論普惠型兒童福利制度在西北農村地區的發展路徑
——基于西安市戶縣的實地調研

西北政法大學 趙雙紅

本文研究的留守兒童是基于隔代撫養下，研究對象分為兩大類：一類是（外）祖父母單獨一人照料；另一類是（外）祖父母雙方共同照料。研究目的有兩點一是：探究我國目前農村留守兒童照護項目的供需問題;二是探究鄉鎮嵌入型兒童福利機構在我國西部農村的適應度

一、農村留守兒童生活現狀

2018年8月底，全國共有農村留守兒童697萬人，與2016年首次農村留守兒童摸底排查的數據902萬人相比，下降了22.7%。從省份來看，陜西、甘肅、寧夏、青海等省的農村留守兒童數量都在60萬以上，這些省份屬于我國西部地區，西部地區留守兒童占比偏高，原因在于：進城務工者數量居高不下。盡管我國西部農村地區留守兒童持續增加，但近幾年來在多方面主體努力下，農村留守兒童福利事業取得一些成就，具體體現在以下兩點。

（一）留守兒童基本生活有所保障

從橫向角度來看:民政部兜底的、國家財政大力扶持的留守兒童生活補助金、生活必需品的發放能夠精準到戶、到人;我國人力資源和社會保障部在著力建設多層次的兒童福利保障體系，全面提升兒童福利水平①。社會慈善力量也在不斷加入到兒童福利事業中，兒童福利相關非營利組織的數量也日益增多—兒童基金會北京地球村、中國兒童少年基金、農家學舍等這些組織已開展多項針對留守兒童的服務項目。從縱向角度來看：①留守兒童的基本生活得到充分保障，截止今年絕對貧困已經消除，廣大西部農村地區留守兒童衣食住行匱乏問題基本解決，兒童生活質量進一步提升—飲食上蛋白質和鈣類攝取量大于碳水化合物攝取量、住房享有暖氣和空調、上學公交車數量激增。

（二）留守兒童專業社會工作富有成效

關愛“一老一小”是社會保障的重難點所在，留守兒童所面臨的問題能否成功解決直接影響到祖輩晚年生活的幸福感。現階段留守兒童的社會工作取得了不少成就，主要表現在：一是鄉鎮學校心理輔導室的建立，普及率到達98%;二是基層政府每年購買專業社會工作者的服務幫助留守兒童走出困境，引導留守兒童建立良好品格，克服自卑、焦慮、孤獨等心理問題;三是隨著手機和互聯網在農村地區的普及，各大咨詢軟件應運而生，如：心理咨詢、心理咨詢一點通、平安好醫生等，這些軟件在提供心理咨詢、情感宣泄的基礎上，也在一定程度上保護了留守兒童的自尊心。

二、農村留守兒童發展存在的問題及成因分析

（一）農村留守兒童發展存在的問題

經過多方努力，我國農村留守兒童福利取得了顯著的進步，積累了一些成功經驗。但還存在一些問題，主要表現是：

1.“學校適應”能力差

基于趙磊磊學者博士論文的關于“學校適應”概念的引進，“學校適應”指的是學齡兒童自我構建的一種與周圍環境互動的和諧舒適狀態。留守兒童“學校適應”能力差，習慣將自己封閉起來，不愿和老師同學交流，性格以內向居多，這是留守兒童其他心理問題產生的根源。大多數留守兒童在小學、初中、高中階段和學校、家庭、社會之間的聯系減弱，無助感加強，犯罪問題、性傷害問題頻發。留守兒童的學校適應能力的大小和家庭適應有著密切的聯系，家庭關系惡劣是造成學校適應能力差的主要原因。

2.回避型人格問題

盡管目前的心理輔導對留守兒童的人格塑造有一定的積極作用，但這種作用顯然不足以彌補兒童因留守帶來的問題，兒童正處于心理機制、身體素質成長的關鍵時期，這一時期的性格奠定了人生發展的軌跡和方向。不愿和祖輩溝通帶來孤獨感、遇到事情沒有父母來幫自己處理，雖然這在一定程度上能夠培養獨立自主的能力，但過早的獨立會加重兒童的焦慮感。學術界一項調查顯示，留守兒童群體在社交恐懼癥患者總數上占比為30%。孤獨感、焦慮感、社交恐懼癥都是回避型人格的表現癥狀，也是留守兒童目前心理問題的主要方面。

3.教育和互動問題

首先，我國教育資源不公平的現象依然存在，城市地區教育資源豐富，學生眼界開闊，教育渠道多樣，學生在學習知識的同時提高了自身素質，農村地區老師匱乏、教學形式單一。這是社會階層劃分和資源分配的結果，農村地區要解決好教育問題，就要重視起來農村留守兒童的學習補救措施，從而提升農村地區整體的教育質量。其次，隔代互動包括祖輩和孫輩之間的交流頻率、溝通內容幅度和溝通層次，是雙方基于主觀能動性下自愿和平等的交流。兒童大多很早就住進寄宿學校，雙方見面時間少，互動極少，改變這種狀況需要發揮農村社會工作者的專業力量。

