“長出鋒利牙齒”的土地法規
——《土地管理法》與《土地管理法實施條例》修訂亮點解讀

蒲愛華

1.中共四川南充市委黨校；2.四川銳思邦律師事務所

毫無疑問，土地制度是國家最重要的基礎性制度之一。黨中央、國務院高度重視土地制度的改革，在全面總結近年土地改革試點基礎上，先后對《土地管理法》《土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）均進行了修改完善。新修訂的《土地管理法》及其《實施條例》重點對國土空間規劃、土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度、違法占地的法律責任等方面，責任明確，處罰嚴厲，亮點頻現，每一塊優質土壤都不得浪費，對土地違法行為的懲處力度甚至加大數十倍，可謂是真正“長出鋒利牙齒”的土地法規！

筆者在仔細研讀、認真比較新舊《土地管理法》及其《實施條例》基礎上，對修訂亮點進行梳理，總結歸納如下。

一、關于國土空間規劃問題

國家對國土空間規劃工作非常重視,涉及到經濟發展不可逾越的紅線，作為非常重要的決策依據。新修訂的《土地管理法》與《實施條例》均專章規定國土空間規劃。結合自然資源部相關負責人對國土空間規劃的解讀，筆者認為新法規制的國土空間規劃體現出如下四個特征。一是權威性。《實施條例》規定，土地開發、保護、建設活動應當堅持規劃先行。國土空間規劃一旦批準，就產生法律效力，是后續實施一系列相關活動的基本依據。《實施條例》還規定，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃，實行多規合一。對于規劃的調整有嚴格的限制條件和程序要求。一旦制定，不得隨意更改，更不能根據領導的意志、領導的注意力擅自改變；二是便利性。據自然資源部相關負責人介紹，以往項目立項在用地規劃審查環節的用地預審與規劃選址意見書兩項合并為一項，把建設用地規劃許可、用地批準書和劃撥決定書三項合并為一項予以審批，這些舉措將明顯提高審批效率，從根本上解決過去規劃審批時間過長、效率低下的問題；三是參與性。《實施條例》規定規劃的編制要充分發揮公眾參與、專家論證的作用，體現“開門編規劃”；四是數據性。《實施條例》規定，要建立國土空間基礎信息平臺，統一實行土地管理全流程信息化管理，建立健全地籍數據庫，對土地利用狀況進行動態監測，與相關部門建立信息共享機制，依法公開土地管理信息，既有利于實施監督，也有利于運用大數據進行分析與管理。

二、關于集體經營性建設用地入市問題

原來的《土地管理法》規定，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地。新修訂的《土地管理法》刪除了該條內容，解決了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，這是新修訂的《土地管理法》在試點成熟基礎上的一個重大制度創新。新修訂的《實施條例》在《土地管理法》基礎上，對集體經營性建設用地“入市”的進一步細化和完善，讓集體經營性建設用地“入市”具備了具體性、可操作性，體現在四個“嚴格”。一是嚴格政府的規劃把關。自然資源主管部門應當嚴格依據國土空間規劃條件，明確“入市”土地界址、面積、用途、開發建設強度，并會同有關部門提出產業準入和生態環境保護等相關要求；二是嚴格的方案審查。規定土地“入市”需編制相應的方案，報市縣政府嚴格審查，政府提出修改意見，方案必須進行修改完善；三是嚴格的程序要求。新修訂的《土地管理法》明確規定，集體經營性建設用地出讓、出租等重大事項，要經過經濟組織成員的絕大多數同意。四是嚴格的合同約束。規定雙方應當簽訂書面合同，明確要求合同應當具備的條款內容，并報自然資源主管部門備案。尤其值得注意的是新修訂的《實施條例》第四十一條特別強調，未依法將規劃條件、產業準入和生態環境保護要求納入合同的，合同無效。該條款不是慣常的管理性條款，而是屬于民事領域的效力性條款，一旦違反直接導致合同無效，具有最強大的法律約束力，真正體現新法的“鋒利”。

