黃河流域生態環境治理研究

北京林業大學 張蘇元

當前，我國經濟正在向高質量發展轉變，居民的生產生活質量也得到了穩步提高，因此環境治理也凸顯出它的重要性。一方面，經濟的超高速發展導致了嚴重的環境問題，另一方面，人們生活質量的提升也要求高質量的生態環境。因此，對生態環境進行源頭治理的步伐不可阻擋。生態環境保護的源頭治理將預防和監控設置貫穿治理的事前、事中和事后，堅持標本兼治的同時，將治本提到更加重要的位置。

一、源頭治理的思想淵源

對比應急治理，無論是從保護生態的角度，還是從解決環境群體性問題的角度來看，源頭治理都更具前瞻性、長遠性和根本性。從古至今，我們就有“安而不忘危”的憂患意識，《黃帝·內經》中亦曾提出了“是故圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂”的思想[1]，這句話旨在告訴我們要在危機未發生之前就進行預防和治理。當前，我國的社會矛盾層出不窮，由于生態環境破壞而發生的群體性事件與日俱增，因此，完善源頭治理機制變得更加迫切。為了樹立起安全發展的理念，我們要堅持治標也治本，完善源頭治理機制，最大力度地保護當前的生態環境，降低環境風險，解決環境群體性事件造成的社會問題。

二、源頭治理的主要實現路徑

近些年，針對治理生態環境污染問題，我國已經積累了一些成熟的經驗，在此基礎上，我們可以從源頭治理出發，結合黃河重點支流源頭區現狀，提出切實可行的源頭治理建議，為源頭治理在生態環境保護方面提供一些新的想法。

黃河擁有許多支流，有補充黃河水的作用，每個支流都十分重要。此外，許多大型水庫都建立在黃河的支流上，這些水庫不僅保障了黃河支流周圍的第一二產業發展的水源需求，還是城市重要的水源地。近幾年，生態脆弱區的環境問題日益嚴重，究其原因，在于人們不合理的耕作方式、過度放牧、破壞地表草皮等。除此之外，國家大型開發戰略的實施導致各個支流的林草覆蓋率銳減,水土流失程度加劇,水源涵養功能下降,徑流量增加減少,流域內的水資源沖突問題更加凸顯。因而，政府更應該強化對黃河支流地區的源頭治理工作[2]。

（一）黃河重點支流源頭區存在的主要問題

1.當地群眾生態環境保護觀念淡薄

重點支流區所處地理位置相對偏僻，當地民眾的生態保護意識沒有完全建立，他們更加缺乏科學可持續的環保觀念，與此同時，當地經常出現過度放牧的現象。過度放牧、水土脆弱區進行耕種等不科學現象層出不窮，不僅打破了當地的生態平衡，污染了地表土壤，還導致包括地震在內的自然災害頻發。

2.監督管理不到位，重開發、輕保護

目前，少數地方政府對施工單位在源頭區的監管不到位，秉承著過分強調建設的觀念，忽略了環境保護的重要性。有關建設部門不重視水土保持工作，很多建設單位錯誤地認為水土保持方案獲得批復，水土保持工作就算完成。但其實他們的方案與水土保持法的要求還有很大差距。各重點支流源頭區雖逐步開展了監督執法工作，但起步較晚，追查典型環境污染案件、征收相應的水土保持規費等工作進展不平衡，個別地方尚未全面展開。水土保持預防保護機構尚不健全，缺乏專職水土保持技術人員，現有執法人員業務水平不高、執法裝備不足且較為落后，工作經費落實不到位，缺乏系統的基礎性觀測，各重點支流源頭區預防保護工作基礎薄弱，嚴重制約了預防保護工作的有效開展。

（二）加強黃河重點支流區源頭治理的幾點建議

針對上述幾點問題，我們應該重點關注社會治理的前端治理和預防，將著手點擺在解決問題的次序上。從這一視角入手，改變之前在問題發生后進行處理的傳統思維，在治理手段中融入前瞻和預見性，實現黃河重點支流區的水土保持源頭治理。

