生態環境領域服務型行政執法建設存在問題的分析

舟山市生態環境局定海分局 陸佩軍，張世冬

黨的十八大報告中強調了法治政府與服務型政府的建設要求，建設結構合理且廉潔高效、人民滿意的服務型政府。為了實現這一目標，需要將政府從管制為主向服務為主的方向變革，加快服務型執法建設，讓法律法規中的行政執法服務經濟社會發展，切實地推進法治政府向服務型政府建設與革新。各級各部門都要了解服務型行政執法建設的核心，也就是為人民服務的宗旨，這是促進社會和諧發展的關鍵條件，也是實現執法關系和諧、建設法治政府的必由之路，因此在政府職能轉變上要充分貼合，明確行政執法目標與方法，以服務經濟、服務民生、服務社會為主要方法，探索行政執法和為人民服務的有效統一。

一、生態環境領域服務型行政執法建設現存的一些問題

（一）執法力量薄弱

由于生態環境領域執法涉及的內容很多，例如，非法采伐、非法采礦等都屬于生態環境執法的范疇。盡管近些年環境行政執法力度不斷加大，但違法行為人卻和執法人員打起了“游擊戰”、玩起了“捉迷藏”，這也導致了監督管理難度進一步提高。很多基層行政執法人員表示，生態環境執法工作壓力大、風險大、責任大，很多基層執法人員都不敢放開干，也有很多人不想干，消極情緒普遍存在，同時也伴隨著嚴重的畏難心理。個別執法人員由于執法觀念與法治意識不足，出現了選擇性執法和利益驅動式執法等問題，履職能力不足且工作積極性不高。還有一些行政部門本身執法力量薄弱，執法人員綜合素質不高，這都導致了執法監督管理工作難以發揮實效，服務型行政執法也沒有充足的執法力量作為支持[1]。

（二）執法成本高

生態環境領域的違法行為在后果鑒定上普遍存在過程冗雜的現象，并且鑒定本身也需要投入很高的成本。據環保部門指出，環境污染的刑事犯罪門檻非常高，損失的后果需要經由省級以上專業機構進行鑒定，并出具鑒定報告，將報告作為依據。但滿足要求的鑒定機構并不多，并且鑒定成本非常之高。涉危險廢物等違法行為同樣存在認定難的現象，很多文件規定需要具備省級鑒定機構的鑒定結果及意見作為執法依據，但這些鑒定機構按照樣品數量收費，一次鑒定投入成本幾萬到十幾萬元不等，取證難度過大。面對鑒定取證的高成本，行政執法部門本就不夠充裕的經費變得十分緊張，通常為了減少開支，導致鑒定工作無法正常進行。

（三）方法手段受限

很多行政執法部門都曾表示，生態環境領域的行政執法大多存在執法周期長、執法不到位等問題，造成這一現象的原因主要有以下幾點：（1）除法律明確規定之外，行政執法部門并沒有絕對的強制執行權，擁有強制執行權的政府機構通常又存在行動時效性差的問題，針對某一違法行為在處罰通知發出之后，后續的依法取締或管理都需要經由地方政府機構實施。但部分行政執法部門的報告在上報之后卻沒能及時被處理。（2）行政執法部門向法院申請違法行為強制執行時也會遭遇受理難等問題，部分涉及民生的違章建筑等處理方案執行申請也難以獲得受理。在執行過程中，法院通常都會為此進行擴大解釋，導致行政執法行為執行存在很多限制。（3）行政處理時效性差，很多行政執法方案在落實方面都難以保證時效性，在行政處理方案決策完成之后，需要經過申請復議、司法訴訟等環節，這些環節全部完成下來約5個月以上的時間，如此長的時間周期下，事件發生變數的概率太大，損失也會持續發生，也不利于后續的行政管理。