三、關于土地征收制度問題

土地征收問題一直與老百姓密切相關，在法院行政審判方面，土地征收案件占比一直居高不下。此次《土地管理法》及其《實施條例》的修改，在土地征收問題上修改較大，充分體現了以人為本，尊重被征地農民的合法權益。第一，征收目的更加強調符合公共利益。關于公共利益，《憲法》有規定，原來的《土地管理法》也有規定，但對何為公共利益未進行具體明晰，一直缺乏有操作性的界定。行政法規層面，2011年出臺的國務院590號令即《國有土地上房屋征收與補償條例》，第一次明確了“公共利益”的范圍。此次修訂的《土地管理法》作為基本法層面第一次完成了對“公共利益”列舉式定義，第四十五條列舉了“公共利益”的六種情形，強調政府的主導性、強調符合規劃，同時留有兜底性條款，讓“公共利益”的認定更具有操作性，讓政府征地目的的合法性大大增加；第二，被征地農民獲得保障更高。新法改變了過去土地征收確定安置補助費用的計算方式，不再以土地年產值倍數法來簡單確定土地補償費和安置補助費的做法。《土地管理法》新提出更為科學的區片綜合地價概念。區片綜合地價根據同地同價、協調平衡等原則，通過聽證等方式聽取意見確定價格，并且三年調整一次，作為新的征地補償計算依據，而且在原來補償基礎上增加了住宅補償和社會保障費，真正體現了維護農民合法權益、體現了以人為本。第三，土地征收程序更完善。征地工作新的流程是首先要進行預公告，這類似于前些年基層探索的“模擬拆遷”的成功實踐。率先開展預公告，有利于首先了解情況，對征收是否可行、是否存在問題都心中有數再正式啟動，避免盲目蠻干帶來被動局面甚至造成經濟損失。預公告后要及時開展一系列前期工作，如土地詳細狀況的摸底核實調查工作、對外信息公示監督工作、與被征地對象開展溝通協商工作，必要時還要召開聽證會進行更正式更充分的討論與溝通，直到跟被征地對象簽訂征地安置補償協議，獲得絕大部分被征地對象的認可，前期工作才算完成。在過程中還增加了這些年實踐證明很有必要的社會穩定風險評估，對征地工作可能存在的風險進行梳理、分析、預判，提出防范預案與建議措施，在穩妥推進工作的同時也極大地尊重了群眾、保護了農民的利益。之后依法辦理正式的征地申請、辦理征地審批手續。將《土地管理法》與《實施條例》，一套規范流程梳理下來，整個土地征收共有13個步驟，對被征地老百姓事關一輩子最重要的切身利益，讓他們充分參與，傾聽意見，讓被征地老百姓在每一個步驟都能切實感受到看得見的公正，對征地部門也提出更規范、更嚴格的依法行政的新要求。

四、強調耕地保護問題

近年來，國家對違法占地問題多次發文強調，要求各地采取強硬措施，對耕地予以強力保護。新《土地管理法》及其《實施條例》為了貫徹落實這些要求，從法律層面制定嚴格的法律責任，加大土地違法行為的處罰力度。一是對基本農田嚴加保護。新《土地管理法》將原法中的“基本農田”統一修改為“永久基本農田”。永久基本農田的保護更為嚴格，一旦依法劃定，就要具體落實到地塊，面向社會公告，統一設立保護標志，納入國家統一數據庫管理，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途；二是對耕地實行特殊保護。明確嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，并建立耕地保護補償制度；三是規定開墾耕地驗收制度。明確省政府應當組織自然資源主管部門、農業農村主管部門對“占補平衡”開墾的耕地進行驗收；四是規范土地整理。明確制定土地整理方案的相關要求、實施主體，鼓勵社會主體依法參與土地整理，對土地整理進一步予以規范；五是明確耕地保護責任主體。新法對責任主體明確到位，直接規定由省級政府對該屬地該管轄區域承擔總責任，并由國務院直接考核。該規定有利于對省級政府施加壓力，便于從中央到地方到基層層，層抓落實。

