城市規劃實施評估的要點與方法分析

河北正坤城鄉規劃設計有限公司 劉廣寧

對相關部門來說，城市規劃實施評估工作有著一定的困難，由于城市總體規劃涉及內容較多，側重點有所差異，無法保證評估結論的客觀性，有關部門要針對城市總體規劃對實施評估內容進行分析，為城市總體規劃管理工作奠定基礎。

一、城市總體規劃內容概述

城市規劃工作主要涉及規劃范圍、發展目標、人口規模等方面內容，規劃范圍包括主城、市域、都市發展區三個層次，要劃分好這三個部分的面積，城市發展目標要參考城市性質，人口規模可分為外來人口與城鎮人口，需要對主城人口做好控制管理。還要對綜合交通體系、景觀風貌格局等方面進行合理規劃。完善城市基礎設施，提升市民生活質量，在開展總體規劃過程中，還應制定近期發展方案，提升綜合競爭力。

二、城市規劃實施評估的要點

（一）規劃技術

城市規劃要經過政府的批準，當地政府在各項政策性文件中進行規劃，顯示政策要義。因此，在實行審批之前，要聘請專家與多部門進行協調。一般情況下，既要評估規劃技術內容的正確性，還應明確空間布置位置。在評判公共設施位置過程中，即使設施布置無法真正落實規劃一致，但要在合理服務半徑內，便可確定規劃得到了落實。所以，要重視規劃技術的重點內容，而不是定量評估[1]。

（二）規劃政策

在評估規劃政策過程中，政策被分為直接性與間接性兩種，直接性政策一般是根據規劃內容而制定的，由規劃管理部門負責，包括年度實施計劃與編制控規等。間接性政策能夠起到輔助目標實現的作用。

結合城市規劃管理的特征，評估近期建設規劃與各類規劃推進政策，因為是根據總規具體規劃內容分解所得，通過評估可以更好地掌握總規內容的落實情況。間接性政策擁有專項政策的特征，這部分政策的施行也可對總規目標造成影響。按照評估內容，能夠對交通、環境、公共設施幾個層面進行評估。分析人力資源政策，可以對城市人口規模規劃管理工作的落實情況有足夠的了解，評估產業發展策略，明確建設用地的使用狀況。評估土地政策，反映出規劃實施對空間拓展方面的影響，還掌握交通網絡與環保目標的落實情況，在評估階段，無須對政策的全部方面進行評估，要抓住重點。比如，在對人口政策評估時，只評估戶籍制度、人才引進制度即可。

（三）規劃實施效果

要集中反映出規劃方案的落實情況，在評估市域城鎮體系規劃時，要對市域人口職能分布、規模進行評估，構建可以反映出自然能源、水資源使用情況的綜合目標。要做好城鎮發展定位，明確建設用地控制范圍，同時，應對主要服務設施等相關基礎設施的分布情況進行調研。在評估中心城區規劃時，設計內容較為復雜，比如，建設控制標準、建設用地安排、公共服務設施布局等方面內容。其中既有規劃強制性內容，還有規劃非強制性內容。非強制性內容同樣可以反映出公共政策屬性的落實情況，有一定的客觀評估特點。

經過系統的分類與整理，創建了一個有著較強邏輯性的評估體系。根據總規特性與建設活動的進展情況，把內容歸納成三類，分別是公共空間、建設用地與發展戰略目標。分析完各類非建設用地空間落實情況后，體現出生態基礎，評估發展戰略目標的落實情況，反映出目標的是否真正實現，保障人文空間的發展[2]。

（四）總規修改實施

若總規仍需要進行改進，需明確技術思路與規劃目標。因此，通常將總規實施評估的問題當作評估結論，再調整城市整體規劃。以目前情況看，多數城市規劃在實施階段都存在原本規劃無法實現的問題，通過深入分析能夠得出，缺乏統籌協調。為有效解決上述問題，還應制定評估修改政策，保證總體規劃的權威性。

三、城市規劃實施評估的方法

（一）制定績效體系

在規劃實施階段，要將績效和成就效果相統一，要根據規劃設施的建設情況，對評價規劃目標的執行情況作出客觀評價，反映出實施結果和規劃目標的一致性。基于規劃實施的成績效果，將實施影響和社會效果、城市空間效果建立關聯，分析社會效益與空間效益變化，體現空間協同性與社會有效性，形成評估框架，涉及空間匹配度、規劃實施滿意度等方面，因為分級與分類復雜，在評估過程中，總體性評估與分級評估要同時進行。

要對建設現狀和規劃目標進行比較，包括規模實現程度、空間實現程度，評估公共設施的完成度，按照評估年份，利用插值法將目標年規劃指標變為評估年份指標，可以直接反映出實現程度。在實際評估中，不僅要評估總體指標，還需評估設施用地的級配關系。實現度評估只能體現出目標一致性，難以反映出實施過程與協調發展狀況。

