南崗鎮退耕還林實施現狀及其改進對策

宣守寶，夏得月，周毅

1.蜀山區南崗鎮人民政府農辦；2.合肥市凌飛調查規劃設計有限公司

一、退耕還林的背景

我國農業發展歷經千年，從最原始的刀耕火種，到現在機械化農田生產；長期以來，由于人口增加等原因，長江，黃河上中游地區毀林毀草開墾種糧的現象十分嚴重，這樣雖然增加了一些糧食，但付出了慘痛的代價[1]。安徽省地處長江、淮河中下游地區，位于長江三角洲腹地，居中靠東、沿江通海，屬于農業大省，在發展農業的過程中，因過度開墾造成水土流失，而造成的水土流失，對生態環境造成了巨大的破壞。退耕還林可以有效地遏制水土流失，恢復由于過度開墾而造成的土地鹽堿化。

我國退耕還林工程于1999年10月在陜西、四川、甘肅3省開始試點[2]，后逐步擴展到20個省份，在全國大范圍推廣開來，并于2002年12月6日第66次常務會議通過《退耕還林條例》，2003年1月20日起正式實施；安徽省也緊跟黨和國家的腳步，并從2002年開始在全省多個市、縣及下級鄉鎮內進行退耕還林工程。

二、退耕還林的目的和意義

（一）目的

實施退耕還林工程的主要目的是為了防沙固土，減少長江、淮河流域的水土流失，減少發生洪澇災害的次數，進行水源涵養。退耕還林本身是對土地利用方式的一種調整，所以該工程的實施必然會導致土壤結構的變化，進而對水文狀況造成影響。退耕還林工程的實施并不會遏制農業發展；退耕還林的對象主要是那些因為過度開墾而造成土地荒廢的耕地、存在水土流失、糧食產量低下的農田。將這些地塊退耕成林地，不僅可以提高土壤肥力，降低洪澇災害的次數，合理有效的退耕還林還是保障農業發展的屏障。

（二）意義

農業發展導致的生態環境問題 ，一直困擾著人們，雖然農業發展伴隨著時代變遷發生了結構性的改變，從掠奪式農業到循環式農業，再到現代農業，農業發展越來越重視生態循環；自新中國成立后，黨中央認為農業發展是國家經濟基礎建設中的重中之重，忽視了生態環境的重要性，用生態環境換取經濟的發展；隨著改革開放的到來，黨中央開始逐漸意識到生態建設對于一個國家經濟發展的重要性，開始制定計劃來實施退耕還林工程，通過恢復綠水青山，來恢復生態環境。退耕還林工程是黨中央、國務院從中華民族生存和發展的戰略高度出發，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護國家生態安全，實現人與自然和諧共進而實施的一項重大的生態工程[4]。

三、南崗鎮基本介紹及林業發展現狀

南崗鎮是合肥城市西部門戶，東接大蜀山，西連小蜀山，南靠蜀西湖水庫，北與董鋪水庫相望，鎮域面積39.2平方公里，下轄5個村和1個社區。南崗鎮綠地面積為737.26公頃，其中公共綠地面積404.95公頃，人均綠地面積為11.09平方米，南崗鎮有林地面積為1600多公頃，森林覆蓋率達41.95%。

四、退耕還林的現狀

（一）取得的成效

我鎮有退耕還林面積988畝，分別于2002年和2003年實施。2002年退耕還林面積為722畝，共24個小班，按林種劃分，防護林為679畝，經濟林為43畝，其中楊樹所占比重較大；按照地類劃分，坡耕地為529畝，荒山荒地為193畝；按區域劃分，梁墩村為67畝，雞鳴村為98畝，瓦屋村為114畝，雙塘村為443畝。2003年退耕還林面積為266畝，共12個小班，并全部是坡耕地，其中雞鳴村為25畝，侯店村為53畝（已采伐，后在雙塘村異地恢復），雙塘村為188畝[3]。

（二）自查結果

通過對2003年度退耕還林自查，我鎮的退耕還林面積保存率基本上能符合國家要求，誤差小于5﹪，2003年坡耕地退耕還林面積為266畝，現已全部成林，平均郁閉度在0.60左右，平均樹高在11米，平均胸徑在16-20厘米，未保存面積為0。綜合管理情況一般，林權證于2005-2007年期間已全部辦理完畢，并發放給農戶；檔案保存完整；田間管理較差，草荒現象嚴重，有缺株少苗比較普遍，但保存率在85﹪以上[3]。

（三）現階段的問題（結合南崗實際）

南崗鎮實施退耕還林工程以來，取得了重大成績，但是伴隨著時間的推移，一些問題也顯現出來。主要包括：

1.楊樹占比過大，春季影響人們的日常生活

楊樹是楊柳科楊屬植物，生長周期大多在12年左右，3-5年就能生長成材，耐寒、耐旱、耐干、對土壤要求低下，屬于優良的速生型樹種。在早期，南崗鎮為保證退耕還林能夠盡快取得成果，大量種植楊樹，改善了南崗鎮的生態環境，但隨著退耕還林的深入發展，楊樹的缺點也慢慢體現出來，楊樹的花期一般在4-5月，花序軸上有絮狀的絨毛，南崗鎮每年到這個時節，空氣中都飄散著大量毛絮，對人們的日常生活造成了極大的影響。