1.轉變對生態環境保護的治理觀念

轉變生態環境治理觀念，首先就要做到從事后治理轉變為事先和源頭治理，即從原本污染問題發生后再治理的觀念，變為在污染問題還未發生時就進行高效治理。堅持源頭治理旨在對當前社會高質量發展過程中出現的問題進行深入了解和剖析，準確地預見社會未來的發展動向。針對黃河流域居民生態環境保護理念薄弱的問題,我們應該繼續加強對水土保持相關法律法規的宣傳,各個重點支流源頭地區的環保部門一定要將對水土保持相關法律法規的宣傳工作做到制度化,每年要組織人員制定具體的宣傳和培訓方案,并安排相應的宣傳資金以及專項經費，運用傳單、固定標語、廣播電視等各種形式對環境衛生保護立法，宣傳當地相關法律法規、經典案件,進而激發培養當地人民群眾對環境衛生保護的相關法律、政策意識及依法對生態環境問題防控的自覺性[3]。

2.堅持通過政策引導來強化源頭治理的力度

保護生態環境是政府的重要職能之一。在政策導向上，政府要不斷使發布的相關政策更加適應生態環境現狀，認真實現生態環境保護源頭控制的目標。通過頒布和落實有關環境政策，政府可以引導企業參與到環境保護的源頭治理工作中。在具體的發展目標上，建立黃河生態保護區和相關的生態功能示范區，從而保護區域內的效益，杜絕一切造成環境惡化的行為，停止附近一切高污染項目建設。要對本地區人口進行監測和控制，隨時準備根據最新趨勢采取移民安置政策和措施。

同時還要加強水土保持監測預報，加強各個重點支流源頭區的水土保持和監測工作,在發生裸地、水土流失、沙化的情況下布設一些觀察點,對裸地、沙化的擴散速度、沙化嚴重程度、植被和森林毀壞的嚴重性以及沙地和周邊草地和動植物種類和群落的發育與演變進行定期或不定期的觀察,為源頭地區水土流失的科學治理提供基本信息,為源頭地區生態建設的宏觀決策發揮作用提供可靠的依據[4]。

3.強化生態環境保護源頭治理的政府監管

對于生態環境保護的來源性治理應該以政府部門為主體,強化政府的權威性，充分發揮政府的監督管理職能,引導企業自愿實現對生態環境的保護，從源頭上進行有效整合。這就必然需要在政策和體系等方面進行一些改革,轉變政府的職能,增強其對公民利益的服務職責,加強環境保護戰略性的創新機制,改善環境保護監管的力度和效力。具體而言，各重點支流源頭區水土保持監督執法部門應強化對重點支流源頭區生產建設項目的監督管理，做到監督檢查經常化，對未編報水土保持方案、違法開工建設的項目應立即糾正，對已經造成了嚴重水土流失者要立即制止他們的破壞性犯罪行為,加大整改和治理力度,對一些老大難工程和行政干涉嚴重、當地部門查處困難、情節嚴重、影響很大的犯罪案件應當逐級向社會上報,并充分發揮好人大、群眾和媒體的監督作用。同時對封禁地區進行了加強監督,盡可能多地杜絕農牧民在封禁地區對生態環境的污染和破壞,建立水土保持等違法犯罪案件的舉報懲戒獎勵制度,切實遏止人為的破壞及不合理的活動。

4.生態環境保護源頭治理的公眾參與

公眾參加環境保護的源頭管理主要涉及社會公眾的參與和管理公共事業，其中包含保護生態環境的公共服務。生態環境的保護直接影響著生態環境,也影響著那些長期以來在這個生態環境之中生存的人。生態環境保護從本質上體現了人與自然之間的和諧相處。因此,作為一個具有較強主觀能動性的個體，我們必須積極地參與到生態環境保護中，從源頭上進行控制。人們不僅應該是環保的實施者和管理監督者，還應該對環境的維護和生態保持者。因此，政府必須充分集中公眾力量,控制黃河流域水土流失成因。一是地方政府廣泛推進環境信息公開，保護公眾環境知情權。第二，公民有監督違法項目和清理污染的權利。因此，必須優化監管形式并適應最新的技術發展，比如，關注官方微信公眾號，匿名舉報水土流失，聯系媒體了解情況。三是地方政府通過政策引導、技術引導、資金支持等方式，積極建設水土保持大戶，參與水土保持、水土流失治理。最后，要充分發揮環保團體的積極作用。地方政府對有關社會組織和環保組織給予政治保障，使他們能夠有序、高效地開展工作。加強環保團體的培訓監測和環保團體的監督，鼓勵環保志愿者有序參與水土保持工作。

總體而言，黨的十九屆四次全會提出，要通過四維整合、互聯互通，加強制度治理、法治治理、全球治理、資源管理。其中，資源管理很重要，從源頭上精準捕捉環保管理的源頭，解決環保問題的根本問題，提出針對性的措施，用長遠的前瞻性規劃和措施的實施確保國家持續健康發展。