五、關于宅基地管理問題

《土地管理法》與《實施條例》在宅基地管理問題上，三處規定值得注意。一是調整了宅基地管理體制。明確宅基地申請、審核批準程序，改由鄉鎮人民政府直接管理，不再由自然資源規劃部門審批；二是保障農民合理的宅基地需求。資料顯示，我國現有約54萬個行政村、約270萬個自然村，存在不同的區域差異、發展階段，要兼顧自然資源稟賦和文化傳統等特點，因地制宜地進行合理的規劃，科學劃定宅基地范圍，依法安排建設用地指標，保障本行政區域農民宅基地的合理需求；三是完善農民依法自愿有償退出機制。把選擇權交給農民，不能越俎代庖，政府僅可以起示范和引導作用，不得強迫命令，更不能簡單粗暴一刀切?！吨腥A人民共和國民法典》也賦予宅基地使用權人對其集體土地及其住宅、附屬設施享有相應的權利。《實施條例》明確依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護。同時，提出幾個禁止，禁止侵犯農民依法取得的宅基地權益，禁止違背農民意愿強制流轉宅基地，禁止強迫農民搬遷退出宅基地。

六、關于處罰力度大大加強的問題

讓我們簡單對比一下新舊條文的處罰規定，就能體會出新法“牙齒”的鋒利。一是增加處罰類型，過去不處罰的一些行為現在新上了處罰榜單。比如增加了對違法占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚的法律責任。新《實施條例》第51條明確規定對該行為的處罰，包括責令限期改正以及按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款等措施，而原《實施條例》對此是沒有具體處罰規定的，過去這方面屢禁不止與法律處罰的缺失也是有關系的。還比如原來對違法建筑如何處置缺乏規定，讓執法部門增加了處罰難度，新《實施條例》增加了違法建筑沒收的相關規定，很好地解決了這個問題，增強了處罰的操作性與力度?！秾嵤l例》專門規定，執法部門沒收了在非法轉讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，明確交政府或者指定部門依法管理和處置。二是與時俱進大幅度加大處罰力度。此次新法大修，尤其對過去已經適用20多年的處罰責任進行大幅調整，以適應近30年改革開放與經濟社會的發展，是完全有必要的，否則違法成本太低難以起到懲罰與震懾作用。新法大幅提高占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的處罰額度，從原來“耕地開墾費的2倍以下”提高到“耕地開墾費的5倍以上10倍以下”，同時明確破壞黑土地等優質耕地的，從重處罰。最引人注目的是大幅提高非法占用土地處罰的力度。原《實施條例》對非法占用土地的罰款額是每平方米30元以下，新《實施條例》罰款額直接提高到每平方米100元以上1000元以下，最高提高到33倍，這也充分體現出新的土地法規牙齒的鋒利程度。

綜上，作為爭創成渝地區和四川省經濟副中心的南充，我們的基層政府及其相關執法部門該如何適應新的土地法律要求?

筆者認為，首先要認真學法普法。作為關鍵的領導要學習，作為執法人員更要學習。明白法律規定是什么，尤其是修訂亮點亮在哪，為什么要如此修訂。二是做好土地執法技術力量的儲備。尤其是今年《行政處罰法》也進行大修，對行政執法要求更高更嚴更規范，把行政執法三項制度作為法律強制性要求寫進執法的基本法中，執法人員務必要轉變執法觀念，嚴格規范執法，否則會導致違法行政的風險。特別是宅基地管理交由鄉鎮政府，長期缺乏執法經驗的鄉鎮政府更要從頭做起，盡快彌補執法人員隊伍建設的短板。三是轉變觀念適應新征地程序要求。南充臨江新區的建設需要大量建設用地，新的征地程序流程高達13步，土地管理部門應未雨綢繆，在規劃確定的基礎上，加緊程序的推進，避免重大建設項目實施缺乏土地指標或違法占地建設的風險。四是盡快出臺自由裁量的量化處罰標準。省級政府應當根據本行政區域的實際情況，盡快出臺相應的細化標準，指導基層工作實踐?；鶎訉唧w執法實務最有發言權，也應積極向上級反映，對自由裁量的量化處罰標準提出接地氣的建議與意見，讓土地新法新規更好的落地落實。