2.楊樹產生的經濟效益低

南崗鎮退耕還林工程基本上是防護林，樹種幾乎全部為楊樹，全鎮只有1個小班為經濟林（面積43畝）。工程實施19年來，現在楊樹高12米左右，胸徑在16-20公分，而且樹已老熟，不再生長，并且出現大面積枯死情況。平均1畝55棵，目前按照每株售價150元計算，1畝田的經濟效益19年來也不過8000元左右，所能產生的經濟效益十分低下。

3.農民獲得經濟收入低

在退耕還林第一個周期的8年間，農戶每年每畝只得到115元的資金補助；2010年在進入退耕還林第二個周期時，國家補助資金減半，除了市級配套的小部分資金之外，全部由蜀山區財政兜底，按照每年每畝500元發放給農戶，直至至今。而南崗鎮其他土地對外流轉或租賃價格為每畝每年900元。農民獲得經濟收入相比較每畝每年少了400元。近兩年農產品收購價格大幅度提高，農民種植糧食和傳統農作物一年的收入也在1500元每畝以上，如果發展現代農業，搞設施大棚蔬菜和精品苗木花卉生產，則收入更高，如此發展下去，可能會出現再次復耕的情況。

4.退耕還林管理不足

2013年10月，南崗鎮實行水源保護區村莊整體搬遷工作，農戶全部搬離，統一住進小區，遠離了村莊和林地，管理極不方便，加之退耕還林補助低，林木所產出的經濟收益差，更降低了農民對退耕還林管理的積極性，包括除草、修剪、病蟲害防治等日常管理都沒人去做。這些林地只能由所在的村委會工作人員進行代管，開展日常的森林防火巡查等工作，由于林地分布零散，難以管理，時有火災和偷盜現象發生。

五、對策與建議

（一）楊樹的治理方案

有關楊樹泛濫問題。自從楊絮泛濫以來，楊樹治理問題一直是我省需要攻克的難關，經過這幾年的不斷研究和發展，現在主要治理手段為截干和更換樹種，更換的樹種有法國梧桐、欒樹等；近幾年安徽省林業科學研究院已經研究出不飛楊絮的雄性植株，在未來幾年里將在各個區域進行推廣。相信在不久的將來，楊樹飛絮將不會再出現在群眾的面前。

（二）推進退耕還林的模式轉換

建議退耕還林由規模數量型向質量效益型轉變。首先，允許以鄉鎮（街道）為單位，適當對退耕還林地塊做必要的調整，做到相對成片，以促進適度規模經營；其次，采取以“公司（業主）+基地+農戶+經果林”為主的模式，實施新一輪退耕還林，以穩步增加退耕農戶收入；第三在保障退耕農戶利益的前提下，堅持依法、自愿、有償的原則，鼓勵引入社會資本，采取轉包、轉讓、互換、出租、入股等形式，將退耕還林地向專業大戶、家庭林場、龍頭企業、專業合作社等新型經營主體流轉，發展適度規模經營，增加項目建設資金的投入，提高項目建設質量與成效。

（三）推行更新退耕還林樹種的相關政策補助

盡快出臺更新退耕還林樹種的相關補助政策，大力發展經果林或經濟林。經初步測算，更新1畝退耕還林楊樹最少需要資金7000元，具體為：復墾、除雜、整理土地2000元/畝（挖機作業7小時/畝）；土壤改良及施肥1000元/畝(增施農家肥、有機肥，改善土壤結構，提高土壤有機質等）；苗木費2000元/畝(每畝田約種植50棵，每棵樹苗40元)；栽植及養管費2000元/畝。為了保證對實施退耕還林樹種更新，而又不減少林地面積，建議政府最少給予每畝3000元左右的資金支持。

（四）優化退耕還林實施方案

建議對一部分長勢極差的田塊進行中低產田改造，由政府申請并投資，利用上級優惠政策，調動農戶改良樹種，發展精品苗木，增加農民收入。

（五）加強退耕還林工程的管理

優化退耕還林的相關政策法規，進一步明確各個部門在退耕還林工作中的職責，加強退耕還林的管理工作；建議結合林長制改革，逐漸加強撫育、除草、施肥、防火、防病治蟲管理，根據退耕還林現狀，制定一套管理制度，針對新補植和恢復的退耕還林，要強調禁耕，確保總面積不減少、質量不降低。另一方面，建議成立退耕還林改造工作小組，通過統一招商引進企業或大戶改造退耕還林，加強對退耕還林改造工作的技術指導、技術服務，推動退耕還林區域的產業化進程。

六、總結

退耕還林工程是我國實現可持續發展道路的重要舉措之一，雖然存在一些問題，但這些問題并不能否認退耕還林給當地帶來的巨大生態效益，尤其是涵養了當地的水源。退耕還林工程過去在一定意義上犧牲了部分農戶利益，但隨著國家退耕還林工程相關政策和措施的不斷完善，退耕還林更新樹種、退耕還林集中管理等政策正在逐步落實，在不久的將來，退耕還林不僅可以帶來生態效益，還會產生巨大的經濟效益，從而產生良好的社會效益。