（四）服務型執法的認知尚待提高

很多執法人員包括地方政府人員都可能對服務型執法的認知存在欠缺或偏差，服務型行政執法需要在服務中執法，也需要在執法中服務，要做到兩者的兼顧統一并不容易。在執法實踐中，很多執法人員都會覺得服務與執法兩者不能兼得，若想保證執法力度，必然要削弱服務，若想達到服務效果，也會對執法力度帶來影響，因此在執法過程中沒能做到執法與服務的統一。若是對服務型行政執法存在理解偏差，那么很多時候都會感覺到無從處理甚至是迷茫，而有些執法對象也認為，服務型行政執法應當將服務作為首要，行政處罰應當進行免除。

（五）工作壓力大，服務型行政執法無暇兼顧

對于基層行政執法人員來說，工作壓力大導致其難以對服務型行政執法投入更多精力。

基層環保工作存在任務量大、工作壓力大、執法人員少等現狀，很多執法人員在面對日常工作時已經十分疲憊，難以有更多精力投入到服務型執法工作中。如多種專項執法檢查與督查等工作，執法人員需要在迎檢陪檢以及督促、調查、結果匯報等方面投入大量精力，工作量過大必然會對服務型行政執法工作的落實帶來不利影響。

（六）干擾因素較多

對于生態環境服務型行政執法建設來說，也存在很多干擾因素，比如，執法不廉和服務不佳等問題頻發。據環保部門表示，政府為發展經濟或引資開辦的企業，地方保護傾向之下很難保證執法效力，甚至存在見不到人、執不了法的現象，服務型行政執法存在很大桎梏。實際上，生態環境服務型行政執法也存在和傳統行政執法相同的問題，比如個別公務人員入股參與，并且對行政執法工作百般阻撓等現象，同時，服務對象對于服務型行政執法的不理解也是一個很大的障礙[2]。

二、生態環境領域服務型行政執法建設的有關策略

（一）積極轉變行政執法觀念

執法人員必須具備較強的政治擔當，以黨委政府工作大局為中心，開展行政執法工作，確保行政執法工作的政治性，為政府分憂、為人民解難。同時，還需要具備為人民服務的思想擔當，將生態環境服務型行政執法與人民群眾的日常生活聯系到一起，關心群眾所關心，解決群眾的困難，建設穩定和諧的生態環境與社會環境。此外，還需要具備較高的法治擔當，嚴格按照法律法規以及黨紀要求來開展工作，保證行政執法的標準化水平，展現出行政執法活動的法律性，爭當依法行政、服務行政的榜樣，全面建設法治政府和服務型政府，加快依法治國戰略的全面落實。

（二）“簡政放權”加強服務型行政執法力度

1.編曬清單，接受群眾監督

首先根據地方政府所公開并保留的項目，確定清單設立根據和審核條件、辦理流程等，編制并公開權力清單，接受社會的監督檢查，避免明放暗收和邊清邊設等問題的反彈。其次，充分利用干部聯系企業的機制，全面滲入企業與職工群眾之中進行走訪調查，跟蹤并實時反饋服務型行政執法信息，做好事中與事后的監督管理工作。最后，構建投訴接待制度，利用地方人社局門戶網站以及投訴電話通道等方式，為群眾提供多方面的投訴渠道，并虛心接納群眾的意見，不斷改進服務型行政執法工作。

2.改進流程，加強服務效率

秉承程序改進無止境的原則，從根本上改進執法流程，提高服務與執法效率。

首先，針對政府公布保留的項目進行再處理和再簡化，降低服務型行政執法的工作壓力和審核延時性。

其次，需要充分整合，優化工作流程與服務流程，針對部門的職能進行全面整合分析以及重構，不同部門應當負責不同領域，相互之間互相聯系且在職能工作上不會存在嚴重交叉問題，各司其職更有利于服務型行政執法工作的有序開展。

最后，全面壓縮辦理時限，在保留的各項行政服務中，辦件數量需要進一步提高，業務申報審批程序要簡化，效率也要強化，盡可能實現最快響應和及時解決，縮短執法時間，提高服務型執法的整體開展效率[3]。

