基于國土空間綜合整治的保定市鄉村振興路徑探索

保定市規劃編制研究與信息中心 陳士軒

一、背景

2017年，黨中央提出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。為了引導鄉村振興有序實施，在2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃》。

2019年，隨著中央文件《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的印發，我國著力建立“多規合一”的國土空間規劃體系。為了更好的支撐鄉村振興，在國土空間規劃體系中，要求鄉村地區編制“多規合一”的實用性村莊規劃。2019年10月，為了指導新時期實用性村莊規劃的編制工作，河北省自然資源廳印發了《河北省村莊規劃編制導則（試行）》，針對鄉村振興提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅瑢t中明確了村莊規劃中需要編制的重點內容，其中包含生態保護修復和土地整治即國土空間綜合整治。

二、鄉村振興面臨的障礙

我國現已全面建成小康社會，完成了脫貧攻堅的任務，但是要實現鄉村振興現階段仍面臨種種障礙。

（一）生產要素不斷外流，缺乏農業人才儲備

為了發展經濟建設城市，我國大力推進城鎮化建設，從新中國成立后開始在改革開放后加速。據統計，從1949年到2020年，我國城鎮化率由10.6%增長到60.6%，增加了50%左右，城鎮化建設取得舉世矚目的成就。在取得巨大成功的同時也帶來了隱形的弊端，城鎮化使得大量農村生產要素流入城市，造成了農村老齡化、空心化問題，逐漸形成了城鄉二元結構。為了緩解鄉村的衰落，推行城鄉一體化發展思路，試圖通過城市反哺農村、工業反哺農業，從而一定程度上帶動農村發展，但并沒有解決農村生產要素流出的根本問題，反而使得城市文化沖擊了鄉村文化，使得鄉村文化出現了消失的危機。

隨著城市的繁榮和鄉村的衰落，城市對于人才的吸引力遠遠大于鄉村，鮮有專業技術人員和高校畢業生會選擇農村就業，導致鄉村地區缺乏支撐可持續發展的管理和技術人才儲備。同時，由于缺乏專業技能高、管理能力強的高素質人才，也使得鄉村農業現代化和科技化的進程緩慢。

（二）土地資源利用低效，基礎設施相對落后

大多數的鄉村地區，早期沒有規劃引導，居民點布局散亂不緊湊。隨著時代更迭，又不斷在居民點外圍建設新住宅，使得原住宅不再使用漸漸荒廢，這樣的利用方式造成了土地資源的極大浪費。改革開放后，我國實行家庭聯產承包責任制分田到戶，極大地提高了農民生產積極性。但在當前城鎮化和工業化為主的時代背景下，農業生產相對收益降低，農民生產積極性被削弱，大部分農民選擇進城務工，導致部分耕地荒廢，土地利用低效。同時，分田到戶的小農經濟形成了土地破碎化弊端，給大規?，F代化農業生產造成了阻礙。

鄉村地區相較于城鎮區位條件差，而大部分基礎設施建設的財政資金和社會資金又投向城市，使得現有村莊大部分僅有一條聯通路，部分山區農村交通運輸依然不便，這也一定程度上增加了產業發展的成本。

（三）產業資本吸引力低，缺乏特色產品塑造

隨著城鎮化加快，為了更好發展經濟，縣級城市都開始發展產業園區，出臺政策吸引產業入園，這使得縣城下的鄉村更加欠缺對產業的吸引力，對鄉村產業發展帶來了極大的沖擊。

同時，為落實生態文明建設思想，部分鄉村產業搬入園區發展，又削弱了鄉村產業的基礎。面對如此境地，鄉村地區最好的產業之路就是基于農業的產業融合之路，但是農業投資回收期較長，投資回報率較低，現代農業規模化經營存在障礙，使得社會資本對于農業投資較為謹慎，導致目前農村地區對于產業和資本的吸引力較為低下。

基于家庭的小農經濟使得農業品類規模過小，在市場中缺乏競爭力，同時大部分鄉村地區由于地理位置、自然環境因素相近，農業發展類別趨于相似，又容易造成內部競爭，限制了產業發展。由于種植規模小，品類相似再加上資金欠缺，很難形成特色農產品品牌。

三、國土空間綜合整治在鄉村振興中的作用

隨著我國國土空間規劃體系的建立，土地整治已提升為全域土地綜合整治即國土空間綜合整治，不再單獨進行農用地整理、廢棄工礦地復墾、未利用地開發、高標準農田建設等整治活動，而是從全域全要素統籌規劃，綜合治理。作為實用性村莊規劃中重要的編制內容，國土空間綜合整治會對鄉村振興產生多重積極作用。