評估公共設施的空間效能，要分析人口密度和公共設施的空間聯系性，測出設施的常住人口覆蓋率與居住用地覆蓋率，還要考慮到城市發展方向、城市空間結構等內容。組織進行問卷調查，對使用便捷度進行打分，以公眾的視角評判設施的社會有效性。現有的基礎設施規劃往往不夠關注居民的實際生活需求，要借助社會調查，找出公眾的真實訴求與隱性問題，真正達到讓基礎設施使用便捷、為民服務[3]。

（二）完善評估機制

規劃實施主要涉及三方面的問題：一，實施不到位；二，沒有按照規劃實施；三，沒有充足的準備。有很多原因導致這幾方面的問題，對比剛性指標，忽視問題出現原因，任何評價都離不開價值問題，關鍵在于評價背后的機制與解決方向。各種空間政策體制之間互相連接，與城市規劃的主要內容相對應，生態環境、自然資源、發改等部門均對空間規劃有一定的要求。要分析空間政策與沖突問題，找出限制實施的原因。

城市規劃屬于對未來空間發展進行戰略部署，是一項公共政策，引導城市建設與管理綱領。城市發展戰略包括發展方向、整體布局與城市定位。

（三）控規實施評估方法

控制性規劃實施評估和評價規劃方案有所區別，規劃實施結果評價側重于已經實施完成的評價，研究規劃實施效果與編制成果，要深入分析整體規劃運作過程，進行全方位評價。城市規劃實施的關鍵在于當規劃被采納后，政府應整合各方面資源，沿著規劃所設定的方向進行落實。這種情況下，要將環境條件和各組分之間的相互關系在現實環境中進行還原，要重新組合各種不確定因素，資源調配程度與協調性決定了規劃是否可被順利實施，還會受到其他各種因素變化影響，變化通常是長期積累形成，難以被察覺，需要經過一段時間后才能顯現，最終導致規劃實施結果和預期存在較大差距。當上述情形出現時，不可將全部問題都歸結于編制方案的不足，所有問題不會全部體現在方案之中，若實施階段超過了規定范圍，則問題出在實施過程。

借助PPIP評價模型展開評估，這個模型改變了結果決定一切的傳統觀念，注重規劃過程與決策條件的評價合理性，本質是對規劃過程進行不同選擇的評價，為免于受到不確定性因素影響，要把規劃理解置于較為廣闊的背景當中，規劃運作是連接目標與行動的紐帶，借助這種方式，可以將各項要素進行融合，設立獨特的規劃思想方法，構建規劃和政策評價的框架體系，再進行仔細分析，最后確定實施效應。在此模型當中，能夠對規劃實施過程做出完整評價。

評價分析過程較為煩瑣，但可有效避免價值觀的偏見，評估對象就是控規實施自身，對于評估PPIP評價模型的“一致性”問題，要根據控規的各項要素入手，了解各項指標的落實情況，在其中尋找不同點，有利于后續分析。關于“適用性”問題，要在決策環境與決策者兩個層面加以考慮，通過分析變化可以很好解釋，考慮指標的合理性。探究引起實施結果和規劃方案不一致的問題，以訪談的方式，讓地方政府、開發商、各分管部門提出意見建議，作為合理性分析的依據。“事前分析”是在方案制訂階段篩查問題，“事后分析”是檢查當前的外部環境、目標價值與可能的后果。

整理每個地塊的地基信息，有利于后續分析的開展，利用現狀開發建設動態反映實施情況，讓規劃最終實施方案和控規方案進行融合，分地塊逐個對比，制作出控規實施狀況表格。

比較一致性之后，再從規劃實施程序的角度進行評估，檢查沒有根據規劃方案實施的程序。在編審階段，分析設定目標和實施手段之間的聯系，考察是否可以達到設定目標，實施程序是否完成，考慮相關利益團體的訴求，并且需要當地規劃管理部門予以配合，或假定實施程序符合規定的同時展開評估。

最后階段的評估，要開展“事后最優性”評估與“適用性”評估。前者主要包括規劃目標體現、規劃指標執行、未來發展可能等內容，利用“特爾非法”構建評分體系，讓相關部門與利益團體做出評判，主要目的是要檢查是否體現出規劃的目的，分析能否對后續的實施形成阻礙。政策可能同現行控規編制存在較大出入，造成現行控規難以準確預判土地發展，致使使用者與社會效益出現利益損失，若土地使用者明確，矛盾的焦點在于公共服務設置，若土地使用者潛在，主要矛盾在于土地使用功能與開發指標方面，所以，要評估規控的“適用性”。

四、結論

進行規劃實施評估的目的是為監測規劃實施狀況與區域發展情況，以便制定優化調整措施，構建年度評估體系，制作反饋報告，保證規劃方案可以更好地作為城市建設的指導，并能根據實際需求，有針對性地選擇評估內容。