（三）改進生態環境行政執法與刑事司法銜接模式

生態環境生態執法和刑事司法的有效銜接需要在平臺上實現高效對接，針對當前部分監察機關和行政執法部門“點對點”構建的銜接平臺效率差和權威性不足等現象，需要全面爭取黨委政府對銜接機制建設的支持，在更多角度、更高層面上實現兩法銜接的有效部署，提高銜接平臺建設力量。除平臺銜接之外，還需要做到理念上的銜接，堅持依法行政和服務行政，在法律允許的范圍內對違法問題進行處理，針對超出權限和涉嫌犯罪的依法移交處理。從思想意識上要堅決避免以罰代管的錯誤行為，明確服務型行政執法的重點，有目的、有計劃、有原則地開展行政執法工作，不斷學習與服務型行政執法有關的標準和知識。

監察機關也要積極學習行政法律法規知識，和行政執法機關一同探索解決執法標準不相與的問題。

除此之外，還需要做好機制方面的銜接，行政執法和刑事司法銜接平臺需要建設到位，也要應用到位，建設黨委與政府主導下的檢查考核體系，避免建而不用、建而無用等問題的發生[4]。

（四）優化行政執法外部監督制約機制

進一步提高行政檢查和行政服務工作，紀檢和監察部門要充分利用紀檢監察手段，針對行政執法部門和行政執法人員的違規違紀行為進行監督和管理，避免行政執法人員態度消極和態度不端等現象的發生，敢于糾正、勇于處理，為行政執法人員敲響警鐘。

還需要提高以行政執法檢查監督為代表的司法監督力度，督促其履行職責，進一步加強涉嫌失職、貪污、受賄等犯罪行為的監察懲處力度。針對行政不作為、亂作為等問題要進行重點打擊，還需要提高行政執法的公開程度和服務水平，根據中央提出的執法公開要求等，做好行政執法公開工作，在貫徹為人民服務宗旨的同時虛心接受人民的監督與意見，接受政府監督、媒體監督、群眾監督，加強自身接受監督和廉政意識，通過服務型執法來提高執法廉潔性。

（五）針對行政執法人員實施廉潔從政與服務執政教育

為加快廉政文化和服務型政府建設，需要全面遣散行政執法人員身邊縈繞的迷霧，讓廉潔從政和服務型行政執法成為行政執法人員的工作目標，加強行政執法人員依法行政和為人民服務的意識，營造杜絕腐敗一心為民的氛圍。對此需要明確廉政責任，全面貫徹“兩個責任”，黨委和黨組織需要肩負主要責任嚴抓廉政，紀委和紀檢組需要承擔監督責任，對行政執法工作做好監督管理工作，配合黨委和黨組織領導做好廉政建設。此外還需要開展廉政教育，重點提拔新干部和崗位干部，并做好職務違規行為警示教育，建設服務型行政執法廉政教育的長效機制。

（六）堅持依法行政，實現依法服務目標

依法工作是行政執法人員工作的首要準則，應全面貫徹有關的行政法律和規范，并且明確法定責任和權限、流程等，加大力度掃除行政不作為和亂作為等惡劣問題。同時還要實現政務公開與網絡線上公開，全面推進辦事執法的公開。還需要提高執法監管力度，對行政服務與執法進行監督管理，保證行為的規范性，明確執法的正確流程與正確方法，落實執法責任制，嚴格整治執法不嚴、執法不公和執法不規范等現象。還需要進一步提高對社會公共資源的開發利用率，完善應用監督檢查規范以及有關法律法規要求等，對行政執法過程進行監督檢查，強化國家宏觀調控政策的落實有效性，并對政策落實過程進行監管與引導，確保政策能夠落到實處，保證政府機構的執行力與公信力，也通過服務型政府的建設來提高政府對于人民群眾的服務職能[5]。

三、結束語

全面加快生態環境服務型行政執法建設對構建法治政府和服務型政府具有關鍵的現實意義，更有利于地方社會與經濟的可持續發展，也有助于政府機構的職能轉型。對此需要有計劃、有目標、有原則地穩定推進，加強行政執法的執法力與服務力，貫徹為人民服務的宗旨。