分析，紀委監督事項范圍更全面。黨紀監督不僅包括對黨員公職行為監督，還包括對黨的方針政策落實情況、黨風建設和干部選拔等，都應該納入到監督內容中來。將“紀在法前”模式落實到位，可以有效克服監察監督事項范圍相對較窄的弊端，有助于實現監督事項的全覆蓋。

從監督方式來看，相較于監察監督而言，紀委監督方式更系統、靈活、多樣，實效更加明顯。以《黨內監督條例》的相關條款為依據，我黨搭建起來全方位的監督體系，在這一體系中，由中央統一領導，其他主體執行具體的監督任務，詳細的安排為：黨委(或黨組)全面監督、紀委專責監督、工作部門職能監督、基層組織日常監督、黨員民主監督。

推行“紀在法前”這一模式，能夠更早的發現黨員走向歧途的傾向，趁早介入提醒，實現監督初衷。統計數據表明，2019年1月至9月，利用監督執紀的“四種形態”處理124.9萬人次。在具體應用頻率方面，第一、二、三、四種形態依次是68.4%、23.9%、3.8%、3.9%，通過這樣的監督，避免了很多違法案件的發生。同時，黨紀監督緊盯“關鍵少數”，重點突出。迄今為止暴露的職務違法犯罪案件中，大部分犯罪主體為領導干部，所以，黨紀監督應該將重點放在領導干部上，牢牢地把握“關鍵少數”，創造出風清政廉的政治環境。

2.重構調查權能銜接：實施“紀在法后”模式，把監察制度優勢轉變成治理效能

行為人同時存在違紀、違法行為案件應該按照怎樣的程序予以處理，在實踐中是沒有統一標準的。就實踐活動進行分析可知，現有的辦案方式包括了：黨內紀律檢查和國家機關監察同步開展；黨內紀律檢查為先；國家機關監察為先。不同立案程序的邊界模糊，被調查人在不同的程序中接受重復調查等現象較為突出。實施“紀在法后”模式，能夠更好地利用監察制度優勢，進一步提升腐敗治理的效能。

當行為人同時存在違紀和違法行為的，應該分別立案，然而監察調查應該優先于執紀審查，因依照《監察法》規定，監察調查采用刑事犯罪的證據標準或程序，構筑“紀在法后”調查模式，可促進監察證據的優化適用。同時還應該考慮監察調查階段的特征，適用非法證據排除規則，在這一階段中，被調查人的基本權利應該得到保障。

除此之外，這種模式從根本上解決了以往重復調查的問題，比如紀委能夠直接根據前一階段監察調查的結果，對黨員予以黨紀處分，從而省去了證據轉化或再次調查的環節，這樣的證據具備了足夠的合法性，實現了更高的反腐效率，節省了國家資源。

3.重構處置權能銜接：實施“紀在法后”的結果處置模式，加強黨紀問責嚴肅性

“紀在法前”的結果處置模式下，黨紀處分與司法判決發生矛盾有時無法避免，導致紀律處分的穩定性、嚴肅性遭到破壞，紀律處分要隨司法判決結果發生變化。“紀在法后”的處置模式即：對于涉嫌犯罪的，首先應該由司法機關予以調查和判決，然后紀檢機關結合實際案情和判決結果，對被調查人進行紀律處分，從而確保紀法處置結果是相符的，避免黨紀處分的穩定性和黨紀問責的嚴肅性受到影響。

為避免“黨員判刑后仍未作黨紀處理、帶著黨籍蹲監獄”等實踐亂象，關于黨紀處分有以下幾點建議：一是一旦發現黨員有涉嫌職務違法犯罪的，首先進行撤職、留黨察看等處理；二是針對不起訴或免于起訴，案情并不嚴重的黨員違法行為，也應該按照黨法予以處分，比如撤職等。三是司法機關和紀檢監察機關應該共享檔案，尤其是司法機關應該將案卷材料和審判內容及時的傳遞給紀檢監察機關，限縮二者結果處置的時間差。總之，只要黨員有違法犯罪行為，均逃不過黨紀處分。

“紀在法后”的處置模式還可以避免“以紀代法”，以黨紀處分替代國法處罰，嚴重違背了法治理念，損害了法治反腐的權威性。在行為人存在違法犯罪行為時，禁止以黨紀處分取代國法處罰，而是要基于其行為的性質，進行對等的黨紀處分、政務處分，甚至刑事責任。2020年6月我國《公職人員政務處分法》的出臺，也為職務行為的違法性判斷提供了明確有效的依據。

總而言之，實現新時代集中高效反腐體系下的“紀法銜接”，首先要建立形式意義上的“紀法銜接”：將黨紀中涉及法律保留事項剝離，交由國家法律予以調整；同時，充分利用中國特色反腐實踐過程中積累的黨紀資源優勢，使國法不斷借鑒接納黨紀；在對國家法律與黨內法規進行“立、改、廢”過程中，推進黨紀與國法在制定環節上的銜接協同，構建黨紀負責前端預防，監察法負責中端治理，刑事法律負責末端懲治的立體化反腐規則體系。實現新時代集中高效反腐體系下的“紀法銜接”，更為重要的是，在黨的領導下協同整合執紀和執法兩種職能，實現實質意義上的“紀法銜接”：明確紀檢監察機關內部職能分工，順利實現二者對外身份的轉換運用；理順紀檢監察機關監督、調查、處置權能，重構“紀法銜接”機制。