（二）農村留守兒童照護存在問題的成因分析

1.政府福利供給和兒童福利需求之間不均衡

政府福利供給和兒童福利需求之間不均衡是常態，均衡是例外。兒童對福利的需求具有發展性，我國進入了“新發展階段”后，現階段的兒童福利需求更多地集中在尊重、愛和自我實現這三個方面。供求之間不均衡產生的原因：一是政府工作理念尚未轉變，對兒童福利的關注度不夠，目前還處于被動而非主動提供階段，消極補救居多積極預防偏少;二是政府內部職能機構不健全，缺少專門的留守兒童工作管理機構;三是政府機構工作缺乏實地調研，未能根據不同地區的標準提供更具特色的福利項目。

2.兒童福利提供機構缺乏，非營利組織建立困難

目前兒童福利機構是空缺的：農村地區人口基數小、留守兒童數量少，民辦企業提供課業輔導、心理建設、年齡階段銜接等方面的業務因客戶群體規模小，造成利潤低、成本大等問題，難以維持基本運營，多數企業在虧損后紛紛收場轉移到大中城市，因此本文認為提供兒童照護相關的一系列福利應該更多地采取公建公營、公建民營這兩種形式。除此之外，盡管非營利組織是提供相關福利項目的主體，在彌補政府和市場缺位中能起到重要作用，但我國非營利組織建立手續復雜、政府扶持力度有限，造成非營利組織建立和運行的諸多困難。

3.留守兒童照護未做到精準化幫扶

“精準幫扶”理念源自農村地區扶貧攻堅項目上，我國社會主義現代化建設的一個重點是農村地區經濟的發展，目的在于縮小城鄉差距。全面脫貧攻堅時期，基于精準扶貧視角下，駐村書記、扶貧領導小組、一對一幫扶干部這些脫貧中堅力量極大地助力了農業產業發展，但這一理念在留守兒童幫扶領域尚未建立體系。我國全面脫貧攻堅任務已完成，正在做脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，借用“精準”思路提供兒童福利不失為良策，能夠有效縮小城鄉差距，推進鄉村振興。兒童福利的精準施策宏觀上能減少貧困的二次發生率，微觀上能促進留守兒童及其家庭幸福感的提升。

三、完善農村留守兒童照護的措施與對策

基于上述存在的問題，提出下面三點完善農村留守兒童照護的具體措施。

(一）雙方責任、各司其職

家庭的功能和角色家庭應保障兒童健康快樂成長，營造良好的家庭氛圍，樹立文明家風。同時，父輩和祖輩之間要和諧共處，父輩承擔起養老的家庭保障功能，盡量減輕老年人的生活、精神壓力，讓撫養孫輩的使命成為老年生活的一大樂趣。其次，各級各類學校應秉持以人為本的理念，公平公正地對待每一個兒童。學校可以安排留守兒童心連心活動，利用學校師資力量開展一對一兒童學業幫扶活動，在基礎設施建設中融入人性化的設計。此外，學校要做好隱私保護工作，切莫傷害兒童自尊。學校應該注意到，留守作為一個特殊群體會受到社會各界的關注，要及時配合民政部門、鄉鎮社會工作服務站等單位的工作，為留守兒童提供全方位、多層次的照護。

(二)統籌規劃、預防先導

首先，發揮社會救助的兜底功能：可以從以下兩個方面展開救助工作：一是加強現金救助，解決貧困家庭的生活困難;二是通過財政撥款建立鄉間圖書館，購置高質量、多數量、全方位的書籍，提高農村留守兒童的文化素質和文化水平，助力文化扶貧。其次，推動社會福利事業發展：社會福利是社會保障發展高質量的表現。我國兒童福利近年來著力向“普惠型的兒童福利”方向邁進，以確保全體兒童都能享受到社會進步、國家發展的成果。對于隔代撫養下的農村留守兒童，在福利項目的供給上應該注意以下幾點：一要注意福利項目提供的非貨幣化。二要注意福利要以服務方式傾斜，例如：在推動鄉村振興的同時，人力資源和社會保障相關部門應配合其他政府相關部門鼓勵對兒童接送大巴、托管服務、早教機構、英語培訓相關福利服務項目的開展。

（三）機構介入、全面保障

本文認為目前一個新穎的對策是借鑒王思斌在《社會工作概論（第三版）》中提出來的嵌入型社會工作機構—建立鄉鎮嵌入型兒童福利機構，這同時也借鑒我國社區嵌入型養老模式而提出來的，目的是為留守兒童提供日常照料、課業輔導、興趣培養心理安撫等多項功能的小規模、全方位、精細化的留守兒童照護服務。該機構和傳統的兒童福利院不同之處在于它以人權、尊重為理念，幫助由祖輩撫養的留守兒童培養自立、自強、自信的品質，從而幸福、健康地度過童年生活。

四、結語

綜上所述，我國農村地區留守兒童面臨著生理、安全、心理、社交等多重困境，解決這些問題，發展普惠型兒童福利還需要很長一段路要走。本文認為在社會各界的共同努力下，完善社會保障體系建設、增強留守兒童照護項目供給的多樣化、引入鄉鎮嵌入型兒童福利機構駐入、對留守兒童進行精準幫扶、多渠道推動城鎮化建設的措施對新發展階段妥善解決農村留守兒童問題能起到重要作用。

注釋

①尹蔚民.全面建成多層次社會保障體系[N].人民日報,2018-01-09.