（一）提高土地利用效率

從全域全要素的視角出發，統籌縣級或鎮級國土空間規劃，著力生態、生活、生產空間的塑造。靈活運用增減掛鉤、占補平衡的政策原則，綜合利用農用地整治、建設用地整理、生態修復措施，解決現有村莊建設用地低效利用、農用地割裂破碎、生態環境破壞污染的問題。針對村莊農用地，細致摸清現狀利用情況，在不突破國土空間規劃用途管制的前提下，本著方便農民勞作，整理田間道路，減少不必要的彎曲和岔路，適當增加道路寬度，提高道路使用率。對于農用地范圍內的廢棄工礦建設用地，利用政策資金進行土地復墾，與周邊農田集中連片。通過復墾所產生的建設用地指標，可與居民點內整理的低效建設用地指標集中使用，提高土地利用效率。同時，對于“三線”范圍外因耕種條件差而未開發利用的土地，可以納入國土空間綜合整治進行土地開發，改善耕種條件，增加土地利用面積。

（二）激活土地資源價值

通過國土空間綜合整治，可以增加農用地面積，提高農用地質量，減少農用地被廢棄工礦用地以及未開發地的分割，使得農業資源更加集中，進行現代化大規模生產的價值凸顯。通過國土空間綜合整治，低效建設用地被挖潛，廢棄工礦被復墾，未利用地被開發，獲得的建設指標在建設用地范圍內集中使用，根據村莊發展需求可作為設施農用地和農村農業三產融合用地，也可作為經營性建設用地，最大限度激活土地價值。通過國土空間綜合整治，被破壞的生態用地得以修復，村莊環境得到改善，鄉村文化休閑觀光價值得以體現。

（三）助力鄉村產業振興

鄉村要振興，產業要先行，產業興旺是實現鄉村振興的核心內容、重要手段和必要前提。通過國土空間綜合整治，農用地資源、建設用地資源和生態資源價值都得到提升，為產業發展夯實了基礎。集中連片優質的農用地資源和建設用地資源為發展現代農業產業和基于農業的三產融合提供了可能，結合土地流轉政策農業種植公司可以進行大規模機械化生產，在規模優勢基礎上可以打造優質農產品品牌，依托騰挪的建設用地指標發展農產品加工和農業服務業，讓三產融合真正得以實現。通過生態修復和環境改善，結合鄉村自然環境和特色種植，采用招商引資發展觀光旅游業，充分發揮鄉村文化價值。

四、保定市鄉村振興路徑探索

保定市位于太行山東麓，地貌包含山地和平原，因此保定市鄉村可分為山地鄉村地區和平原鄉村地區，根據不同的自然地理條件，應因地制宜地開展鄉村振興路徑探索。

（一）平原鄉村地區路徑探索

保定市平原鄉村地區屬于華北平原，耕作條件良好，相較于山地地區進行規模化機械生產的成本較低。農村土地承包經營權確權已基本完成，進行土地流轉發展農業規模經營有了更加堅實的基礎，政府應出臺相關政策保障農民切身利益，提高農民土地流轉的積極性。結合土地流轉的大力開展，應在縣域及鎮域范圍內推行國土空間綜合整治，整合破碎化土地、復墾廢棄土地、改良殘次土地、優化路網結構、開發低效道路，充分提高耕地生產效率，提升耕地質量，通過政府牽頭結合國家助農政策融資建立或引入現代化種植企業，發展規?；瘷C械化農業，雇傭農村留守勞動力作為企業職工，以增加農民收入。在村莊及鄉鎮居民點開展建設用地整理和挖潛工作，在合法合理的基礎上，通過土地騰挪將建設用地指標集中作為三產融合用地，發展與區域現代農業相適應的二三產業，借助規模優勢打造區域特色品牌，提高區域農業競爭力。

（二）山地鄉村地區路徑探索

保定市山地鄉村地區屬于太行山脈，耕地資源較為匱乏，生態保護形勢嚴峻。按照國土空間規劃生態保護紅線要求，需要在山地鄉村地區對已破壞的生態環境進行整治修復，提升區域整體生態價值，鞏固或擴大周邊山村現有旅游資源，保護綠水青山變為金山銀山。同時，在山地鄉村地區的生態保護紅線外結合農民自行開墾荒地的現狀以及國家對于低丘緩坡未利用地開發的政策，積極引入需要占用耕地進行建設的基建企業，通過開發指標置換開發資金，對區域內面積較大的低丘緩坡未利用地進行開發利用。將開發完成的農用地經營權出讓給農業種植公司，結合區域自然條件，種植適合生長的果樹，既做到了生態保護，又提高了經濟效益。此外，通過公司經營可以塑造品牌提高銷量，也可以開展休閑觀光采摘業務，提高產業價值。

五、結論

本文通過對村莊現狀及文獻研究，梳理出現今村莊實現鄉村振興存在生產要素外流、土地利用低效、產業吸引力低等障礙，分析得出國土空間綜合整治在實現鄉村振興中能夠發揮提高土地利用效率、激活土地資源價值、助力鄉村產業振興的作用，并將保定市分為平原鄉村地區和山地鄉村地區，因地制宜地提出基于國土空間綜合整治的鄉村振興路徑。